Por: Alberto Cruces, Abogado y Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Asesor Principal en el Congreso de la República. Miembro de Perspectiva Constitucional. Claudia Lovón, Abogada por la PUCP. Asistente de investigación del Instituto de Democracia y Derechos Humanos (IDEHPUCP). Miembro de Perspectiva Constitucional. Leslie Obando, Abogada por la PUCP. Asistente legal del Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA Internacional). Miembro de Perspectiva Constitucional y Constitucionalismo Crítico. Raul Feijóo, Bachiller en Derecho por la PUCP. Asistente del Área de Solución de Controversias del Estudio Payet, Rey, Cauvi, Pérez Abogados. Miembro de Perspectiva Constitucional.
En 2020, una serie de cambios e innovaciones a nivel institucional marcaron el accionar del Tribunal Constitucional (TC). Para empezar, la Magistrada Ledesma asumió la presidencia de este órgano, convirtiéndose en la primera mujer en asumir este cargo desde la creación del TC. Asimismo, se tomaron medidas para impulsar la transparencia en esta institución, como, por ejemplo, hacer públicos los proyectos de ponencia y las deliberaciones de ciertos casos de gran relevancia política o social. De otra parte, también se formalizó la creación del Sistema de Supervisión de Cumplimiento de Sentencias del TC, con la aprobación de su reglamento y la organización de las primeras audiencias públicas de supervisión de cumplimiento de las sentencias recaídas en los casos Díaz Cáceres de Tinoco y de las hermanas Cieza Fernández.
Más allá de ello, e incluso con los desafíos que supuso la pandemia de la COVID-19, el TC continuó cumpliendo su función jurisdiccional, siendo este año especialmente productivo, como muestra el hecho de que solo el 31 de diciembre se hayan publicado 254 sentencias. Además, al igual que el año pasado, la agenda del TC en este aspecto continuó marcada por los constantes enfrentamientos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Así, algunas de las sentencias más relevantes emitidas durante el 2020 abordaron cuestiones como la disolución de la anterior conformación del Congreso de la República, la vacancia presidencial y la constitucionalidad de algunas de las leyes emitidas por los actuales legisladores. Sin embargo, estos no fueron los únicos casos trascendentales resueltos este año.
En ese sentido, por cuarto año consecutivo, presentamos una lista de las diez sentencias más importantes que ha dictado el TC durante el 2020. Atendiendo a la elevada productividad que caracterizó este año al tribunal, este proceso de selección fue particularmente retador. Por ello, inicialmente, elaboramos una base de datos con 40 sentencias publicadas hasta el 31 de diciembre que nos parecieron relevantes. Esta lista fue evaluada por cada uno de los/as autores/as de esta publicación en base a cuatro criterios: el impacto político, el impacto social, el impacto académico y el impacto jurisprudencial de los casos. Los diez casos que obtuvieron en promedio la mayor puntuación se presentan a continuación. Como en años anteriores, el orden planteado responde a la fecha de publicación de los pronunciamientos en la página web del tribunal, y al finalizar la presentación, se incluye como bonus otras diez sentencias que consideramos importantes.
- Caso sobre la disolución del Congreso de la República ( No. 0006-2019-CC/TC)
Fecha de publicación: 23 de enero de 2020
Ponente: Magistrado Ramos
A inicios del año 2020, el TC resolvió uno de los casos con mayor expectativa: el conflicto competencial por la disolución del Congreso de la República. La demanda fue interpuesta por Pedro Olaechea, quien presidía la Comisión Permanente, como respuesta a la denegatoria fáctica de la cuestión de confianza que desembocó en la disolución parlamentaria.
