Entrevista a César Landa, profesor de Derecho Constitucional en la PUCP y expresidente del Tribunal Constitucional
Enfoque Derecho conversó con César Landa, quien respondió a nuestras consultas, en ese momento, sobre la propuesta del Congreso de hacer una reforma constitucional de la inmunidad parlamentaria y de los altos rangos, como el Presidente de la República, Magistrados del Tribunal Constitucional, entre otros.
ED: ¿Cuál era la situación de la inmunidad y antejuicio para altos funcionarios y congresistas antes de la modificación realizada por el Congreso? ¿Qué ha sido lo aprobado por este último el pasado fin de semana?
CL: Es aún una propuesta, pues no ha sido aprobada como una modificación constitucional, pero ha generado gran consternación. Ello, debido a que la propuesta de reforma política en contra de la corrupción parlamentaria, habida cuenta del periodo de la disolución del Congreso, estaba basada en que la inmunidad había servido de impunidad para que las fuerzas parlamentarias -como Fuerza Popular, Apra, APP, entre otros- protegieran a congresistas corruptos o condenados por la justicia -como Edwin Donayre, condenado penalmente por el caso «Gasolinazo»-, impidiendo que la justicia cumpla su función. De manera que esa era la situación que la ciudadanía esperaba que este Congreso, consecuente con la propuesta del Poder Ejecutivo, eliminara esa inmunidad o, en todo caso, quien la levantara fuera la Corte Suprema.
Sin embargo, esta iniciativa -que la semana pasada empezó a aprobarse en una comisión de constitución y que luego se elevó para que la inmunidad parlamentaria sea eliminada y se pase entonces directamente al juzgamiento ante la Corte Suprema-, no obtuvo 87 votos, sino 82, lo cual conllevaba que esta decisión sea tomada en un referéndum popular de acuerdo al artículo 206 de la Constitución. Entonces, aparentemente, para evitar llegar a ello y ante las presiones de distintos grupos parlamentarios, más aún ante el discurso del presidente para llevar a referéndum dicha propuesta, se terminó adoptando la propuesta de que la inmunidad sea eliminada o levantada. Lo propio sucedió con la propuesta para que los candidatos al congreso no tengan procesos penales, o que por lo menos no tengan sentencia condenatoria en primer grado de delitos dolosos, pues tal propuesta no fue admitida para que sea vista en el pleno el fin de semana. Sobre esta última, el presidente también propuso que fuera sometida a un referéndum en las elecciones políticas del próximo año.
En ese escenario, el Pleno del Congreso decidió retroceder en lo que se había avanzado y establecer una serie de limitaciones. Por ejemplo, en el caso del Presidente de la República, se propuso que este pueda ser acusado durante su mandato por cualquier delito, y que los ministros no tengan inmunidad ni el privilegio del antejuicio, protección que son históricas. También, se propuso que los magistrados del Tribunal Constitucional (TC) no tengan inmunidad por votos y opiniones en las sentencias que dicten como la han tenido hasta el momento. Lo mismo sucedió con el Defensor del Pueblo.
Por el contrario, en su caso, los parlamentarios plantean que todo acto, sea de representación o de fiscalización con todo y legislación, o todas las “decisiones propias de sus funciones” no tengan ningún tipo de responsabilidad política ni judicial, con lo cual, esa decisión de mayoría parlamentaria, que logró incluso 103 votos en una primera votación de reformas constitucional para evitar una confianza popular (referéndum), consagra un rompimiento del equilibrio y división de poderes. Equilibrio que es sumamente importante en una democracia, pues esta se regula en base a dos valores: el respeto y el control de los excesos del poder. Aquí, el parlamento ha puesto en evidencia un exceso de poder que les permitiría, por ejemplo, en caso haya votos que no les guste como la sentencia sobre la disolución del congreso, denunciar penalmente a los magistrados del TC, a quienes no les quedaría ninguna opción de defensa frente a esas posiciones políticas. Ahora bien, eso no solo ocurre en el Perú, sino también en otros países, en Guatemala hace unos días han denunciado a congresistas penalmente de manera injusta a magistrados de su tribunal porque han prevaricado o han interpretado en contra de la Constitución a su juicio. Es necesario tener en cuenta que, desde ya, poner en esa misma situación al Presidente de la República es nefasto.
Recordemos el año 2016, donde, por 0.2%, Keiko Fujimori perdió las elecciones con Kuczynski y empezó con todo el ataque de su mayoría parlamentaria contra el ministro de Educación, de Economía, de Transporte, del Interior, luego contra el Primer Ministro, y finalmente, contra el Presidente. Sí, había que investigar, pero no en la forma como esta fuerza parlamentaria actuó, que incluso denunció a 4 magistrados del TC hace 2 años por haber rectificado una sentencia del frontón, situación por la que la CIDH tuvo que dictar una medida cautelar a fin de estos no sean denunciados.
