Luego de la renuncia del presidente de facto Manuel Merino de Lama, surgió la interrogante de si pese a su breve mandato (de tan solo 6 días), le correspondería recibir la denomina pensión vitalicia a la que todos los ex presidentes del Perú tienen derecho una vez culminado su mandato. Así, regresó el antiguo debate de si es que es necesario que a los expresidentes se les otorgue dicho beneficio, el cual comprende el pago de un sueldo mensual equivalente al de un congresista (S/. 15 600), vehículo propio con chofer incluido, agentes privados para velar por la seguridad del expresidente y un seguro de salud.
De este modo, y a partir del debate surgido por los últimos cambios en el Ejecutivo, el 25 de noviembre la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, presidida por el congresista Omar Chehade, aprobó -por unanimidad- el texto sustitutorio que elimina la pensión vitalicia para expresidentes de la República, la cual está contemplada en la Ley N° 26519, y deja sin efectos otros beneficios. Fueron 11 votos y ninguno en contra. El documento indica también que “los ex presidentes constitucionales de la República solo cuentan con el beneficio de resguardo policial durante el plazo que establezca la ley de la materia”.
A raíz de ello, en el presente editorial, Enfoque Derecho desarrollará un breve análisis sobre la pensión vitalicia a los ex presidentes de la República y responderá si es que es o no necesario que en el Perú se siga contando con este beneficio.
I. ¿Qué es una pensión vitalicia?
La pensión vitalicia es la prestación económica que un trabajador recibe cuando ha cumplido con algunos requisitos, la cual va directamente en proporción con la seguridad social del trabajador. En el Perú, se suele otorgar pensiones vitalicias a personas destacadas, héroes o no, o aquellos que tienen una profesión que merece ser reconocida de por vida.
Asimismo, cabe señalar que siguiendo a Ana Mejía, las pensiones vitalicias las reciben servidores públicos, artistas o intelectuales por sus obras notables, precisamente el fundamento era que habían realizado servicios importantes para un país y que posterior a ello no contarían con recursos para su subsistencia.
II. ¿Cómo se creó y qué cubre la actual pensión vitalicia para ex presidentes?
En primer lugar, consideramos importante hacer una breve referencia histórica para responder esta pregunta. Así tenemos que la Constitución Política de 1979 establecía la pensión vitalicia para ex presidentes:
Artículo 60. Un sistema único homologa las remuneraciones, bonificaciones y pensiones de los servidores del Estado. La más alta jerarquía corresponde al Presidente de la República. A continuación, a Senadores y Diputados, Ministros de Estado y Magistrados de la Corte Suprema.
No obstante, se dejó de lado este artículo en la actual Constitución de 1993, la cual, al eliminar la bicameralidad, eliminó también el sueldo vitalicio de los expresidentes. Es decir, constitucionalmente, este privilegio dejó de existir. Sin embargo, el 24 de julio de 1995, el entonces congresista Carlos Ferrero, presentó un proyecto de ley para restablecer una pensión vitalicia para ex presidentes. En base a esta propuesta, el entonces presidente Fujimori aprobó la Ley N° 26519. Esta ley establece que los expresidentes constitucionales tienen una pensión equivalente al total de ingresos de un congresista en actividad, es decir, aproximadamente S/15.600, y en caso de fallecimiento del exmandatario, los beneficiarios pasarán a ser la cónyuge y los hijos menores de edad.
Ahora bien, en la actualidad este beneficio no solo cubre un salario ascendiente a los 15600 soles, sino que también existen otros beneficios complementarios a los cuales los expresidentes tienen derecho y que serían eliminados en caso el Pleno del Congreso acepte la propuesta de Ley planteada por la comisión presidida por Chehade. Estos beneficios adicionales son contar con un seguro de salud, el préstamo de un vehículo para su movilización lo cual incluye a una persona asignada para su servicio (sujeta a modalidad CAS y con una retribución mensual no mayor a S/. 3700) y vales de combustible de hasta 150 galones mensuales.
Sobre lo mencionado, cabe señalar que no serán beneficiarios de esta pensión aquellos mandatarios respecto de los cuales el Congreso haya formulado acusación constitucional, salvo que la sentencia judicial los declare inocentes. En este sentido, surge la interrogante si es que al ex presidente Martín Vizcarra le correspondería una pensión.