El tribunal cumplió su rol pacificador mediando entre el Gobierno y el Congreso. Así, declaró, finalmente, por cuatro votos infundada la demanda y convalidó la constitucionalidad de la disolución, poniendo fin a la crisis política. En su pronunciamiento, enfatizó que la cuestión de confianza planteada para modificar el procedimiento de selección de magistrados del TC constituía una potestad del Poder Ejecutivo siguiendo lo desarrollado anteriormente en la sentencia recaída en el Exp. No. 006-2018-PI/TC. Asimismo, el tribunal observó que el Congreso rechazó materialmente la confianza solicitada al continuar el procedimiento de selección, y, siendo esta la segunda denegatoria, indicó que esto facultaba al Presidente de la República a disolver el Congreso de acuerdo al artículo 134 de la Constitución. Otro aspecto importante de la sentencia radica en que el Tribunal estableció ciertos límites materiales para el planteamiento de este mecanismo de control político (cuestión de confianza facultativa).
En contraposición con la mayoría destacan los votos singulares de los magistrados Ferrero, Blume y Sardón, quienes coincidieron en declarar fundada la demanda competencial y la necesidad de establecer ciertos criterios para el uso de la cuestión de confianza y lineamientos para la relación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
- Caso sobre la constitucionalidad de la tauromaquia, la gallística y otras actividades ( No. 0022-2018-PI/TC)
Fecha de publicación: 9 de marzo de 2020
Ponente: No se especifica
Uno de los casos que generó un gran debate fue el proceso de inconstitucionalidad sobre las corridas de toros y las peleas de gallos. La demanda fue interpuesta por 5286 ciudadanos contra la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley No. 30407, Ley de Protección y Bienestar Animal, la cual excluye de dicha protección a los espectáculos declarados de carácter cultural, como es el caso de las corridas y peleas de toros, peleas de gallos, entre otros.
Se requerían 5 votos para declarar inconstitucional la norma, sin embargo, no se logró llegar a dicha mayoría. Los magistrados Espinosa-Saldaña, Ledesma y Blume consideraron declarar fundada la demanda. Los principales argumentos que se aprecian de la sentencia son que dicha norma vulneraba deberes constitucionales relacionados a la especial protección a los animales, así como su conexión con otros derechos y principios como la integridad moral, la paz y tranquilidad.
Por su parte, el magistrado Ramos estimó que la demanda debió ser fundada en parte, declarando inconstitucional las peleas de gallos con navajas y otros instrumentos. Ello debido a que la participación humana genera un daño adicional. Sin embargo, convalidó la constitucionalidad de los demás extremos y señaló ciertas reglas como la observancia del legislador del debate sobre la posibilidad de prohibición de dichas prácticas cada veinte años.
Por el contrario, los magistrados Sardón, Ferrero y Miranda estuvieron de acuerdo en cuanto a la constitucionalidad de dicho artículo. Los motivos fueron diversos, sin embargo, destaca que consideraron que la excepción analizada no vulnera ningún artículo constitucional y que no es competencia del Tribunal Constitucional determinar si una práctica es o no cultural.
- Caso Señor de los Milagros ( No. 00061-2013-PA/TC y Exp. No. 02435-2013-PA/TC)
Fecha de publicación: 13 de marzo de 2020
Ponente: Magistrado Miranda
Una sentencia de gran interés frente a los avances hacia un Estado laico en el caso peruano, se encuentra en lo señalado en este caso, la cual analiza las demandas de amparo de dos ciudadanos que pretendían se ordene a la Presidencia del Consejo de Ministros que retire el Proyecto de Ley N° 4022/2009-PE, el cual proponía declarar al Señor de los Milagros como “Patrono del Perú” y que representaba, según los demandantes, una amenaza contra su derecho fundamental a libertad de religión.
Al respecto, resulta necesario resaltar que la sentencia en mayoría confirma los avances respecto al desarrollo de los elementos que caracterizan al Estado laico que fueron establecidos por el caso Jurado Garay. En ese sentido, puede verificarse que la sentencia considera que los conceptos de separación entre Estado y religión, así como de neutralidad e imparcialidad del Estado en materia religiosa, representan medios necesarios para la protección de los verdaderos fines de un Estado laico, como son los principios institucionales de igualdad de trato y la libertad de conciencia.