Esta reforma abre todo un panorama de anarquía donde cualquier fuerza política puede iniciar denuncias e investigaciones creando incertidumbre, en un escenario en el que, por el contrario, se requiere estabilidad y seguridad en la lucha contra la pandemia que es el primer problema de nuestro país. Considero que resulta nefasta esta decisión que no ha sido aprobada en segunda legislatura, aunque ya estamos en ella artificialmente. No obstante, desde el punto de vista constitucional, no tiene ni pies ni cabeza y, desde el punto de vista democrático, es un peligro, ya que esto generará una dictadura parlamentaria muy probablemente.
ED: ¿La forma de su aprobación tiene vicios de validez? ¿Vizcarra, al llamar al referéndum, cumplió con algo predeterminado por la Constitución o la idea de referéndum fue auténtica?
CL: Tanto de fondo como de forma. Para este tema, es necesario considerar la evidencia que proporcionó el Tribunal Constitucional en el caso de la sentencia 006-2018 sobre una reforma del reglamento del Congreso para que el Presidente, el Consejo de ministros y el Ejecutivo no pudieran plantear nociones de confianza sobre proyectos de ley o asuntos de cuestiones de control parlamentario. Asimismo, modificaba su reglamento para que el presidente no pudiera nominar ministros y gabinetes que no haya recibido el voto de confianza, o haya sido censurado, al punto que de ser así, al momento del cierre del Congreso, no se cuente con un debido gabinete para efectos de la eventual disolución que el Presidente, facultado según el artículo 134.
Menciono lo anterior porque, en esa oportunidad, esas reformas del reglamento del Congreso dieron lugar a un análisis de lo que era el sistema control y la división de poderes, así como el sistema de aprobación de estos cambios sustantivos, que el Tribunal ha ido analizando en otras sentencias como la 006 -2019 Conflicto y Competencia, con la cual se resolvió que la disolución del Congreso fue constitucional. Todo ello, ha ido planteando estándares de lo que viene a ser una aprobación más aún una reforma sustancial que crea un impacto en el modelo del equilibrio de poderes. En ese sentido, de acuerdo con la Constitución, todo dictamen de una ley, y se entiende que más aún de una ley como la Reforma Constitucional, tiene que pasar por una comisión que dictamine técnicamente y que abra el debate. Dice artículo 105 de la Constitución:“Ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva comisión dictaminadora, salvo excepción señalada en el reglamento del Congreso”. Ese reglamento ha generado un uso y un abuso que recuerda la época del parlamento fujimorista, que una noche aprobaban leyes de amnistía o leyes contrarias a los valores y derechos fundamentales. En ese sentido, el “debate” del día sábado hasta la madrugada y el domingo, el Pleno del Congreso improvisado, sin un consenso democrático sino de cúpulas, simplemente generó un vicio formal que no respeta los estándares diseñados por el Tribunal Constitucional. Desde el punto de vista material, reitero que la Constitución, en el artículo 43, establece el principio de separación de poderes y la jurisprudencia del Tribunal ha ido corrigiendo esos vicios de la separación de poderes. En consecuencia, que el tribunal constitucional pueda estar sujeto a la denuncia penales no garantiza lo que se conoce como independencia de un juez.
En ese sentido, el presidente puede ser acusado de acuerdo al artículo 117 por 4 delitos, pero que ahora pueda serlo en cualquier momento puede ir gestando por parte de los opositores un escenario de inestabilidad y anarquía en el sistema jurídico, no solo presidencial. Asimismo, que los parlamentarios queden inmunes a las tropelías que puedan realizar, que ya se han puesto en evidencia en el periodo anterior con denuncias, con el fin de lograr vacancias presidenciales, me parece que están manifiestas todas las razones que puedan existir para que sea declarado, por el fondo y la forma, inconstitucional.
ED: En caso las propuestas sean aprobadas en la segunda legislatura y, consecuentemente, convertidas en ley, ¿puede el TC declarar su inconstitucionalidad? ¿Cuál es la probabilidad de que esto suceda?
