Por el Mg. Gilberto Mendoza del Maestro. Profesor de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Se dice que legislar es un arte, toda vez que la regulación directa o indirecta de los comportamientos humanos no es sencilla. Ello en el ámbito registral no es la excepción.
Sin embargo, las percepciones del derecho registral son distintas: dentro del sistema se busca el respeto de sus principios y garantías; fuera del sistema se busca que tengan la mínima competencia para calificar actos y simplemente se publiciten los mismos.
Un ejemplo de ello es el Decreto Legislativo No. 1192, el cual, en su Octava Disposición Complementaria y Final, establece una calificación especial a los actos administrativos y, en caso de incumplimiento, el cese del cargo. Por tanto, este debe ser uno de los pocos funcionarios que tienen una «espada de Damocles» que en cualquier momento se desprende. Vamos, entonces, a comentar dicha octava disposición a partir de otros precedentes y las implicancias que se tendrían.
CALIFICACIÓN DE DOCUMENTOS JUDICIALES
El Art. 2011 del Código Civil recoge el denominado principio de legalidad que tiene una limitación en la calificación respecto a los denominados mandatos judiciales:
Artículo 2011.- Los registradores califican la legalidad de los documentos en cuya virtud se solicita la inscripción, la capacidad de los otorgantes y la validez del acto, por lo que resulta de ellos, de sus antecedentes y de los asientos de los registros públicos.
«Lo dispuesto en el párrafo anterior no se aplica, bajo responsabilidad del Registrador, cuando se trate de parte que contenga una resolución judicial que ordene la inscripción. De ser el caso, el Registrador podrá solicitar al Juez las aclaraciones o información complementaria que precise, o requerir se acredite el pago de los tributos aplicables, sin perjudicar la prioridad del ingreso al Registro.»
En ese sentido en el V pleno del Tribunal registral emitió como precedente[1]:
3.- CALIFICACIÓN DE RESOLUCIONES JUDICIALES
“El Registrador no debe calificar el fundamento o adecuación a la ley del contenido de la resolución judicial. Conforme a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 2011 del Código Civil, el Registrador está autorizado para solicitar aclaración o información adicional al Juez, cuando advierte el carácter no inscribible del acto que se solicita inscribir o la inadecuación o incompatibilidad del título con el antecedente registral. Si en respuesta a ello el Juez reitera el mandato de anotación o inscripción mediante una resolución, incorpora al fondo del proceso dicha circunstancia, y en consecuencia, al emitir pronunciamiento sustantivo, el mismo no puede ser objeto de calificación por parte del Registrador, siendo en estos casos, responsabilidad del magistrado el acceso al Registro del título que contiene el mandato judicial, de lo que deberá dejarse constancia en el asiento registral”.[2]
Entonces, en caso se ordene vía mandato judicial la inscripción de un acto, el registrador no podrá denegar la inscripción, sino que sólo podrá solicitar aclaración respecto a situaciones como la inexistencia de tracto sucesivo (el proceso no vincula los titulares registrales), el acto no es inscribible, entre otros.
Esta limitación en la calificación se ha extendido en el tiempo en el caso de laudos arbitrales; sin embargo, en el ámbito administrativo no ha sido así, salvo en casos excepcionales como el que procederemos a analizar.
CALIFICACIÓN DE DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS
Cuando se califican documentos administrativos se entiende que los alcances de la evaluación son: en el ámbito administrativo, la competencia del funcionario; y, en el ámbito registral, que sea un acto inscribible, que exista tracto sucesivo y que se cumpla con la formalidad.
Como límites tenemos el procedimiento mismo que es competencia del funcionario administrativo. Muestra de ello el acuerdo dado en el pleno CXXII:[3]
- CALIFICACIÓN DE LOS CONSEJOS DIRECTIVOS DE LAS ORGANIZACIONES DE USUARIOS DE AGUA ELEGIDOS PARA EL PERIODO 2014-2016
“La inscripción se realizará en mérito a copia certificada de la resolución administrativa de reconocimiento expedida por la Autoridad Nacional de Agua o Administradores Locales de Agua a la cual se adjuntará copia certificada de los siguientes documentos: acta de elección, constancias de convocatoria y de quórum, así como la declaración suscrita por todos los miembros del consejo directivo de no existencia de impugnación por resolver, los cuales han sido evaluados por la autoridad administrativa.
La calificación registral se efectuará bajo los alcances del Precedente de Observancia Obligatoria aprobado en el Pleno XCIII del 02 y 03 de Agosto del 2012, es decir, se calificará competencia, formalidad del acto, carácter inscribible y adecuación con el antecedente registral.
No se calificarán los documentos conformantes de la Resolución Administrativas, los cuales ya fueron evaluados por la Autoridad Administrativa”.