Sin embargo, debe tomarse en cuenta que, a pesar de un importante desarrollo teórico en torno al Estado laico, la resolución del caso concreto parece haberse alejado de una correcta aplicación de sus elementos. En esa línea, la sentencia en mayoría consideró que la amenaza alegada representaba un perjuicio imaginario debido a que el Proyecto de Ley cuestionado no forzaba a nadie a participar en actos de culto al Señor de los Milagros en contra de su voluntad y de sus convicciones. En ese sentido, se señaló que, de haberse producido tal supuesto de coacción, podría hablarse de una vulneración a la libertad religiosa y al principio de laicidad del Estado.
Es importante resaltar el voto singular del magistrado Espinosa-Saldaña, con el que coincide el magistrado Ramos Núñez, en el que señala su discrepancia con la sentencia en mayoría, considerando que el establecer al Señor de los Milagros como un Patrono de la Espiritualidad mediante un acto estatal atentaría contra los principios de neutralidad y separación que caracterizan a un Estado laico.
- Caso C.B.B. (EXP. No. 05436-2014-PHC/TC)
Fecha de publicación: 20 de julio de 2020
Ponente: Magistrada Ledesma
En este importante caso publicado a mediados de 2020, el Tribunal Constitucional declaró un estado de cosas inconstitucional ante el deficiente diseño y ejecución de políticas públicas en los centros penitenciarios a nivel nacional. Nos encontramos frente a una demanda de hábeas corpus interpuesta por C.B.B., un reo recluido en el Establecimiento Penitenciario de Tacna (Pocollay), quien alegaba la vulneración de sus derechos a la razonabilidad y proporcionalidad respecto a la forma y condiciones en que cumplía la pena, pues, a pesar que padecía de gripe y bronquitis crónica, no había sido atendido oportunamente y no podía recuperar su salud al encontrarse obligado a dormir en el suelo por el hacinamiento en el centro penitenciario.
Al respecto, el TC pudo verificar a través del análisis de la información brindada por el INPE que, hasta febrero de 2020, un total de 49 de los 68 centros penitenciarios a nivel nacional presentaban la condición de hacinados. Es por dicho motivo que el Tribunal consideró necesario declarar un estado de cosas inconstitucional en la búsqueda de asegurar la protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de libertad, lo cual fue también justificado por el contexto de la emergencia sanitaria que genera la COVID-19.
En esa línea, ordenó la elaboración de un Plan Nacional de Política Penitenciaria 2021-2025, el cual deberá incluir los mecanismos para afrontar el hacinamiento y sus mecanismos de control para su cumplimiento. Resulta de gran importancia resaltar que se estableció un plazo de 5 años para superar el estado de cosas inconstitucional identificado. De no adoptarse las medidas suficientes en dicho plazo, la sentencia indicó que se procederá al cierre de los seis centros penitenciarios que tengan los mayores niveles de hacinamiento.
- Caso del Parque Mariscal Ramón Castilla ( No. 0013-2017-PI/TC)
Fecha de publicación: 28 de julio de 2020
Ponente: Magistrado Blume
En el Perú las demandas de inconstitucionalidad usualmente las presentan los gobiernos (nacional, regionales o locales) o los colegios de abogados. El caso del parque Castilla es particular, entre otras cosas, porque la demanda fue interpuesta por un grupo de vecinos del distrito de Lince que reunió firmas para proteger uno de los parques más importantes de Lima. La demanda fue dirigida contra la Municipalidad de Lince porque: i) mediante una Ordenanza dividió el estándar de contaminación auditiva admitida entre la zona norte y la zona sur, cuando el parque es un solo; ii) estableció prohibiciones para la recreación activa; y iii) prohibió la aglomeración y manifestación de personas en el parque.
El caso fue resuelto por el TC apoyándose en el bloque de constitucionalidad, declarando en el primer punto que no había razones para la distinción; en el segundo que si bien podían establecerse prohibiciones, la recreación pasiva no implica solo la contemplación y que, evidentemente, prohibir aglomeraciones vulneraba el derecho a la reunión. Lo importante de este caso es lo que está en el fondo, una disputa entre visiones sobre cómo entender los espacios públicos en la ciudad. El concepto de recreación pasiva es muy gráfico para ello. Para la municipalidad, recreación pasiva significaba que los vecinos puedan contemplar el paisaje. Para los demandantes, la recreación pasiva también es usar el parque sin necesidad de infraestructura para ello. El TC fue unánime en su decisión a favor de los vecinos, decisión que tendrá efectos en la forma en que usamos las escasas áreas verdes en ciudades como Lima.
