Editorial escrito por Enfoque Derecho
1. Introducción:
El pasado 8 de septiembre, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) publicó los resultados del Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes 2025 (PISA, por sus siglas en inglés), evaluación que mide las competencias de estudiantes entre los 15 y 16 años de edad en ciencias, matemática y lectura. El Perú obtuvo 382 puntos en Matemática, 390 en Lectura y 406 en Ciencias, cifras que evidencian descensos estadísticamente significativos en las dos primeras áreas frente al ciclo anterior de evaluación. En Matemática, nuestro país perdió nueve puntos respecto a 2022; en Lectura, la caída fue de dieciocho puntos. Ciencias, con 406 puntos, registró una variación que la OCDE califica como no significativa.[1]
La magnitud de este retroceso se evidencia al analizar la trayectoria de nuestro país en la última década. En 2015, el Perú obtuvo 387 puntos en Matemática y 398 en Lectura, y en 2018 logró elevar sus cifras a 400 y 401 puntos, respectivamente. Sin embargo, los resultados de 2025 no solo borraron ese avance, sino que situaron al país por debajo del nivel de 2015, con cinco puntos menos en Matemática y ocho menos en Lectura.[2] Esta caída se refleja directamente en el aprendizaje de los estudiantes: según el especialista en políticas educativas Paul Neira, cerca del 62 % de los escolares peruanos no alcanza el nivel básico de desempeño en comprensión lectora, mientras que en matemática la cifra asciende al 70 %.[3] . A este panorama se suma la presentación del Plan Nacional de Educación de 2026 a 2031, cuya medida de mayor impacto mediático e institucional ha sido la reforma del Currículo Nacional.[4] Impulsada por el ministro José Antonio Chang, esta actualización busca redefinir la manera en la que se abordan hechos históricos clave, como la época del terrorismo, y eliminar enfoques ideológicos, bajo el compromiso de promover el rigor científico y el pensamiento crítico en las aulas.
Sin embargo, centrar la atención en la revisión de los contenidos históricos y la neutralidad ideológica plantea una tensión con la viabilidad real de estas reformas. Al margen de que modificar la narrativa histórica que se enseña es una discusión relevante, la efectividad del derecho a la educación no depende solo de la orientación del texto escolar, sino de las condiciones materiales e institucionales que permiten su enseñanza en el aula.[5] Por ello, si no se prioriza la infraestructura, los recursos y la formación docente, la revisión del currículo terminará siendo una medida aislada e insuficiente para revertir la crisis de aprendizaje que actualmente sufre nuestro país.
No obstante, este debate se desarrolla en medio de una creciente inseguridad que afecta directamente a las instituciones educativas, donde los actos de extorsión amenazan la continuidad del servicio escolar.[6] Estas situaciones han forzado la suspensión de clases, el cierre de colegios y la adopción intempestiva de modalidades virtuales para proteger a la comunidad escolar. Ante este escenario, las autoridades del sector coinciden en que la seguridad en las escuelas constituye una condición básica e indispensable para que el proceso de aprendizaje pueda llevarse a cabo.[7]
En este contexto, en el presente editorial, Enfoque Derecho analizará los límites y alcances del derecho a la educación en el Perú a partir de la pregunta central: ¿qué tan efectivo es el derecho a la educación en el Perú? Para responderla, se abordará, en primer lugar, su dimensión dogmática y constitucional. En segundo lugar, se evaluará su efectividad a la luz de los resultados de PISA 2022 y 2025. Finalmente, se examinarán las políticas educativas frente a desafíos clave como la reforma curricular, sus condiciones de implementación y la inseguridad escolar, para dar paso a las conclusiones.
2. La dimensión dogmática del derecho a la educación
2.1. El reconocimiento constitucional
El derecho a la educación en el Perú encuentra su primer fundamento normativo en la Constitución Política de 1993. El artículo 13 establece que “la educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana”.[8] Los artículos 13 al 16 delimitan el contenido, las facultades y las obligaciones del Estado que se derivan de este derecho fundamental. El artículo 14, por su parte, consagra los principios de la educación, entre ellos la obligatoriedad de la enseñanza de la Constitución y los derechos humanos en todo el proceso educativo, así como la formación ética y cívica. El artículo 16, finalmente, establece el deber del Estado de asegurar que nadie se vea impedido de recibir educación adecuada por razón de su situación económica o de limitaciones mentales o físicas.
Este reconocimiento no opera de forma aislada. La Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución incorpora al ordenamiento peruano las normas contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos, entre ellas el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cuyo artículo 13 desarrolla el contenido del derecho a la educación, y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), cuyo artículo 13 reconoce el derecho de toda persona a la educación.[9] Como ha señalado el Tribunal Constitucional, el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la educación no se agota en el texto constitucional, sino que se integra con las obligaciones internacionales asumidas por el Estado peruano.
2.2. El contenido constitucionalmente protegido: acceso, permanencia y calidad
El Tribunal Constitucional ha delineado con precisión las manifestaciones que integran el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la educación. En su jurisprudencia ha establecido que dicho contenido está compuesto básicamente por tres mandatos: el acceso a una educación, la permanencia y el respeto a la dignidad del educando, y la calidad de la educación.[10] Estos mandatos imponen obligaciones concretas al Estado y a los particulares que prestan el servicio educativo.
