Por Enfoque Derecho
Durante la campaña electoral, diversos candidatos a la presidencia de la República manifestaron su compromiso en la lucha contra la inseguridad ciudadana. Una de las propuestas más polémicas para combatir la delincuencia fue aquella mencionada por el entonces candidato por el partido «Perú Libre», Pedro Castillo, quien señalaba que se debía expandir el sistema de las rondas campesinas.
Actualmente, como presidente del Perú, Castillo volvió a mencionar el tema durante su mensaje a la Nación; esta vez convocando a la conformación de rondas campesinas en aquellas zonas donde no existen, a nivel local y regional. Además, el presidente enfatizó que no solo se buscaría el fortalecimiento de este sistema de administración de justicia, sino que también las rondas serían incluidas en el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, en conjunto con la Policía Nacional del Perú, de manera que puedan contribuir activamente a la lucha contra la delincuencia.
Ante esta propuesta, han surgido una ola de críticas que van desde la incompatibilidad de la Ley de Rondas Campesinas hasta la posibilidad de un aprovechamiento político de las rondas, a través de la militarización de las mismas. En el presente editorial, Enfoque Derecho analizará la propuesta del presidente Castillo, a partir de la función jurisdiccional que cumplen las comunidades campesinas y nativas, su relación con las rondas campesinas y la prevalencia del derecho consuetudinario; así como también, la viabilidad legal de integrar las rondas al Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.
De acuerdo con la Central Única Nacional de Rondas Campesinas del Perú (CUNARC), las rondas campesinas surgieron en la comunidad de «Cuyumalca» (Chota, Cajamarca), alrededor del año 1977, con el propósito de proteger los bienes de los campesinos. Es así que, por iniciativa propia, debido a los problemas de abigeato, se inició el proceso de creación de las rondas de forma organizada, que fue difundiéndose a lo largo del país.
En la actualidad, en el Perú, las rondas campesinas son definidas como aquellas organizaciones que pertenecen a un sistema comunal propio, ya que nacen como una autoridad comunal alternativa en zonas y/o espacios rurales que forman parte de las comunidades campesinas y nativas. En ese sentido, de acuerdo con Antonio Peña Jumpa, profesor en la Facultad de Derecho de la PUCP y especialista en Sociología y Derecho, existen principalmente dos tipos de rondas: las dependientes y las autónomas de las comunidades, las cuales son aquellas a las que el presidente Castillo hace referencia y que se han ido extendiendo a las zonas urbanas. En el caso de estas últimas, su labor complementa a las comunidades campesinas en la resolución de conflictos.
Siguiendo lo establecido en el Acuerdo Plenario 01-2009/CJ-116, para identificar a la jurisdicción especial comunal-ronderil es necesaria la concurrencia de cuatro elementos: humano, orgánico, normativo y geográfico. El aspecto humano se refiere a la existencia de un grupo étnico o culturalmente diferenciales; el orgánico, a la existencia de autoridades con capacidad de control social; el normativo, al reconocimiento de un sistema jurídico propio; por último, el geográfico, a la determinación de la aplicación de la norma en determinado territorio.
Con relación a sus funciones, según la Ley (de Rondas Campesinas) Nº 27908 y su Reglamento, estas organizaciones son constituidas con el objetivo de ejercer funciones de seguridad, justicia e interlocución con el Estado principalmente. Además, apoyan el ejercicio de funciones jurisdiccionales de las Comunidades Campesinas y Nativas, colaboran en la solución de conflictos, así como funciones relativas a la seguridad y a la paz comunal dentro de su ámbito territorial.
A partir de lo mencionado anteriormente, pasaremos a analizar los principales cuestionamientos a la propuesta de Castillo de integrar las Rondas Campesinas al Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.
1. Entre el derecho consuetudinario y los sistemas de justicia: promoviendo un pluralismo jurídico
Al referirnos a la noción de sistema de justicia es usual relacionarlo únicamente con el sistema de administración de justicia que ejerce el aparato estatal, por ejemplo a través de la Policía Nacional del Perú. Sin embargo, esta afirmación es inexacta, ya que en nuestro país la Constitución reconoce un conjunto de sistemas de justicia igualmente capaces de desempeñar funciones jurisdiccionales; uno de ellos es el caso de las Rondas Campesinas. No obstante, como veremos más adelante, existen límites a la actuación de las mismas.