- Caso de la Ley que suspende el cobro de peajes ( No. 00006-2020-AI/TC)
Fecha de publicación: 25 de agosto de 2020
Ponente: Magistrado Ferrero
El 7 de mayo de 2020, el Congreso aprobó la Ley No. 31018, la cual mediante un solo artículo suspendió el cobro de peajes en todas las vías a nivel nacional mientras durara el estado de emergencia por la COVID-19. La lógica detrás de la norma consistía en que el pago del peaje suponía mayor riesgo de contagio y que, si todos se ajustaban por la pandemia, las concesionarias debían también hacerlo. Ello a pesar de que la mayoría de peajes en el país ya habían suspendido en abril sus cobros por gestión del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
Al tratarse de uno de los primeros pronunciamientos de inconstitucionalidad en contexto de pandemia, el TC aprovechó para referirse a las reglas del debate parlamentario. Esto tuvo un efecto en la capacidad del Congreso de legislar con cierta celeridad al no poder realizarse el encargo a los voceros de tomar nota de los votos. También desterró en parte la mala práctica de realizar sesiones de madrugada. En cuanto al tema de fondo, si bien la afectación de la libertad de contratación es evidente, se extrañó un mayor desarrollo de argumentos constitucionales más allá de los argumentos de las partes. En retrospectiva, el caso ha sido relevante por ser la primera sentencia de inconstitucionalidad contra una norma del actual Congreso. La votación fue unánime, lo cual también es una señal para casos futuros.
- Caso Acuña Atalaya y otro ( No. 03882-2016-PHC/TC y EXP. No. 4038-2016-PHC/TC)
Fecha de publicación: 9 de octubre de 2020
Ponente: Magistrado Espinosa-Saldaña
Esta sentencia resolvió dos demandas de amparo presentadas por la señora Máxima Acuña y su esposo Jaime Chaupe contra la Minera Yanacocha. En ellas, cuestionaban, por un lado, la instalación de cercos, tranqueras y puestos de vigilancia, toda vez que estos impedirían el acceso a su domicilio y vulnerarían su libertad de tránsito. Por otro lado, alegaban que la minera había realizado “actos de vigilancia y seguimiento” contra su familia al haber hecho sobrevolar un dron e instalado una cámara de vigilancia en una zona aledaña a su domicilio.
El TC declaró improcedente la demanda en relación al primer cuestionamiento. Sin embargo, en relación a su segundo cuestionamiento, realizó interesantes consideraciones al establecer ciertos lineamientos sobre el uso de nuevas tecnologías. Así, reconoció que el uso de dispositivos de videograbación no era inconstitucional per se y podía obedecer a distintas finalidades legítimas. Sin embargo, precisó que este no debía suponer una injerencia irrazonable o desproporcionada en la vida privada o libertad personal de las personas, como había ocurrido en el caso de los señores Acuña y Chaupe por la constante presencia de la cámara que permitiría revelar detalles de su vida personal.
En cuanto a la utilización de drones, el TC fijo siete estándares sobre privacidad, entre los que destacan –por ejemplo– el hecho de que se haya reconocido que su uso es susceptible de ser regulado y limitado o que se haya señalado que los operadores de estos dispositivos deberían evitar acceder a lugares que impliquen un riesgo para la intimidad de las personas. De esta manera, el TC se convirtió en una de las primeras cortes constitucionales en el mundo en pronunciarse sobre este tema. En relación al caso en concreto, el tribunal determinó que hubo una vulneración a la vida privada de los demandantes, pues el vuelo de prueba que realizó la minera podría haber evitado acercarse al predio de la demandante. La decisión tomada en mayoría no fue compartida por los Magistrados Ferrero y Sardón, quienes consideraron que el caso debía ser declarado improcedente en todos sus extremos, porque no podía resolverse sin aclarar antes el conflicto existente entre las partes sobre la propiedad de los predios en los que los hechos habían tenido lugar.