El acceso a la educación comprende dos dimensiones. La primera es la cobertura educativa, que exige que existan instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en todo el territorio nacional. La segunda es el acceso en sentido estricto, que se traduce en la exclusión de requisitos de admisión irrazonables o desproporcionados que contengan criterios discriminatorios. El Tribunal ha precisado que “los centros escolares, tanto públicos como privados, deben proscribir los criterios de admisión irrazonables o desproporcionados, pues afectan de manera directa el derecho a la educación de los menores”.[11] En consecuencia, frente a una negativa de admisión, corresponde analizar si las razones que la sustentan son conformes con la Constitución. El acceso, sin embargo, no se limita al ingreso inicial: la garantía del derecho educativo no se agota en el acceso al sistema, sino que implica asegurar condiciones que permitan la continuidad, el trato digno y un entorno formativo adecuado.[12]
La calidad de la educación es la otra manifestación del contenido protegido. El Tribunal ha señalado que esta se encuentra referida tanto a asegurar el desarrollo cognitivo del estudiante como a la promoción de actitudes y valores de carácter cívico.[13] Esa sería la razón por la que la Constitución establece la obligación del Estado de supervisar la calidad de la educación, la de regular y promover la carrera magisterial, así como la obligación de brindar formación ética y cívica sobre la Constitución y los derechos humanos. La calidad educativa no es, entonces, un estándar difuso, sino un mandato constitucional que vincula la actuación estatal y que encuentra en el Tribunal Constitucional un garante de su exigibilidad.
2.3. La naturaleza binaria: derecho fundamental y servicio público
El Tribunal Constitucional ha sostenido de manera reiterada que la educación posee un carácter binario, pues no solo constituye un derecho fundamental, sino también un servicio público. Esta caracterización aparece por primera vez en el Expediente N.º 4232-2004-AA/TC y ha sido reiterada en múltiples pronunciamientos posteriores. En el Expediente N.º 00017-2008-AI, el Tribunal precisó que “la educación se configura también como un servicio público, en la medida que se trata de una prestación pública que explicita una de las funciones-fines del Estado, de ejecución per se o por terceros bajo fiscalización estatal”.[14]
Esta naturaleza binaria tiene consecuencias dogmáticas de primer orden. Como derecho fundamental, la educación es un derecho subjetivo exigible, cuyo titular puede reclamar su protección frente a vulneraciones tanto del Estado como de particulares. Como servicio público, en cambio, la educación es una prestación que el Estado debe organizar, garantizar y fiscalizar, sea que la provea directamente o que la delegue en terceros bajo su supervisión. La Ley General de Educación N.º 28044 recoge esta doble dimensión en su artículo 3, al establecer que “la educación es un derecho fundamental de la persona y de la sociedad”, y en su artículo 4, al disponer que “la educación es un servicio público; cuando lo provee el Estado es gratuita en todos sus niveles y modalidades”. La educación, en suma, no solo se constituye como un derecho fundamental, sino también como un servicio público esencial, lo que implica que su prestación debe ser compatible con el ejercicio pleno del derecho.
La importancia de esta distinción reside en que el servicio público educativo no puede ser comprendido como una mera actividad económica sujeta a las reglas del mercado. La educación posee una función social que la distingue de otros servicios, pues está directamente vinculada con la dignidad humana y con el desarrollo integral de la persona. Como ha señalado la doctrina, el derecho a la educación posee una dimensión transversal, ya que atraviesa y fortalece el ejercicio de todos los demás derechos humanos, mejorando de manera significativa su disfrute efectivo.[15] Esta dimensión transversal refuerza la idea de que la educación no es un servicio neutro, sino un componente esencial del Estado constitucional de derecho.
2.4. Las obligaciones del Estado: disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad
Del reconocimiento del derecho a la educación como derecho fundamental y servicio público se derivan obligaciones concretas para el Estado. Estas obligaciones han sido sistematizadas por la doctrina de los derechos económicos, sociales y culturales en cuatro dimensiones: disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad. La legislación peruana las ha incorporado expresamente en la Ley General de Educación y en su reglamento.
La disponibilidad exige que el Estado garantice una oferta suficiente de instituciones y programas educativos para asegurar la universalización de la educación básica. Esto implica contar con docentes calificados y suficientes, infraestructura adecuada y segura, mobiliario, materiales educativos, equipamiento con tecnología vigente y servicios básicos indispensables para el proceso de enseñanza y aprendizaje.[16] El derecho a la disponibilidad se traduce en la obligación del Estado de garantizar la asequibilidad, es decir, una oferta suficiente de instituciones y programas educativos, públicos y privados, asequibles a todas las personas.[17] Como ha precisado el Tribunal Constitucional, debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito del Estado, así como accesibilidad económica, es decir, la educación ha de estar al alcance de todos.[18]
La accesibilidad implica la eliminación de barreras físicas, administrativas, tecnológicas y de cualquier otra índole que impidan o dificulten el ejercicio del derecho a la educación en igualdad de oportunidades. La accesibilidad comprende tres dimensiones: la no discriminación, la accesibilidad material y la accesibilidad económica. La no discriminación exige que el acceso a la educación se garantice sin distinción de etnia, lengua, religión, edad, género, condición de discapacidad o cualquier otra causa. La accesibilidad material implica que la educación debe ser accesible físicamente, ya sea mediante instituciones cercanas o mediante tecnologías de la información. La accesibilidad económica, finalmente, se traduce en la gratuidad de la educación básica en las instituciones del Estado, conforme lo establece el artículo 17 de la Constitución.[19] El Estado garantiza la creación e implementación de servicios de apoyo educativo para la atención en educación inclusiva, desarrollando acciones de sensibilización, capacitación y asesoramiento a la comunidad educativa en materia de atención a la diversidad.