Conforme a lo establecido en el artículo 149 de nuestra Carta Magna, las Comunidades Campesinas y Nativas ejercen las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, siempre que no violen los derechos fundamentales, con el apoyo de las Rondas Campesinas. En ese sentido, podríamos afirmar que quienes realizan la administración de justicia son las Rondas Campesinas.
Artículo 149.- Ejercicio de la función jurisdiccional por las comunidades campesinas y nativas
Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial.
Al respecto, Enfoque Derecho conversó con Gustavo Zambrano, abogado por la PUCP y profesor del curso Derecho de los Pueblos Indígenas en la Facultad de Derecho de la misma casa de estudios, quien destacó que no existe una incompatibilidad entre las Comunidades y Rondas, puesto que el artículo antes mencionado reconoce la función jurisdiccional de las autoridades de las Comunidades Campesinas y de las Nativas y, además, que en esa labor las Rondas Campesinas las apoyan.
Asimismo, cabe analizar con mayor precisión tal artículo de la Constitución. Por un lado, se reconoce la función jurisdiccional de las Comunidades, enfatizando que no pueden ir en contra de los derechos fundamentales de las personas. Por otra parte, reconoce la existencia de un sistema de justicia, lo cual es de suma relevancia en el presente análisis puesto que no se trata de una sustitución entre sistemas de justicia, sino que de una labor de coordinación que, como menciona Zambrano, es lo que se ha venido realizando en la práctica.
Con relación a esto último, por ello es importante promover el fortalecimiento del pluralismo jurídico. Esto debido a que, a nivel de América Latina, existen otros sistemas jurídicos aparte del oficial estatal, tales como el eclesiástico, el militar, el Jurado Nacional de Elecciones y el de las Comunidades Campesinas y Nativas. No obstante, el pluralismo jurídico únicamente se ha centrado en este tipo de jurisdicciones.
En esa misma línea, el artículo 149 señala que los sistemas de administración de justicia deben coordinarse conjuntamente. Por ejemplo, el sistema de administración de justicia estatal, esto es, toda la cadena de actores (PNP, Ministerio Público, INPE, PJ), tiene que coordinar con el sistema de justicia reconocido en las Comunidades y Rondas Campesinas. En la práctica, Zambrano menciona que existe un avance impresionante relacionado a cómo coordinan o deben coordinar los sistemas de justicia. Así, en cualquier zona del país, desde hace años, coordinan entre el Juez, la Policía y el rondero.
No obstante, cabe resaltar que, tanto las Comunidades Campesinas como Nativas, pueden ejercer función jurisdiccional siempre sujetos a una serie de condiciones en el cumplimiento de ciertos parámetros, en base al reconocimiento otorgado y en conformidad a su derecho consuetudinario. Estas autoridades comunales son dotadas de una función especial, en el marco de su competencia territorial, similar a la que poseen los órganos competentes en la lucha contra la inseguridad ciudadana. En tal sentido, las autoridades comunales también están obligadas a respetar y tutelar los derechos fundamentales contenidos en nuestra Constitución.
2. Independencia de la función jurisdiccional de las rondas campesinas
Con relación a lo señalado por el presidente Castillo en su primer mensaje a la Nación, también se cuestionó la independencia de la función jurisdiccional de las rondas que, como hemos advertido previamente, se encuentra reconocida en la Constitución. De acuerdo con este argumento, el hecho de institucionalizar las rondas vulneraría su independencia al establecer una mayor sujeción con el Estado. Sin embargo, debemos destacar que, en la práctica, ya existe una relación de coordinación entre estos dos actores y ello no ha significado la sustitución de uno de los sistemas de justicia.
Empero, a pesar del progreso en las relaciones entre ambos agentes, no existe en la actualidad una ley que permita la articulación entre los aparatos de justicia. Desde el 2014 no se ha podido concretar esta iniciativa ya que resulta necesaria la convocatoria de una Consulta Previa; siendo el Poder Ejecutivo el órgano estatal que se opuso a este proceso. En ese sentido, Zambrano es de la opinión de que la Ley de Coordinaciones entre Sistemas de Justicia se trata de una obligación pendiente del aparato público que se desprende del artículo 149 de la Constitución.