DECRETO LEGISLATIVO 1192
El Decreto Legislativo 1192 aprueba la ley marco de adquisición y expropiación de inmuebles, transferencia de inmuebles de propiedad del estado, liberación de interferencias y dicta otras medidas para la ejecución de obras de infraestructura. Asimismo, en su disposición octava complementaria, final señala:
Octava.- El Registrador deberá dar estricto cumplimiento a los procedimientos registrales regulados en el presente Decreto Legislativo, bajo responsabilidad. Para efectos de las inscripciones registrales señaladas en el presente Decreto Legislativo, aplíquese el procedimiento señalado en el segundo párrafo del artículo 2011 del Código Civil. Todos aquellos bienes inmuebles adquiridos al amparo de las Leyes Nºs 27628, 30025 o 30327 que no hayan sido inscritos a nombre del Sujeto Activo o Beneficiario, deberán acogerse a la aplicación de la presente norma. (El subrayado es nuestro).
Y esta disposición va de la mano con un incentivo:
Única disposición modificatoria:
«Artículo 30º.- Causales de cese: Son causales de cese del cargo de vocal del Tribunal Registral, las siguientes (…) (i) Incumplimiento de las disposiciones vinculadas a la inscripción registral previstas en el Decreto Legislativo que aprueba la Ley Marco de Adquisición y Expropiación de inmuebles, transferencia de inmuebles de propiedad del Estado, liberación de Interferencias y dicta otras medidas para la ejecución de obras de infraestructura.»
Algunos han interpretado que un estricto cumplimiento implica reducir sustancialmente la calificación de documentos administrativos emitidos en los procedimientos de expropiación, casi en los extremos de los mandatos judiciales, siendo que en caso de incumplimiento hay una sanción “cese” de por medio.
Para precisar ello, mediante Resolución N° 275-2015-SUNARP-SN del 26 de octubre de 2015 se aprobó la Directiva N° 08-2015-SUNARP/SN, que regula en sede registral el trámite de inscripción de los actos inscribibles referidos al proceso de adquisición y expropiación de inmuebles, y transferencia de inmuebles de propiedad del Estado, previstos en el Decreto Legislativo N° 1192 cuya finalidad es otorgar, entre otros, una herramienta al registrador. Ello, a efectos que este tenga una sustento legal para viabilizar la presentación, calificación e inscripción de los títulos que contienen actos regulados en el D.L mencionado.
En concreto, el artículo 5.4) de la Directiva ha establecido que en la calificación del acto administrativo derivado de la aplicación del D.L N° 1192 se verificará la formalidad del documento que da mérito a la inscripción registral, es decir, que el acto administrativo sea derivado de un documento público emitido de una entidad competente. Se añade que tampoco será materia de calificación ni el tracto ni los actos procedimentales, siendo responsabilidad de quienes realizan el procedimiento.
La interpretación reduccionista, si bien ya no absoluta, de la calificación puede vulnerar derechos de particulares. Felizmente, en la realidad, con mejor criterio, se viene tratando el tema: no conocemos caso alguno en que se haya puesto a cese a algún funcionario y se vienen observando casos en los que evidentemente se requiere la precisión. Por ejemplo el título 810-2016, en la que se cuestiona la autenticidad de la resolución. De igual forma, en el título 76462-2016, en la cual se observó que el predio materia de inscripción se ubica parcialmente sobre el Complejo Arqueológico Cerro Guitarra, declarado mediante Patrimonio Cultural de la Nación; por lo que dado que el área a independizar se destinaba a una autopista, se denegó para que se adjunte autorización del Ministerio de Cultura.
Por tanto, en calificación de este tipo de documentos administrativos, si bien la calificación es reducida, existe, no pudiendo asemejarse con la calificación de mandatos judiciales.
[1] Sesión ordinaria realizada los días 5 y 6 de setiembre de 2003.
[2] Criterio adoptado en las Resoluciones Nº 452-1998-ORLC/TR del 04 de diciembre de 1998, Nº 236-1999-ORLC/TR del 21 de setiembre de 1999, Nº 279-2000-ORLC/TR del 11 de setiembre de 2000, Nº 406-2000-ORLC/TR del 21 de noviembre de 2000, Nº 435-2000-ORLC/TR del 13 de diciembre de 2000, Nº 448-2001-ORLC/TR del 17 de octubre de 2001, Nº 160-2001-ORLC/TR del 09 de abril de 2001, 070-2002-ORLC/TR del 04 de febrero de 2002, Nº 030-2003-SUNARP-TR-L del 23 de enero de 2003 y Nº 216-2003-SUNARP/TR del 04 de abril de 2003.
[3] Sesión ordinaria modalidad presencial realizada el día 22 de agosto de 2014.