La adaptabilidad compromete al Estado a ofertar una educación que responda a las necesidades y características de los estudiantes en contextos sociales, culturales y lingüísticos diversos, así como a las demandas locales y regionales y al desarrollo del país. Para ello, debe promover la diversificación curricular, así como materiales y prácticas pedagógicas pertinentes.[20] La adaptabilidad exige que el servicio educativo se ajuste a las particularidades de cada estudiante, especialmente de aquellos que se encuentran en situación de vulnerabilidad, como los estudiantes con discapacidad, las adolescentes embarazadas o madres, y los estudiantes con VIH. La institución educativa debe asegurar la permanencia en el servicio educativo de estos grupos y adoptar medidas que garanticen su inclusión sin discriminación.[21]
La aceptabilidad supone que los estudiantes, las familias y la comunidad se sientan acogidos, a gusto, valorados y seguros en el sistema educativo.[22] Esta dimensión se vincula directamente con la calidad de la educación y con el respeto a la dignidad del educando. La aceptabilidad exige que los contenidos curriculares, los métodos pedagógicos y el entorno escolar sean pertinentes, relevantes y culturalmente apropiados. La calidad de la educación comprende tanto el desarrollo cognitivo del educando como la promoción de actitudes y valores de carácter cívico.
Estas cuatro dimensiones no operan de manera independiente, sino que se articulan para garantizar la efectividad del derecho. El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre situaciones en las que estas obligaciones no se cumplen, como el caso de las personas en situación de extrema pobreza en zonas rurales que no accedían efectivamente al sistema educativo. Ante esta realidad, el Tribunal dispuso medidas concretas orientadas a superar las barreras de acceso.[23]
3. La efectividad del derecho a la educación a la luz de los resultados educativos
El reconocimiento constitucional del derecho a la educación y la identificación de obligaciones estatales vinculadas con su disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad, aceptabilidad y calidad permiten establecer el marco jurídico desde el cual debe evaluarse su efectividad. Sin embargo, la existencia de normas, instituciones y políticas educativas no permite concluir, por sí sola, que el derecho se encuentre plenamente garantizado. Si la calidad integra el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la educación, como ha señalado el Tribunal Constitucional, resulta necesario observar también si el sistema educativo produce condiciones reales para que los estudiantes desarrollen los aprendizajes y competencias que les permitan desenvolverse de manera autónoma en la sociedad.[24] En este punto, las evaluaciones de aprendizaje constituyen una fuente relevante —aunque no exclusiva— para aproximarse a la distancia existente entre el reconocimiento jurídico del derecho y su realización material.
Una de las principales fuentes disponibles para efectuar esta aproximación es el Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA), desarrollado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). PISA evalúa a estudiantes de 15 años y busca determinar en qué medida pueden utilizar los conocimientos y habilidades adquiridos para afrontar situaciones y desafíos de la vida contemporánea. Por ello, no se limita a comprobar la memorización de contenidos curriculares, sino que analiza el desempeño en competencias que exigen interpretar, razonar y aplicar conocimientos en Matemática, Lectura y Ciencia.[25] Desde la perspectiva del derecho a la educación, estos resultados ofrecen un indicador útil para examinar una dimensión de la calidad del servicio educativo: la capacidad efectiva del sistema para generar aprendizajes fundamentales.
3.1. Los resultados de PISA 2022 y PISA 2025
En PISA 2022, el Perú obtuvo 391 puntos en Matemática, 408 en Lectura y 408 en Ciencia. En comparación con 2018, el resultado de Matemática disminuyó nueve puntos, mientras que las variaciones registradas en Lectura y Ciencia no fueron estadísticamente significativas. El dato más relevante, sin embargo, aparece cuando los puntajes se observan a través de los niveles de desempeño: únicamente el 34 % de los estudiantes peruanos alcanzó el nivel 2 o superior en Matemática, el 50 % lo hizo en Lectura y el 47 % en Ciencia.[26] El nivel 2 es utilizado por PISA como un umbral de referencia para identificar competencias mínimas que permiten a los estudiantes resolver problemas relativamente simples, interpretar información y aplicar conocimientos básicos en situaciones conocidas.[27]
Los resultados de PISA 2025, publicados por la OCDE el 8 de septiembre de 2026, muestran un deterioro adicional en dos de las tres áreas tradicionales evaluadas. El Perú obtuvo 382 puntos en Matemática, 390 en Lectura y 406 en Ciencia.[28] Frente a 2022, ello representa una disminución aproximada de nueve puntos en Matemática y dieciocho en Lectura, mientras que la variación en Ciencia fue reducida. La caída peruana se produjo, además, en un contexto internacional caracterizado por un descenso del rendimiento: la OCDE reportó que en 2025 los promedios de Matemática y Lectura de sus países miembros alcanzaron los niveles más bajos registrados por PISA, mientras que Ciencia se mantuvo relativamente estable respecto de 2022.[29] Esta precisión resulta necesaria para evitar interpretar el desempeño peruano como un fenómeno completamente aislado, aunque tampoco elimina la magnitud de las brechas internas que enfrenta el país.