Ante la ausencia de una Ley de Coordinaciones, los diversos sistemas de justicia han tenido que ver cómo articular sus actuaciones, de manera que no exista una colisión de funciones. Por ello, Zambrano enfatiza que la creación de una Ley de Coordinaciones es una obligación y un mandato constitucional que permitirá un mayor desarrollo entre las funciones que desempeñan los distintos actores en el sistema de administración de justicia.
¿Y qué sucede en la práctica? El profesor Zambrano nos menciona que, por ejemplo, en el caso del Poder Judicial, los distintos jueces se reúnen para coordinar qué acciones se tomarán entre los sistemas de justicia y cómo se van a incorporar el conocimiento de las comunidades en las sentencias. Lo mismo sucede en el Ministerio Público y la Policía Nacional del Perú, quienes incluso acuden a capacitaciones para incorporar un enfoque intercultural.
En síntesis, la importancia de una Ley de Coordinaciones, de acuerdo con Zambrano, debería ayudarnos a aclarar cuáles son las funciones y cuándo le corresponde al Ministerio Público o a la Comunidad. Por esa razón exhortamos la necesidad de la implementación de una Ley de Coordinaciones entre los Sistemas de Justicia.
3. Integración de las rondas campesinas al Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
El Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC), creado por Ley 27933º, es el conjunto interrelacionado de organismos del sector público y de la sociedad civil (IDL). Su finalidad se basa en reducir y neutralizar la criminalidad y la delincuencia a nivel nacional, a través de una política de prevención multisectorial y control de la violencia. De esa manera, el SINASEC no solo busca promover políticas y estrategias a favor del ejercicio y la protección de los derechos humanos, sino también que los órganos estatales a cargo puedan cumplir sus funciones en la línea de condiciones adecuadas y permitidas.
En ese sentido, este sistema se encuentra a cargo del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), de la Presidencia del Consejo de Ministros, del Presidente del Gobierno Regional, en el caso de los comités regionales, y de los alcaldes, en el caso de los comités provinciales y distritales. Asimismo, esta institución también implica la participación de las autoridades competentes en materia de la administración de justicia penal, como el Poder Judicial y el Ministerio Público, así como el resto de organismos estatales que abordan una perspectiva preventiva y de protección de los derechos humanos, tal y como la Defensoría del Pueblo, conjuntamente a la representación de la ciudadanía. Esta última instancia incluye a las rondas campesinas, las cuales han sido el punto de partida de la controversia que analizaremos a continuación.
Seguido del mensaje a la nación del Presidente Castillo, y haciendo mención a la propuesta en cuestión, varios especialistas opinaron al respecto. Entre ellos se destacan César Cervantes, el jefe de la Policía Nacional del Perú (PNP), quien enfatizó que la PNP es la encargada de mantener el orden en la capital, y no las rondas urbanas. En una conferencia de prensa, Cervantes declaró que el marco legal establece que se tratan de rondas campesinas, no urbanas; es decir, la legislación nacional en ningún momento hace mención o regula la posibilidad de instaurar ronderos en las grandes ciudades de los departamentos del país, para que hagan uso de su función jurisdiccional. Esto se debe a que las rondas campesinas desarrollan su trabajo en determinados lugares.
De esa manera, ¿habría un problema de colisión de funciones entre las rondas y la PNP? El profesor Zambrano considera que esa sería la cuestión central ante la ausencia de una Ley de Coordinaciones, ya que existen dos posiciones al respecto en la delimitación de las funciones de los ronderos: por un lado, se trata una cláusula abierta que dependería exclusivamente de la situación; por el otro, debería ser un cláusula cerrada, que establezca supuestos en los que deben actuar las rondas, dependiendo del bien jurídico que está siendo vulnerado, mientras el resto de situaciones son atendidas por la PNP.
No obstante, y como hemos mencionado anteriormente, eso no evita que sí existan coordinaciones previas entre los fiscales del Ministerio Público, el Ministerio del Interior y las autoridades de las rondas campesinas. De igual manera, y ante los diversos rumores, el viceministro de Orden Interno del MININTER, Carlos León Romero, aseguró que las rondas campesinas no sustituirán a la Policía Nacional; al contrario, se trataría de un trabajo de prevención conjunta.