III. ¿Por qué existe la pensión vitalicia a los expresidentes y quién la otorga?
De acuerdo con la exposición de motivos de la Ley N° 26519, Ley que establece pensión para los ex presidentes constitucionales de la República, esta pensión se da en virtud del reconocimiento del ejercicio de un cargo tan importante, al cual se hace acreedor aquel ex presidente que haya desempeñado su cargo con honestidad, transparencia y dignidad. Asimismo, esta norma también se dictó debido a la desaparición en nuestro ordenamiento jurídico de la figura del “senador vitalicio”. Como se recuerda, la figura del senador se encontraba vigente en la constitución de 1979 y, a partir de ella, los expresidentes podrían cumplir las labores propias de un senador y, por tanto, el pago de la pensión se encontraba justificado; sin embargo, a partir del autogolpe de 1992 y la promulgación de la Constitución de 1993 que establecía el régimen unicameral, esta figura fue eliminada.
Cabe señalar que el otorgamiento y la administración de los sueldos vitalicios siempre ha correspondido al Parlamento de la República. Como señala César Delgado-Guembes, ex oficial mayor del Congreso, cuando un presidente de la República deja el cargo, remite su solicitud de reconocimiento de pensión a la Mesa Directiva y es solo con su aprobación, que se inicia el depósito mensual. Así, el fondo proviene de una partida presupuestal que el Legislativo gestiona cada año fiscal para estos pagos. Sin embargo, precisó que este procedimiento puede tornarse político, debido a que depende de la disponibilidad y la agenda de la Mesa Directiva para sesionar, revisar y aprobar. Además, cuando el ex presidente no tiene apoyo de mayorías en el Congreso, la vista del trámite puede aplazarse.
IV. Principales objeciones a su existencia
i. Derecho a la igualdad y subsistencia de brechas sociales.
Siendo una de las principales críticas, el derecho a la igualdad y no discriminación, a decir del Tribunal Constitucional, es “un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratado de igual modo a quienes se encuentran en una idéntica situación”. Asimismo, señala que es también un principio rector de la organización del Estado Social y Democrático de Derecho, y de la actuación de los poderes públicos y que, como tal, comporta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. Sobre esto último, añade que estamos frente a una situación discriminatoria cuando “esa desigualdad de trato no sea ni razonable ni proporcional”, es decir, no se fundamenta en cuestiones objetivas.
Ahora bien, a efectos de determinar si en este caso concreto se está frente a una quiebra del derecho-principio a la igualdad, debemos señalar que nuestro país ha vivido difíciles épocas desde su independencia (desde duros gobiernos militares, pobreza, pandemia, hiperinflación, etc.). Nuestros gobiernos, lamentablemente, no han tenido capacidad ni eficiencia para dar solución a estos problemas que azotan a nuestra sociedad, así como tampoco han logrado acabar o menguar las brechas sociales subsistentes, por lo que no existe justificación válida para mantener un privilegio como es el caso del otorgamiento de una pensión vitalicia, la cual, como mencionamos, asciende al sueldo de un Congresista en actividad
Según las cifras del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), actualizadas al trimestre julio-setiembre del 2018, solo el 38.7% de la población de 60 años a más en el Perú se encuentra afiliada a un sistema de pensiones, público o privado, es decir, más del 60% no reciben ninguna pensión. Así, no es aceptable que el gobierno pague cuantiosas pensiones, cuando, por otro lado, personas de la tercera edad, perciben pensiones ínfimas como la de 485 soles, cerca de la mitad de una remuneración mínima vital en nuestro país.