La comparación temporal permite apreciar con mayor claridad el problema. En 2015, el Perú registró 387 puntos en Matemática, 398 en Lectura y 397 en Ciencia; en 2018 alcanzó 400, 401 y 404 puntos, respectivamente. La trayectoria previa mostraba, por tanto, una mejora de largo plazo que la propia OCDE reconoció al analizar la evolución peruana hasta 2022.[30] No obstante, los resultados de 2025 colocan nuevamente a Matemática y Lectura en valores cercanos —e incluso inferiores— a los observados una década atrás. Esta evolución evidencia que los avances educativos no son necesariamente lineales ni irreversibles: una mejora registrada en determinados ciclos puede perderse cuando el sistema no logra consolidar los aprendizajes y sostener las condiciones que los hacen posibles.
3.2. Competencias alcanzadas y brecha de aprendizaje
El análisis jurídico de estos resultados no debería reducirse a la posición del Perú en una clasificación internacional. Lo relevante para la efectividad del derecho es identificar qué pueden hacer los estudiantes con los aprendizajes adquiridos y qué proporción de ellos permanece por debajo de los niveles básicos de competencia. En PISA 2022, aproximadamente dos de cada tres estudiantes peruanos no alcanzaron el nivel 2 en Matemática; en Lectura, la proporción fue cercana a la mitad; y en Ciencia, más de la mitad se situó por debajo de dicho umbral.[31]Estos resultados revelan que una parte significativa de los estudiantes llega a los 15 años sin consolidar competencias que PISA considera necesarias para desenvolverse adecuadamente frente a problemas y textos de complejidad básica.
Esta situación adquiere relevancia constitucional porque la calidad educativa no puede comprenderse únicamente como la existencia formal de escuelas, docentes o programas. El Tribunal Constitucional ha señalado que la calidad integra el contenido protegido del derecho a la educación y comprende tanto el desarrollo cognitivo del educando como la formación de actitudes y valores cívicos.[32] En consecuencia, garantizar matrícula y permanencia resulta indispensable, pero insuficiente cuando una proporción elevada de estudiantes transita por el sistema sin adquirir aprendizajes fundamentales. La efectividad del derecho exige que el servicio educativo genere oportunidades reales de aprendizaje, pues de otro modo puede producirse una brecha entre la cobertura formal y el ejercicio sustantivo del derecho.
La propia legislación educativa peruana refuerza esta lectura. La Ley General de Educación reconoce a la calidad como el nivel óptimo de formación que deben alcanzar las personas para enfrentar los retos del desarrollo humano, ejercer su ciudadanía y continuar aprendiendo durante toda la vida.[33] Bajo esta premisa, los resultados de aprendizaje no son un elemento externo al derecho, sino una referencia para evaluar si las condiciones organizadas por el Estado permiten aproximarse a los fines que el ordenamiento asigna a la educación. La persistencia de porcentajes elevados de estudiantes por debajo de competencias básicas revela, entonces, una tensión entre los objetivos normativos del sistema y los resultados que efectivamente produce.
3.3. Entre los objetivos estatales y los resultados obtenidos
Esta tensión también debe analizarse a partir de la continuidad de las políticas públicas. El Proyecto Educativo Nacional al 2036 plantea que la educación debe contribuir al desarrollo pleno de las personas, la ciudadanía y la productividad, y sitúa el aprendizaje a lo largo de la vida como una preocupación central de la política educativa.[34] En septiembre de 2026, el Gobierno presentó, además, el Plan Nacional de Educación 2026-2031, cuyo punto de partida declarado son precisamente los resultados de las evaluaciones nacionales e internacionales y que incorpora medidas dirigidas a recuperar aprendizajes, fortalecer la formación docente, modernizar infraestructura, ampliar conectividad y actualizar el currículo.[35] Existe, por tanto, una correspondencia formal entre el diagnóstico de bajos aprendizajes y los objetivos anunciados por la política pública.
El problema se encuentra en convertir esa correspondencia normativa y programática en resultados sostenibles. Una política educativa puede formular objetivos ambiciosos, modificar el currículo o establecer nuevas estrategias de evaluación; sin embargo, su incidencia en el derecho a la educación depende de la capacidad institucional para implementarlas de manera territorialmente adecuada, financiarlas y mantenerlas en el tiempo. La experiencia de PISA muestra precisamente que los avances pueden coexistir con brechas persistentes y que los resultados agregados esconden diferencias asociadas a las condiciones socioeconómicas, al tipo de escuela y a los recursos disponibles. El informe nacional de PISA 2022 advierte que el análisis de los aprendizajes debe complementarse con factores vinculados al ambiente físico y social de la escuela, los recursos humanos y materiales, el clima escolar, el tiempo de aprendizaje y el bienestar estudiantil.[36]
3.4. Alcances y límites de PISA como indicador de efectividad
PISA ofrece ventajas importantes para evaluar el desempeño del sistema educativo. Su metodología permite realizar comparaciones en el tiempo y entre países, observar niveles de competencia y relacionar los resultados con características de los estudiantes y de sus escuelas. Asimismo, la evaluación no se limita a verificar contenidos curriculares específicos, sino que busca medir la capacidad de utilizar conocimientos en situaciones diversas. En ese sentido, constituye una fuente especialmente valiosa para identificar tendencias, brechas y áreas en las que los estudiantes enfrentan mayores dificultades.[37]
Sin embargo, PISA no puede convertirse en el único parámetro para determinar si el Estado garantiza adecuadamente el derecho a la educación. En primer lugar, evalúa una muestra de estudiantes de 15 años y, por tanto, no representa por sí sola la totalidad de niveles, modalidades y experiencias educativas existentes en el país. En segundo lugar, la calidad constitucionalmente exigible posee dimensiones que exceden los aprendizajes cognitivos medidos por una prueba estandarizada: comprende también dignidad, inclusión, convivencia, formación ciudadana, bienestar, pertinencia cultural, accesibilidad y condiciones materiales del servicio. La propia OCDE reconoce que PISA estudia los resultados dentro de contextos más amplios, incluidos los entornos seguros y equitativos de aprendizaje y el apoyo proporcionado por las familias y las escuelas.[38]
Por ello, los resultados de PISA deben ser entendidos como una evidencia parcial dentro de una evaluación más amplia de la efectividad del derecho. Un descenso en los puntajes no demuestra, por sí mismo, el incumplimiento integral de todas las obligaciones estatales; del mismo modo, una mejora en el promedio tampoco permitiría afirmar que el derecho se encuentra plenamente garantizado. Su utilidad jurídica radica en mostrar una dimensión verificable del problema y en advertir cuándo la experiencia educativa no está produciendo, para un número considerable de estudiantes, las competencias que el propio sistema identifica como fundamentales. La lectura constitucional de PISA exige, entonces, integrar sus resultados con indicadores de acceso, permanencia, infraestructura, equidad, seguridad, formación docente y condiciones de aprendizaje.