Por su parte, el Alcalde de Lima, Jorge Muñoz, opinó que se debe respetar la conformación del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana y en caso no este siendo eficiente, se debería fortalecer; ya que la creación de nuevos espacios para rondas campesinas en zonas con ausencia estatal puede generar ejércitos particulares. Esto en vista de que, a nivel sudamericano, algunos grupos terminan convirtiéndose en fuerzas particulares que están al servicio de un determinado grupo de gobierno. Asimismo, el ex ministro del Interior, Carlos Basombrío, aseguró que existe la posibilidad de que las rondas campesinas sean utilizadas con fines políticos, y, según José Luis Guadalupe, podría significar un riesgo para el país si apuntan a ser las nuevas “milicias” del gobierno.
Sin embargo, según lo que nos comentó el profesor Zambrano frente a una posible instrumentalización, la función de las rondas no va a cambiar, ya que existe una Ley de Rondas y, para se llegue a los escenarios hipotéticos pesimistas, se debe modificar y pasar por una consulta previa. Del mismo modo, también existe un Acuerdo Plenario del Poder Judicial sobre las funciones de una ronda en materia de administración de justicia. Por ese motivo, Zambrano enfatizó en la necesidad de diferenciar entre las rondas campesinas y los comités de autodefensa, debido a que estos últimos están más cercanos a una militarización. Inclusive, la Defensoría del Pueblo emitió un pronunciamiento frente a la retención y presuntos tratos humillantes de un grupo de ciudadanos por parte del Comité de Autodefensa de Canayre.
Por ello, el profesor Zambrano remarcó que la palabra debe ser “coordinar”, más no “integrar” o “sustituir”; dado que el artículo 149 de la Constitución no sólo reconoce la pluralidad de los sistemas de justicia, sino también encomienda una coordinación entre estos mismos. Todo ello, debe encontrarse dentro del marco constitucional y respetando derechos fundamentales y constitucionales. Además, es importante incorporar un enfoque de interculturalidad en el sistema de administración de justicia, en el cual las coordinaciones requieran un nivel de profesionalismo y responsabilidad entre los ronderos, la PNP y el Ministerio Público, a la luz de principios como la inmediatez, para que la carga procesal no sea tan alta. De esa manera, el profesor Zambrano consideró que la idea original de la propuesta trataba de generar más presencia en el sistema de justicia de administración estatal.
El hecho de que se busque una integración entre ambos sistemas de justicia sería meramente asimilacionista y, por ello, se debe promover una coordinación más activa y plural; puesto que, “en el mundo del Derecho, cada palabra cuenta”. Por el contrario, en caso si se tratase de una integración per se, el profesor Peña Jumpa sostuvo que -evidentemente- sí se afectaría a las rondas campesinas y a sus comunidades, ya que su autonomía sería vulnerada ante un intento de control estatal.
Por lo tanto, en caso se desee expandir a las rondas campesinas y reforzar su labor, no solo se debe velar por una adecuada coordinación entre las entidades estatales competentes, sino también recoger la experiencia de las rondas urbanas a nivel nacional, para generar un proyecto a largo plazo. Del otro lado, es claro que la propuesta surge a raíz de la supuesta ineficiencia de la PNP en garantizar la tranquilidad pública, así como la ausencia de jueces y fiscales en diversas regiones, pese a iniciativas de capacitación y coordinación en materia de resolución de conflictos y seguridad ciudadana. Por ende, si las rondas campesinas tienen mayor presencia y se quiere impulsar su función a las “ligas mayores”, hemos de recalcar la clave para conducir estas propuestas: la organización social.
El profesor Peña Jumpa nos mencionó las dos condiciones para el surgimiento de una ronda: la capacidad de organización y la necesidad. Queda claro que la necesidad es legítima y, ademas, vigente; por ello, debemos inclinarnos por propuestas que puedan responder adecuadamente ante las diversas problemáticas que acontecen en materia de la seguridad pública, así como el fortalecimiento de procedimientos ya existentes a nivel de la administración estatal y de justicia, llevando a cabo una verdadera organización social por parte de la población.