Cabe señalar que, según los registros del Congreso de la República, solo al 2016 el Estado desembolsó para las pensiones de los expresidentes cerca de 7 millones 972 mil 763 soles (más de US$ 2.4 millones) en los últimos 22 años.
ii. Gastos excesivos para el presupuesto anual de la Nación
A partir de lo señalado, cabe preguntarse a cuánto asciende los montos a los que el Estado incurre para poder solventar los costos de las pensiones vitalicias. Así, a partir de una investigación realizada por RPP en el 2016 y publicada en el 2017, se reveló que hasta desde la promulgación de la Ley N°26519 hasta el año 2016, el Estado desembolsó un monto mayor a los 7 millones 972 mil 763 soles para poder cubrir los gastos de dicha ley (en la actualidad, se calcula que estos montos ya sobrepasaron los 8 millones de soles, sin considerar los demás gastos de seguridad, movilidad, salud y otros gastos). Cabe mencionar que, para ese momento, los montos desembolsados por el Estado equivalían a más de 9 mil sueldos mínimos o el bono durante un año de 15 mil 945 beneficiarios del programa social Pensión 65. Asimismo, cabe mencionar que solo en el 2016, el total de pagos para los expresidentes ascendió a 750 mil 880 soles.
Por otra parte, dentro de este argumento contra la pensión vitalicia a ex presidentes. Es importante mencionar el contexto actual, en el que por la pandemia de covid-19, el Estado se ha visto envuelto en una crisis no solo sanitaria, sino que también económica. En este sentido, el Ministerio de Economía y Finanzas ha señalado que el Perú destinaría más de US$25.000 millones, el equivalente a un 12% del Producto Interno Bruto (PIB) del país para combatir esta pandemia. Este gasto se ve sustentado en la entrega de bonos, subsidios financieros a empresas, suspensión de aportes de trabajadores de la AFP, así como transferencias dinerarias a favor de ministerios, gobiernos regionales y distritales, entre otros para combatir el contagio por Covid-19. En esta línea de ideas, resulta evidente que todo esto representa un alto gasto no previsto para el erario nacional. Así, conviene una política austera y de reducción de gastos no necesarios.
iii. Cuestionamiento de los ex presidentes
Como se mencionó en un inicio, esta figura fue incorporada como un reconocimiento a aquellos mandatarios que habían ejercido el cargo con honestidad e integridad. Sin embargo, en las actuales circunstancias del Perú, en donde los últimos 6 mandatarios de su época republicana han afrontado o se encuentran investigados por cargos de corrupción, lesa humanidad, entre otros, este reconocimiento se ha visto desprestigiado.
Así, tenemos a los ex presidentes Alejandro Toledo, investigado por los delitos de tráfico de influencias y lavado de activos por el caso Odebrecht y Ecoteva; de quien actualmente se está esperando su extradición y a quien desde que dejó su cargo se le ha retribuido con su respectiva pensión vitalicia. De este modo, pese a los supuestos actos delictivos que habría cometido, hasta por lo menos al año 2016, el Estado habría desembolsado alrededor de 2 millones 278 mil 679 soles para cubrir su pensión vitalicia como expresidente.
Por otro lado, tenemos el caso de Ollanta Humala, investigado junto a Nadine Heredia por lavado de activos. Se tiene como hipótesis que la pareja habría recibido dinero del Gobierno de Venezuela y de empresas de Brasil para las campañas presidenciales del 2006 y 2011. Asimismo, el expresidente también ha recibido su pensión vitalicia por ser ex mandatario, de esta forma para el año 2016 recibió un monto de alrededor de 95 mil 680 soles. Si bien se le interpuso prisión preventiva de julio de 2017 a abril de 2018, en el marco de las investigaciones por el caso Odebrecht y otros, solo se le anularon los beneficios de personal asignado, vehículo y combustible. Estos fueron repuestos luego de que quedara en libertad.
Por su parte, como se mencionó también los últimos presidentes de la república han tenido acusaciones, haciendo con ello que nuevamente el otorgamiento de una pensión vitalicia sea cuestionado. A modo de ejemplo, tenemos los casos de Pedro Pablo Kuczynski, investigado por casos de corrupción en la compra de funcionarios y políticos peruanos en el marco del escándalo Lava Jato de la constructora Odebrecht ; y, no podemos olvidar, al vacado ex presidente Martín Vizcarra, investigado por la contratación de Richard Cisneros, conocido como “Richard Swing”.