4. Las políticas educativas frente a los desafíos del sistema
Los resultados educativos descritos plantean una pregunta adicional: qué tipo de respuesta estatal resulta adecuada para cerrar la distancia entre el reconocimiento del derecho y su efectividad. En septiembre de 2026, el Gobierno presentó el Plan Nacional de Educación 2026-2031 como una hoja de ruta orientada a transformar diversos componentes del sistema. Entre las medidas anunciadas se encuentran la modernización de infraestructura, la expansión de la conectividad, el fortalecimiento de docentes y directores, la formación técnica, la recuperación de aprendizajes y la actualización del Currículo Nacional.[39] Desde la perspectiva constitucional, estas medidas deben evaluarse no únicamente por su formulación, sino por su capacidad para atender de manera articulada las condiciones que hacen posible una educación de calidad.
4.1. La actualización del currículo y los problemas que pretende abordar
Uno de los ejes que ha concentrado mayor atención pública es la propuesta de actualizar el Currículo Nacional. Según la información oficial difundida por el Ministerio de Educación, la reforma busca priorizar conocimientos y competencias consideradas esenciales, con énfasis en lectura, escritura, Matemática, Ciencia, educación cívica, valores, inglés y educación financiera. También se ha anunciado una estrategia de una hora diaria de lectura y un fortalecimiento del acompañamiento de las familias en el proceso educativo.[40] El Plan se presenta, así, como una respuesta al deterioro de aprendizajes observado en evaluaciones recientes y a la necesidad de concentrar esfuerzos pedagógicos en competencias fundamentales.
El Gobierno también ha planteado revisar determinados contenidos curriculares y ha sostenido que la enseñanza de la historia debe basarse en rigor científico, datos e información verificable, evitando lo que las autoridades han denominado contenidos ideologizados.[41] Esta dimensión del anuncio ha generado debate público sobre el alcance de la reforma. Desde un análisis jurídico del derecho a la educación, el punto central no consiste en adoptar una posición política sobre dicha controversia, sino en recordar que cualquier modificación curricular debe ser compatible con las finalidades constitucionales de la educación. El artículo 14 de la Constitución exige una formación ética y cívica y establece la enseñanza de la Constitución y los derechos humanos; a su vez, el derecho a una educación de calidad exige que los contenidos y métodos contribuyan al desarrollo integral y al pensamiento crítico.
En esa medida, la actualización curricular puede constituir una herramienta legítima para responder a déficits de aprendizaje, pero su eficacia dependerá de que la selección de contenidos se encuentre acompañada de criterios pedagógicos, evidencia y mecanismos de implementación. Reducir la sobrecarga curricular y priorizar aprendizajes fundamentales puede facilitar una enseñanza más profunda; sin embargo, el currículo no opera de manera autónoma. Un documento curricular puede definir competencias, enfoques y estándares, pero estos solo se traducen en aprendizaje cuando los docentes cuentan con preparación suficiente, materiales adecuados, tiempo pedagógico, acompañamiento y condiciones institucionales para desarrollarlos.
4.2. Implementar el currículo: docentes, infraestructura, materiales y evaluación
La primera condición de implementación es el fortalecimiento docente. La calidad de la educación se encuentra estrechamente vinculada con la capacidad de los profesores para interpretar el currículo, adaptar sus estrategias a las necesidades de sus estudiantes y evaluar de manera pertinente los aprendizajes. Por ello, una reforma curricular que no se acompañe de formación inicial y continua, asistencia pedagógica y condiciones laborales adecuadas corre el riesgo de permanecer en el plano normativo. El Plan Nacional de Educación 2026-2031 reconoce esta dimensión al incorporar medidas de fortalecimiento y formación docente, así como acciones vinculadas con la carrera magisterial y el liderazgo directivo.[42]
La segunda condición es material. La disponibilidad del derecho a la educación exige instituciones suficientes, infraestructura segura, servicios básicos, mobiliario, materiales y equipamiento adecuados. Estas condiciones no son accesorios de la enseñanza, sino componentes que determinan si el currículo puede ejecutarse de manera efectiva. El Plan 2026-2031 ha anunciado medidas de construcción y modernización de instituciones educativas, conectividad y saneamiento físico-legal de terrenos escolares.[43] La importancia de este componente radica en que no resulta razonable exigir iguales resultados de aprendizaje cuando las oportunidades materiales para aprender son profundamente distintas entre territorios y escuelas.