4. Conclusiones
A modo de conclusión, es importante reconocer la existencia de otros sistemas de administración de justicia aparte del ejercido por el Estado. En ese sentido, existe un mandato constitucional que ordena a la coordinación entre los diversos aparatos, en el caso concreto, por ejemplo, a las rondas campesinas y los distintos actores estatales. Al encontrarnos en un país que cuenta con otros sistemas jurídicos aparte del oficial estatal, es de suma relevancia el fortalecimiento del pluralismo jurídico, de manera que se promueva y articule el enfoque de interculturalidad en el accionar de los agentes.
Como consecuencia de lo mencionado anteriormente, una Ley de Coordinaciones entre los Sistemas de Justicia será de mucha utilidad para el buen funcionamiento de los aparatos de justicia. De ese modo, se resolverán algunos problemas que aclaren cuáles son las funciones y cuándo le corresponde actuar al Ministerio Público o a la Comunidad Campesina y Nativa. En ese sentido, debemos recalcar que el hecho de institucionalizar las rondas no vulneraría su independencia, pues en la práctica ya existe una relación de coordinación entre estos dos actores y ello no ha implicado la sustitución de uno de los sistemas de justicia.
Como tercer punto, es importante recalcar que en sí, el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana si reconoce a las rondas campesinas a través de la representación ciudadana en materia de seguridad, mediante una coordinación y consulta previa con el Ministerio Público y demás órganos estatales; sin embargo, a raíz de la propuesta del Presidente Castilo en base a la presencia de ronderos en la capital, han surgido varias críticas al respecto. Por ese motivo, decidimos desmitificar esos argumentos que buscaban malversar la información dada, tanto en cuanto a la supuesta colisión de funciones y la alta improbabilidad de la militarización de las rondas campesinas.
En ese sentido, discutimos acerca de la posible confusión del término “integración” por “coordinación”, debido a que nuestra Constitución establece la necesidad de coordinar entre los diversos sistemas de justicia y no permitir un sistema de justicia asimilacionista. No obstante, en caso realmente se desee generar esa integración, se estaría vulnerando la autonomía de las rondas campesinas al controlarlos a través de un sistema que emana únicamente del Estado. Por ello, consideramos que en lugar de generar asimilacionismo en el pluralismo jurídico, se debe reforzar la autonomía de los sistemas de justicia y delimitar sus funciones correctamente a través de una organización social que fortalezca las bases para una coordinación previa y eficiente.
Fuentes:
- https://repositorio.ucv.edu.pe/bitstream/handle/20.500.12692/33474/nu%C3%B1ez_sd.pdf?sequence=1&isAllowed=y
- http://spij.minjus.gob.pe/Graficos/Jurisp/2010/Enero/08/AP-1-2009-CJ-116.pdf
- http://www.justiciaviva.org.pe/acceso_justicia/justicia_comunal/1.pdf
- https://www.seguridadidl.org.pe/actores/sistema-nacional-de-seguridad-ciudadana
- https://www.defensoria.gob.pe/areas_tematicas/seguridad-ciudadana/
- https://larepublica.pe/sociedad/2021/08/05/cesar-cervantes-jefe-de-la-pnp-en-el-marco-juridico-hay-rondas-campesinas-no-rondas-urbanas/
- https://larepublica.pe/politica/2021/08/05/viceministro-de-orden-interno-las-rondas-son-solo-para-provincias/
- https://elcomercio.pe/lima/sucesos/jorge-munoz-incorporacion-de-rondas-en-el-sistema-de-seguridad-ciudadana-puede-generar-ejercitos-particulares-nndc-noticia/?ref=ecr
- https://elcomercio.pe/lima/pedro-castillo-rondas-campesinas-apoyo-a-la-seguridad-o-fuerza-de-choque-por-que-genera-rechazo-el-plan-para-establecer-rondas-en-lima-ronderos-noticia/
- https://www.defensoria.gob.pe/defensoria-del-pueblo-deben-investigarse-presuntos-tratos-humillantes-a-retenidos-por-comite-de-autodefensa-en-ayacucho/