Sobre lo mencionado, cabe señalar que según la “Ley de funcionarios públicos y empleados de confianza”, complementaria a la Ley marco del Empleo Público, podemos distinguir entre tres tipos de funcionarios, siendo uno de ellos el denominado Funcionario público de elección popular, directa y universal o confianza política originaria, el cual es elegido mediante elección popular y universal, conducida por el organismo del Estado autorizado para tal fin. Así, el Presidente de la República pertenece a este tipo de funcionarios. Ahora bien, lo importante de esto, es que el artículo 6, incisos 2 y 4 de la Ley del Código de Ética de la Función Pública, refieren a que el funcionario público debe actuar con “probidad”: rectitud, honradez y honestidad, así como “idoneidad”: aptitud técnica, legal y moral. Esto es de suma relevancia ya que, al ejercer un cargo público, no solo representa al país, sino que debe ser un ejemplo para el país. Por lo que, si bien solo hemos mencionado algunas de las investigaciones en las que están involucrados nuestros ex presidentes, es una muestra lo suficientemente factible para asegurar que no cumplen con el requisito por el cual se creó la pensión vitalicia: como agradecimiento por desempeñar su cargo con honestidad, transparencia y dignidad.
iv. Al servicio de la Nación
Como último punto, y muy ligado al anterior, tenemos que la Constitución Política, en su artículo 39, menciona que todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación. Así, señala que el Presidente de la República tiene la más alta jerarquía en el servicio a la Nación. Sobre esto, el máximo intérprete de nuestra Constitución, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 0008-2005-PI/TC, sostuvo lo siguiente:
[…] la finalidad esencial del servicio a la Nación radica en prestar los servicios públicos a los destinatarios de tales deberes, es decir a los ciudadanos, con sujeción a la primacía de la Constitución, los derechos fundamentales, el principio democrático, los valores derivados de la Constitución y al poder democrático y civil en el ejercicio de la función pública (fundamento 14).
De esta forma, queda claro que todos los funcionarios y trabajadores públicos, empezando por el Presidente de la República, están al servicio de la Nación, es decir, trabajan a favor de nuestro pueblo, por lo que no tiene sentido que se contemplen privilegios como la pensión vitalicia que, al final, lo único que hace es incrementar las brechas sociales.
V. Exclusión de presidentes por sus delitos
Ahora bien, como se mencionó, la Ley N°26519 contempla la posibilidad de suspender la entrega de la pensión vitalicia a aquellos exmandatarios a quienes respecto de los cuales el Congreso haya formulado acusación constitucional, salvo que la sentencia judicial los declare inocentes. De este modo, cabe mencionar que el expresidente Alberto Fujimori se encuentra permanentemente prohibido de ser beneficiario de esta pensión vitalicia, puesto que la Ley N° 26519 suspende el beneficio cuando el Congreso formula acusación constitucional. Así, en febrero de 2001, el Pleno acusó a Fujimori por omisión de actos funcionales y abandono del cargo (delitos previstos en los artículos 377 y 380 del Código Penal). Además que actualmente se encuentra cumpliendo una pena de más de 25 años de prisión por crímenes de lesa humanidad, agregando que el indulto a su favor fue anulado.
Ahora bien, como se mencionó aún se tienen cuestionamientos sobre la aplicabilidad de esta ley al exmandatario Manuel Merino de Lama, pues no solo estuvo en el poder por alrededor de 6 días, sino que su presidencia fue la causante de diversas manifestaciones alrededor del país en su contra. En ese línea, debemos señalar que Manuel Merino es considerado, por la mayoría de la población peruana, como un presidente de facto, por lo que iría en contra de lo establecido por la ley, la cual señala que solo se les brinda a los presidentes constitucionales. Este es el caso de Francisco Morales Bermúdez, a quien no le correspondió pensión vitalicia por ser, precisamente, considerado expresidente de facto.
VI. Conclusiones
Como conclusión, en atención a todo lo mencionado, consideramos que, si es que no se logra aprobar esta propuesta, por lo menos debe de limitarse y restringirse. Por ejemplo, primero, debido a que la ley no distingue duraciones de periodos, se debe establecer un mínimo de tiempo en el gobierno para poder acceder a este beneficio, esto en relación al fugaz gobierno de Manuel Merino. Segundo, que solo se le brinde al ex presidente, más no a su esposa e hijos tras la muerte del mandatario, porque recordemos, esta pensión se da para las personas que, posterior a su cargo, hayan quedado impedidos de trabajar, lo cual no sucede con las y los esposos de los mandatarios, además de que ser ex “primera dama” o ex “primer caballero”, no es un cargo político, siendo solo un título.