Una tercera condición es la disponibilidad de materiales educativos coherentes con el currículo y accesibles para los estudiantes. Los textos, bibliotecas, recursos digitales y herramientas pedagógicas deben acompañar los objetivos de aprendizaje y considerar la diversidad lingüística, cultural y territorial del país. Esta exigencia se vincula con la adaptabilidad del derecho a la educación: el servicio no puede ser uniforme al punto de ignorar las características de sus destinatarios. De ahí que el Plan haya anunciado respuestas pedagógicas diferenciadas por territorio y el empleo de distintos medios —incluidos materiales impresos y herramientas de comunicación— para asegurar continuidad en contextos diversos.[44]
La evaluación constituye una cuarta condición. Los sistemas de medición deben permitir identificar tempranamente las dificultades, orientar la enseñanza y determinar si las intervenciones producen mejoras. No obstante, evaluar no equivale únicamente a asignar puntajes. Una política de evaluación útil para la garantía del derecho debe generar información que permita adoptar decisiones pedagógicas, focalizar recursos y corregir desigualdades. El valor de PISA, de las evaluaciones nacionales y de las evaluaciones diagnósticas reside precisamente en su capacidad para ofrecer evidencia; pero esa evidencia pierde utilidad si no se transforma en intervenciones concretas y posteriormente evaluables.
4.3. Gestión y continuidad de las políticas educativas
Además de las condiciones pedagógicas y materiales, la efectividad de una reforma depende de la gestión. La educación es un servicio público cuya prestación involucra al Gobierno nacional, gobiernos regionales, unidades de gestión educativa local, directores, docentes y comunidades educativas. La fragmentación de responsabilidades puede dificultar la ejecución de una política si no existen objetivos claros, mecanismos de coordinación y sistemas de seguimiento. Por ello, la reforma educativa requiere indicadores verificables, cronogramas, asignación presupuestaria y rendición de cuentas que permitan determinar no solo qué se anunció, sino qué se implementó y con qué resultados.
En este punto, la continuidad adquiere especial relevancia. Los procesos educativos producen resultados en horizontes que normalmente exceden un periodo gubernamental, por lo que las reformas sometidas a modificaciones permanentes pueden generar incertidumbre institucional y reducir su impacto. El Consejo Nacional de Educación ha señalado coincidencias entre el Plan Nacional de Educación 2026-2031 y el Proyecto Educativo Nacional al 2036, particularmente en materias como cierre de brechas, fortalecimiento de actores y mejora de las condiciones de las instituciones educativas.[45] Esta articulación puede resultar relevante porque permite insertar las nuevas medidas dentro de objetivos de mayor duración y evitar que cada cambio de administración suponga el reinicio completo de la política educativa. Cabe mencionar que, una política educativa debe poder ser revisada cuando la evidencia demuestre que no produce los resultados esperados. Lo que requiere estabilidad son los objetivos constitucionales y las capacidades institucionales necesarias para alcanzarlos. Desde esta perspectiva, la evaluación periódica debe servir para introducir correcciones sin desarticular los avances acumulados. La combinación entre continuidad y evaluación permite que la política educativa funcione como una política de Estado y no únicamente como un conjunto de medidas asociadas a una administración determinada.
4.4. Seguridad escolar y otros factores que condicionan la prestación
La efectividad del derecho a la educación también puede verse afectada por factores que, en apariencia, se encuentran fuera del ámbito estrictamente pedagógico. Durante 2026, el Ministerio de Educación reportó intervenciones frente a amenazas y presuntos casos de extorsión en instituciones educativas, así como medidas de coordinación con la Policía Nacional y gobiernos locales para reforzar la seguridad escolar. En marzo de ese año se anunció, además, la implementación de botones de pánico en colegios de Lima Metropolitana cuya comunidad educativa había denunciado situaciones de extorsión.[46] En septiembre, ante una amenaza registrada en una institución educativa de Comas, las autoridades reforzaron el resguardo policial y de serenazgo para permitir la continuidad de las clases.[47]
Estos hechos muestran que la seguridad constituye una condición de posibilidad para el ejercicio del derecho, siendo así que, una escuela puede contar con currículo, docentes y materiales adecuados, pero si estudiantes y profesores no pueden acudir con seguridad o si las clases se suspenden reiteradamente, la prestación pierde continuidad. La afectación no se limita al acceso físico: la exposición a entornos inseguros puede deteriorar el clima escolar, el bienestar y el tiempo efectivo de aprendizaje. Esta relación coincide con el enfoque de PISA, que analiza los resultados de los estudiantes junto con características del ambiente físico y social de la escuela y con su percepción de seguridad.[48]
Del mismo modo, fenómenos climáticos, brechas de conectividad, pobreza, desigualdad territorial y dificultades de transporte pueden alterar la continuidad del servicio. El Plan Nacional de Educación 2026-2031 ha incorporado medidas orientadas a asegurar respuestas pedagógicas diferenciadas y continuidad ante emergencias, incluyendo estrategias frente al fenómeno El Niño.[49] La relevancia constitucional de estas medidas radica en que la obligación estatal no desaparece cuando una contingencia impide utilizar la modalidad ordinaria de enseñanza. Por el contrario, la adaptabilidad exige que el sistema disponga de alternativas razonables para evitar que la emergencia se transforme en exclusión educativa.
