Por Carla Valdivia, abogada por la PUCP y asociada senior de Rodrigo, Elías & Medrano Abogados.
INTRODUCCIÓN
Desde la creación del “Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo”, ocurrida en febrero de 2019, SUNAFIL aprobó 13 criterios normativos respecto a 42 temas de relevancia en materia procedimental, relaciones laborales y seguridad y salud en el trabajo.
La aprobación de los criterios normativos se justificó en la necesidad de contar con una interpretación uniforme, para aquellos supuestos en que las autoridades inspectivas le daban un sentido distinto a una misma norma.
Las decisiones del Comité –contenidas en los criterios normativos– tienen efecto vinculante para las autoridades que conforman el sistema de inspección, y, en específico, para aquellas con competencia resolutiva[1]. Su aplicación es muchas veces invocada en los procedimientos sancionadores para hacer prevalecer la interpretación normativa vigente.
Con la creación del mencionado Comité, SUNAFIL cubrió parte de los vacíos generados por la demora en la conformación del Tribunal Fiscalización Laboral, que tiene dentro de sus funciones: (i) la expedición de precedentes de observancia obligatoria sobre el sentido de la legislación, y (ii) la adopción de acuerdos plenarios que establezcan criterios a efectos de uniformizar las resoluciones.[2]
Independientemente de la posición que se tome sobre la pertinencia o razonabilidad de cada criterio adoptado por el Comité, la interpretación que contienen debiera ser respetada y utilizada por las autoridades inspectivas a cargo del procedimiento sancionador.
No obstante, la instalación del Tribunal Fiscalización Laboral (TFL) hace necesario evaluar si los criterios normativos continuarán vigentes durante esta nueva etapa.
LA VIGENCIA DE LOS CRITERIOS NORMATIVOS
La Resolución de Superintendencia N° 61-2019-SUNAFIL, precisó que el Comité tendría carácter temporal, y que su desactivación se produciría de oficio a la fecha de instalación del TFL.
Los miembros de la Primera Sala del TFL fueron designados el 21 de enero de 2021[3] e iniciaron sus funciones el pasado 31 de marzo, fecha en que el TFL quedó formalmente instalado.
En los dos meses que transcurrieron entre la designación de sus miembros y su instalación, el Comité aprobó dos nuevos criterios normativos vinculados con 5 temas de relevancia, pese a que se encontraba próximo a culminar sus funciones y a la posibilidad de que sus acuerdos queden sin efecto.
No hay duda de que el Comité quedó desactivado el 31 de marzo de 2021. Por ello, mediante Resolución de Superintendencia N° 096-2021-SUNAFIL, se dispuso la creación de un nuevo comité denominado “Comité para la emisión de criterios técnicos legales sobre la aplicación de la normativa sobre inspección del trabajo de la SUNAFIL”, a efectos de cubrir las funciones que cumplía su predecesor.
No obstante, la Resolución ha restringido el objeto del nuevo Comité al análisis de las normas en materia de inspección del trabajo, mientras su predecesor establecía criterios sobre la interpretación de la legislación laboral en general.
Cabe precisar que el pasado 11 de mayo el nuevo Comité emitió los primeros criterios técnicos legales, y uno de los temas tratados excede la materia de su competencia, aunque su revisión escapa del propósito del presente artículo.
Además, se prevé que los criterios técnicos legales mantengan su vigencia mientras el TFL no emita un precedente vinculante en sentido distinto. Se trata de un Comité creado para convivir con el TFL.
Pero la Resolución no contiene precisiones sobre el destino de los 13 criterios normativos aprobados por el anterior Comité. Ante ello, consideramos que se abren dos alternativas que explicamos a continuación:
a) Subsistencia de los criterios normativos: en este supuesto, los criterios continuarían vigentes mientras el TFL no establezca una interpretación distinta sobre las materias analizadas, en cuyo caso, prevalece la posición de este último y el criterio normativo queda sin efecto.
Esta alternativa permite la aplicación de un criterio homogéneo mientras los casos no sean evaluados por el TFL. Además, es coherente con el principio de predictibilidad, en virtud del cual, las autoridades deben ser congruentes con las expectativas legítimas de los administrados, generadas por la práctica y los antecedentes administrativos.
El problema que presenta esta alternativa es que los criterios normativos podrían subsistir respecto a algunos temas y perder validez sobre otros, en la medida que el TFL los vaya considerando en sus precedentes vinculantes o en sus acuerdos plenarios.
Incluso algunos de los criterios normativos podrían aplicarse indefinidamente mientras que el TFL no analice los temas, de manera que convivirían dos fuentes de interpretación, la de un Comité desactivado y la del TFL.
b) Ineficacia de los criterios normativos: en este caso, los criterios normativos habrían quedado sin efecto desde la fecha en que el Comité fue desactivado. Ya no serían vinculantes para las autoridades con competencia resolutoria, quienes podrían elegir el sentido de las normas mientras no haya un pronunciamiento del TFL.
Consideramos que esta interpretación podría tener sustento en el artículo 2 de la Resolución de Superintendencia N° 61-2019-SUNAFIL que, al definir el objeto del Comité, señala que analiza los casos a fin de que contar con criterios uniformes en tanto se constituya el TFL.
Aunque el artículo en mención no fue previsto para regular la vigencia de los criterios normativos, podría concluirse que su aplicación sólo tenía sentido mientras no se haya constituido el TFL. Luego de ello, todos habrían quedado sin efecto, considerando que ahora los empleadores pueden interponer un recurso de revisión a efectos de que se analice la interpretación errónea de una norma.
Esta lectura es congruente con la naturaleza temporal del Comité y con los objetivos que cumplía en ausencia del TFL. No debieran subsistir criterios creados por un órgano desactivado, que perdió toda competencia con la instalación de TFL.
CONCLUSIONES
A la fecha, no se ha emitido ninguna disposición que resuelva las dudas planteadas o que precise el destino de las decisiones adoptadas por el anterior Comité.
Por ello, corresponderá a las autoridades con competencia resolutoria, e incluso al propio TFL, aclarar si los criterios normativos continúan vigentes y si deben ser vinculantes mientras el TFL no establezca otro criterio de interpretación.
Consideramos que dicha aclaración se logrará cuando el empleador, a través de sus descargos o recursos impugnatorios, plantee o cuestione la aplicación de determinado criterio, obligando a SUNAFIL a emitir un pronunciamiento en este extremo.
Mientras no exista una decisión expresa al respecto, será posible que los empleadores continúen invocando la aplicación de los criterios normativos ante las instancias inferiores al TFL.
[1] De acuerdo con el artículo 29 del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM.
[2] Conforme al artículo 3 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR que aprobó el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
[3] Resolución Suprema N° 002-2021-TR