- Caso Ugarteche Galarza ( No. 01739-2018-PA/TC)
Fecha de publicación: 11 de noviembre de 2020
Ponente: Magistrada Ledesma
En medio de las protestas generadas por la vacancia presidencial, sobre las que nos referiremos en la siguiente sección, el TC publicó la sentencia del caso Ugarteche Galarza. Se trata de su primer pronunciamiento sobre el reconocimiento de un matrimonio entre personas del mismo sexo celebrado en otro país. Fue una decisión dividida, como evidencian los seis votos singulares que componen la sentencia, de los cuales cuatro fueron determinantes para declarar improcedente la demanda de amparo interpuesta por Óscar Ugarteche. En efecto, en sus votos singulares, los Magistrados Ferrero, Blume y Sardón sostuvieron con distintos argumentos que la demanda era improcedente toda vez que el matrimonio entre personas del mismo sexo no se encontraría protegido por la Constitución. Mientras tanto, el Magistrado Miranda señaló que la demanda debía ser declarada improcedente pues el proceso contencioso administrativo sería una vía igualmente satisfactoria para resolver el caso.
En contraste, la posición de la ponente del caso, compartida por el Magistrado Ramos, fue que la demanda sea declarada fundada y se reconociera en Perú el matrimonio del demandante. Sin embargo, antes de pronunciarse sobre el fondo del asunto, los Magistrados Ledesma y Ramos resolvieron la principal objeción procesal del caso que había sido discutida durante la audiencia: la prescripción del plazo para interponer la demanda. Tras ello, cuestionaron la causal de improcedencia utilizada por la mayoría de magistrados y sostuvieron que correspondía analizar el fondo de la controversia. Al respecto, realizaron importantes consideraciones, como explicar detalladamente por qué: la orientación sexual es una categoría sospechosa de discriminación, el reconocimiento de un matrimonio entre personas del mismo sexo celebrado en otro país no viola el orden público internacional, y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) – como la Opinión Consultiva No. 24, relevante para este caso- deben ser tomadas en cuenta.
En su voto singular, el Magistrado Espinosa-Saldaña coincidió en que la demanda debía ser declarada fundada. Asimismo, estuvo de acuerdo en que la causal de improcedencia por prescripción no era aplicable y que las opiniones consultivas de la Corte IDH debían ser tomadas en cuenta. Sin embargo, también se pronunció sobre otras cuestiones. Por ejemplo, refutando al Magistrado Miranda, explicó que el proceso contencioso administrativo no era una vía igualmente satisfactoria si se tomaba en cuenta que el señor Ugarteche tenía 71 años y un proceso de este tipo podía demorar otros dos años. Asimismo, se refirió al rol de los jueces constitucionales y realizó una crítica al análisis de igualdad en la jurisprudencia del TC. Lamentablemente, a pesar de responder cada una de las objeciones contra el reconocimiento del matrimonio del señor Ugarteche, los votos de los Magistrados Ledesma, Ramos y Espinosa-Saldaña no fueron la posición mayoritaria.
- Caso de la vacancia del Presidente de la República por incapacidad moral ( No. 0002-2020-CC/TC)
Fecha de publicación: 20 de noviembre de 2020
Ponente: Magistrada Ledesma
Este año el Tribunal tuvo que resolver un importante caso relacionado al grave escenario de crisis política en el país ocasionado por el uso de la causal de vacancia por “permanente incapacidad moral” por parte de la mayoría parlamentaria. El problema de dicha figura constitucional radica en la imprecisión de sus alcances, lo que ha generado que sea utilizada de manera indiscriminada y arbitraria por los actores políticos.
El Poder Ejecutivo interpuso una demanda competencial como respuesta a la primera moción de vacancia presentada contra el expresidente Vizcarra, la cual no llegó a concretizarse. Sin embargo, el escenario de conflicto entre ambos poderes no cesó debido a que poco tiempo después se presentó una nueva moción la cual fue aprobada con 105 votos a favor; ello generó un grave escenario de crisis política desembocando en multitudinarias manifestaciones en todo el país en medio de la crisis sanitaria por la COVID-19, y una gran expectativa por la decisión del TC.