En suma, la crisis de aprendizaje reflejada en PISA no puede atribuirse a una única causa ni resolverse mediante una medida aislada. La actualización curricular puede contribuir a priorizar aprendizajes; la formación docente puede mejorar las prácticas pedagógicas; la infraestructura y los materiales pueden crear mejores condiciones; la evaluación puede orientar decisiones; y la seguridad puede preservar la continuidad del servicio. Pero la efectividad del derecho depende de la articulación de todos estos componentes. El principal desafío de la política educativa peruana consiste, por ello, en transformar el reconocimiento normativo y los anuncios programáticos en capacidades estatales estables que produzcan oportunidades reales y equitativas de aprendizaje.
Los resultados de 2022 y 2025 muestran que el Perú cuenta con una trayectoria de avances parciales, pero también con retrocesos que impiden considerar consolidada la mejora educativa. La respuesta constitucionalmente relevante no es perseguir un determinado lugar en una clasificación internacional, sino utilizar la evidencia para identificar a quiénes el sistema no está garantizando aprendizajes suficientes y qué condiciones explican esa situación. Solo desde esa perspectiva es posible conectar las políticas públicas con el contenido material del derecho: una educación disponible y accesible, pero también adaptable, aceptable y de calidad. La distancia entre la norma y el aula se reduce cuando esas obligaciones dejan de ser formulaciones generales y se convierten en experiencias educativas efectivas para todos los estudiantes.
5. Conclusión:
El derecho a la educación en el Perú cuenta con un reconocimiento constitucional sólido, pero su efectividad aún está condicionada por la distancia entre las obligaciones estatales y los aprendizajes que el sistema logra garantizar. Los resultados educativos y las dificultades de implementación muestran que una reforma curricular solo podrá mejorar la calidad si se sostiene con docentes preparados, infraestructura y materiales adecuados, evaluación útil, gestión continua y condiciones de seguridad. Cerrar esta brecha exige políticas estables que atiendan las desigualdades territoriales y conviertan los compromisos jurídicos en oportunidades reales de aprendizaje para todos los estudiantes.
Asimismo, la garantía efectiva del derecho a la educación requiere que el Estado adopte decisiones basadas en evidencia y establezca mecanismos claros de seguimiento. No basta con anunciar reformas o asignar recursos si no se evalúa su ejecución y su impacto en las distintas realidades del país. La mejora educativa debe medirse por la capacidad del sistema para reducir las brechas de aprendizaje y asegurar que la calidad del servicio no dependa del territorio, la condición económica o las circunstancias personales del estudiante. Solo así la educación podrá cumplir su función constitucional como instrumento para el desarrollo integral de la persona y la igualdad de oportunidades.
Editorial escrito por Lucía Zuniga y Joselyn Lira
Referencias Bibliográficas:
[1] El Comercio. (2026). «Perú retrocede una década en Lectura y Matemática: las claves detrás de los resultados de PISA 2025». https://elcomercio.pe/lima/sucesos/pisa-2025-peru-pierde-18-puntos-en-lectura-y-9-en-matematica-y-vuelve-a-niveles-similares-a-los-de-hace-una-decada-apuestaplan-noticia/
[2] El Comercio, «Perú retrocede una década en Lectura y Matemática» (2026).
[3] RPP. (2026). «Ministro de Educación sobre retiro de ideología del currículo escolar: “Si hubo terrorismo, hay que señalarlo con todas sus letras”». https://rpp.pe/politica/gobierno/ministerio-de-educacion-anuncia-el-retiro-de-la-ideologia-del-curriculo-escolar-y-evaluacion-a-docentes-noticia-1707303
[4] Diario Oficial El Peruano. (2026). «Ejecutivo anuncia reforma integral del sector Educación». https://elperuano.pe/noticia/304724-ejecutivo-anuncia-reforma-integral-del-sector-educacion
[5] Tribunal Constitucional del Perú. (2008). Sentencia recaída en el Expediente N.° 00017-2008-PI/TC. https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/00017-2008-AI.html
[6] Ministerio de Educación. (2026). «Minedu: DRELM refuerza acciones de seguridad ante casos de extorsión en colegios de Villa María del Triunfo». https://www.gob.pe/institucion/minedu/noticias/1409290-minedu-drelm-refuerza-acciones-de-seguridad-ante-casos-de-extorsion-en-colegios-de-villa-maria-del-triunfo
[7] Ministerio de Educación, «DRELM refuerza acciones de seguridad ante casos de extorsión» (2026).
[8] Constitución Política del Perú. (1993).
[9] Tribunal Constitucional del Perú, Exp. N.° 00017-2008-PI/TC.
[10] Tribunal Constitucional del Perú, Exp. N.° 00017-2008-PI/TC.
[11] Alvites, E. (2017). «Protección constitucional de la educación en Perú». Espaço Jurídico Journal of Law, 18(3), 697-720. https://periodicos.unoesc.edu.br/espacojuridico/article/view/16295/14144
[12] Rengifo Cárdenas, S. A. (2025). El derecho a la educación: contenido constitucional y obligaciones estatales [Tesis de licenciatura, Pontificia Universidad Católica del Perú]. Repositorio Digital PUCP. https://tesis.pucp.edu.pe/server/api/core/bitstreams/82c3686a-5fe8-424f-8177-24215b94adcb/content
[13] Tribunal Constitucional del Perú, Exp. N.° 00017-2008-PI/TC.
[14] Tribunal Constitucional del Perú, Exp. N.° 00017-2008-PI/TC.
[15] Rengifo Cárdenas, El derecho a la educación (2025).