CL: La jurisprudencia que tiene el Tribunal en la sentencia 150- 2004/TI, en primer lugar, se discutió si el Tribunal podría ser juez de la Constitución, es decir, de una reforma constitucional y la Constitución no impide. Por el contrario, lo que señala es que el Tribunal es competente para pronunciarse sobre la autonomía de una norma legal que puede ser ordinario o puede ser reforma constitucional. En ese sentido, tiene una habilitación formal y una habilitación material porque una cosa es, entonces, ver cuál es la naturaleza de la reforma porque estaría viéndose que una norma constitucional a su vez es inconstitucional. Por eso, el Tribunal construye lo que se llaman límites al poder de Reforma porque el Parlamento no es un poder constituyente sino un poder constituido, pero cuando actúa en su interés de reforma es un poder constituyente instituido que está limitado por los límites formales del procedimiento que están establecidos por el artículo 206 de la Constitución y el debate público de una reforma constitucional. Asimismo, límites materiales que desarrollan cláusulas pétreas en algunos casos que no se pueden reducir derechos según el artículo 32 o cláusulas intangibles que no están expresamente mencionadas, pero que se consideran esenciales porque la finalidad del Estado es la persona humana y su bienestar, no a la inversa porque el Perú es una República y no es una monarquía; asimismo, que en el Perú, se respeta la división de poderes y no la dictadura o la autocracia de un poder. De modo tal que, estos principios de división de poderes forman parte de lo que se llama la fórmula política, el contenido fundamental de la Constitución que no puede ser alterado por una reforma constitucional, en la medida de que esta afecta la esencia, más aún si se hace sin referéndum y, por último, sin debate técnico correspondiente en Comisión o un debate nacional de gran trascendencia como debería acontecer. De modo tal que, hay jurisprudencia y argumentos suficientes para que esto pueda declararse inconstitucional.
Ahora, claro, la vez pasada hubo un conflicto de competencia entre el gobierno Legislativo y Ejecutivo, y esa es una alternativa práctica, es decir, si el Ejecutivo plantea un conflicto de competencia al Parlamento por estar menoscabando atribuciones del Ejecutivo, sería un conflicto de competencia que podría solicitar una medida cautelar que podría, eventualmente, suspender por decisión del Tribunal la aplicación de esa reforma hasta que se pronuncie de nuevo una sentencia final. Digo esto porque un nuevo proceso de inconstitucionalidad no tiene esa opción de una medida cautelar que suspenda la aplicación de una norma, en este caso, sino que se resuelve con el fondo al término del proceso y puede demorar mucho más. El caso del conflicto de competencia, el Parlamento y el Ejecutivo, se planteó en diciembre y se resolvió en menos de un mes. De modo tal que, considero que es crucialmente y de estrategia, en defensa del orden constitucional, lo más adecuado.
ED: ¿Es adecuada está acción del Parlamento? ¿Hay algún cambio sustancial respecto al anterior?
CL: Considero que la realidad parlamentaria está en una crisis muy profunda a nivel de la concepción de la institución. Esto quiere decir que hay un concepción jurídico y política de esta. Jurídica, en el sentido del positivismo jurídico: lo que dice la ley o lo que dice la reforma, eso es lo que es, como un decisionismo o voluntarismo que no reflexiona ni razona ni dialoga sino que simplemente decide e impone. Política, en el sentido de que refleja la degradación de la representación parlamentaria que los partidos en el poder han mantenido, sus cuotas de poder estando veinte años en el parlamento, dando leyes que piden la renovación de los partidos, de la inscripción de nuevos partidos, de los cuales el JNE se ha hecho benefactor. El 2016, por ejemplo, sacó de carrera a los partidos de Guzmán y Acuña, pero no al partido de Fujimori que daba dádivas. En esa elección, la alianza del APRA y PPC no pasó la valla de acuerdo a la nueva ley, pero esta no se le aplicó. Asimismo, se permitió que postulen candidatos que postulen congresistas disueltos que estaban prohibidos de ser reelegidos.
En ese sentido, considero que hay un sistema jurídico y político en crisis que permite que se renueve con otras caras los problemas estructurales de la representación. Por eso es importante que ante la crisis de legitimidad de la representación política parlamentaria y del diseño positivista, el Tribunal Constitucional se fortalezca para poner límites al parlamento que no puede controlarse por sí mismo. Hasta tal punto que el Ejecutivo ha tenido que disolverlo. Creo que hay anarquismo, un radicalismo popular, obviamente, corrientes autoritarias dentro del parlamento; y un sector liberal que lucha en medio de estas circunstancias pero que estas fuerzas radicales, herederas de la década de los 90, están presentes y destruyen o resquebrajan el sistema democrático de control y balance de poderes y de derechos fundamentales. Esta es un reforma y trabajo a largo plazo que pasa por reformas y acuerdos sociales-políticos, y fundamentalmente, acuerdos sociales ya que, como se ha evidenciado, los partidos políticos están en crisis.