El Tribunal tuvo una importante oportunidad para delimitar dicha causal a fin que no se generen nuevos escenarios de inestabilidad institucional, sin embargo, no lo hizo. La mayoría del pleno del TC decidió declarar improcedente la demanda por sustracción a la materia, sustentando que el conflicto había cesado. Esta resolución generó rechazo por parte de la población debido a que la falta de delimitación de dicha causal deja abierta la posibilidad para que nuevos escenarios de inestabilidad democrática sucedan. Pese a ello, destacan los votos singulares de los magistrados Espinosa-Saldaña, Ledesma y Ramos, los cuales precisan los alcances del inciso 2 artículo 113 de la Constitución. Así, los dos últimos plantean ciertos criterios para su aplicación, mientras que el Magistrado Espinosa-Saldaña considera que esta debe entenderse como una “causal objetiva respaldad en una constatación fáctica” y en ningún modo ser considerada como un mecanismo de sanción.
- Caso de la Ley de ascenso, nombramiento y beneficios para el personal de salud ( No. 00011-2020-AI/TC)
Fecha de publicación: 24 de diciembre de 2020
Ponente: Magistrado Ferrero Costa
Avanzada la pandemia y todavía en un momento muy complicado el Congreso aprobó la Ley No. 31039 que dispuso el ascenso automático y nombramiento automático del personal de salud, así como beneficios a su favor[1]. De inmediata popularidad en un contexto en el que nadie podría discutir lo mal remunerado que se encuentra el personal de salud, la ley parecía enganchar con la voluntad (y el agradecimiento) de todos.
Sin embargo, el TC observó la constitucionalidad en cuando menos dos extremos: la infracción de las competencias del Poder Ejecutivo en la administración de la hacienda pública y la infracción del artículo 79 de la Constitución, que impide al Congreso tener iniciativa para crear o aumentar gasto público. Solo con dicho análisis bastó para declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. La sentencia más bien llama la atención por haberse quedado en los argumentos de índole económico, salvo una breve mención en los fundamentos sobre el ascenso. Destacan los fundamentos de voto de los magistrados Ledesma, Miranda y Espinosa-Saldaña por el uso de la carrera y el mérito como parámetros de constitucionalidad, conforme a la jurisprudencia reciente del TC.
Bonus
Además de los casos presentados, existen otros que también ocuparon un lugar importante durante el 2020 al permitir que el TC se pronunciara sobre temas como los criterios para legitimar la declaratoria y aplicación de los estados de emergencia (Exp. No. 00964-2018-PHC/TC), la investigación judicial de los casos de esterilizaciones forzadas (Exp.No.02064-2018-PA/TC), el pago de la reparación civil a favor del Estado en caso de corrupción y delitos conexos (Exp. No. 00016-2019-PI/TC), la constitucionalidad de la Ley de la Carrera del Trabajador Judicial (Exp. No. 00029-2018-PI/TC), la prestación de servicios policiales extraordinarios (Exp. No. 00009-2019-PI/TC), las personas con discapacidad y el derecho a la salud mental (Exp. No. 05048-2016-PA/TC), la inhabilitación para el acceso a cargos públicos representativos (Exp. No. 0015-2018-PI/TC y 0024-2018-PI/TC), fiscalización de redes sociales en el ámbito laboral (Exp. No.00943-2016-PA/TC), la continuación de estudios por embarazo (Exp. No. 03112-2015-PA/TC) y, el reconocimiento del derecho a una vida libre de violencia (Exp. No. 03378-2019-PA/TC).
[1] En efecto, esta norma nombraba trabajadores al régimen previsto por el Decreto Legislativo No. 276, cambiaba a trabajadores bajo el régimen de Contratación Administrativa de Servicios (CAS) al régimen de la actividad privada (Decreto Legislativo No. 728) y disponía la contratación de locadores mediante la modalidad CAS.
Fuente de imagen: AP Noticias