[16] Decreto Supremo N.° 011-2012-ED, que aprueba el Reglamento de la Ley N.° 28044, Ley General de Educación (7 de julio de 2012). Diario Oficial El Peruano. https://www.gob.pe/institucion/minedu/normas-legales/118256-0011-2012-ed
[17] Decreto Supremo N.° 011-2012-ED.
[18] Tribunal Constitucional del Perú. (2015). Sentencia recaída en el Expediente N.° 00853-2015-PA/TC. https://repositorio.pucp.edu.pe/items/f3379aa1-f2d7-4604-91a8-408ee8672cbb
[19] Constitución Política del Perú (1993).
[20] Decreto Supremo N.° 011-2012-ED.
[21] Decreto Supremo N.° 011-2012-ED.
[22] Decreto Supremo N.° 011-2012-ED.
[23] Tribunal Constitucional del Perú. (2025). Sentencia recaída en el Expediente N.° 02373-2024-AA. https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2025/02373-2024-AA.html
[24] Tribunal Constitucional del Perú, Exp. N.° 00017-2008-PI/TC.
[25] Ministerio de Educación. (2024). El Perú en PISA 2022: informe nacional de resultados. Oficina de Medición de la Calidad de los Aprendizajes. https://umc.minedu.gob.pe/el-peru-en-pisa-2022-informe-nacional-de-resultados/; Organisation for Economic Co-operation and Development. (2023). PISA 2022 results (Volume I): The state of learning and equity in education. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/53f23881-en
[26] Ministerio de Educación. (2023, 5 de diciembre). «PISA 2022: el Perú mantiene sus resultados en las competencias de Lectura y Ciencia». Oficina de Medición de la Calidad de los Aprendizajes. https://umc.minedu.gob.pe/pisa-2022-el-peru-mantiene-sus-resultados-en-las-competencias-de-lectura-y-ciencia/
[27] OECD, PISA 2022 results, vol. I (2023).
[28] Organisation for Economic Co-operation and Development. (2026). PISA 2025 results (Volume I): Future-ready students. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/73451bc5-en
[29] Organisation for Economic Co-operation and Development. (2026, 8 de septiembre). «PISA 2025: Students’ reading and mathematics performance declined sharply across the OECD». https://www.oecd.org/en/about/news/press-releases/2026/09/pisa-2025-students-reading-and-mathematics-performance-declined-sharply-across-the-oecd.html
[30] OECD, PISA 2022 results, vol. I (2023).
[31] Ministerio de Educación, «PISA 2022: el Perú mantiene sus resultados» (2023).
[32] Tribunal Constitucional del Perú, Exp. N.° 00017-2008-PI/TC.
[33] Ley N.° 28044, Ley General de Educación (2003). Diario Oficial El Peruano. https://www.minedu.gob.pe/p/ley_general_de_educacion_28044.pdf
[34] Consejo Nacional de Educación. (2020). Proyecto Educativo Nacional al 2036: el reto de la ciudadanía plena. https://www.cne.gob.pe/uploads/publicaciones/2020/proyecto-educativo-nacional-al-2036.pdf
[35] Presidencia de la República del Perú. (2026, 14 de septiembre). «Presidenta Fujimori anuncia reforma integral de sector educación para modernizar infraestructura y elevar calidad educativa en todo el país». Plataforma Digital Única del Estado Peruano. https://www.gob.pe/institucion/presidencia/noticias/1443511-presidenta-fujimori-anuncia-reforma-integral-de-sector-educacion-para-modernizar-infraestructura-y-elevar-calidad-educativa-en-todo-el-pais
[36] Ministerio de Educación, El Perú en PISA 2022 (2024).
[37] OECD, PISA 2022 results, vol. I (2023).; OECD, PISA 2025 results, vol. I (2026).
[38] Organisation for Economic Co-operation and Development. (2026). «PISA frequently asked questions (FAQs)». https://www.oecd.org/en/about/programmes/pisa/pisa-frequently-asked-questions-faqs.html
[39] Presidencia de la República del Perú, «Reforma integral del sector educación» (2026).
[40] Presidencia de la República del Perú, «Reforma integral del sector educación» (2026).
[41] Presidencia de la República del Perú, «Reforma integral del sector educación» (2026).
[42] Presidencia de la República del Perú, «Reforma integral del sector educación» (2026).
[43] Presidencia de la República del Perú, «Reforma integral del sector educación» (2026).
[44] Presidencia de la República del Perú, «Reforma integral del sector educación» (2026).
[45] Consejo Nacional de Educación. (2026, 17 de septiembre). «CNE destaca coincidencias entre el Proyecto Educativo Nacional al 2036 y el Plan Nacional de Educación 2026-2031». Diario Oficial El Peruano. https://elperuano.pe/noticia/304891-cne-destaca-plan-de-educacion
[46] Diario Oficial El Peruano. (2026, 16 de marzo). «Minedu implementará botón de pánico en 40 colegios de Lima amenazados por la extorsión». https://www.elperuano.pe/noticia/291381-minedu-implementara-boton-de-panico-en-40-colegios-de-lima-amenazados-por-la-extorsion
[47] Ministerio de Educación. (2026, 9 de septiembre). «Colegio Fe y Alegría retoma clases y se investiga presunto caso de extorsión». Plataforma Digital Única del Estado Peruano. https://www.gob.pe/institucion/minedu/noticias/1441731
[48] Ministerio de Educación, El Perú en PISA 2022 (2024).; OECD, «PISA frequently asked questions» (2026).
[49] Presidencia de la República del Perú, «Reforma integral del sector educación» (2026).
