Por Patricia Urteaga, abogada y profesora en la Facultad de Derecho de la PUCP.
Una de las deudas más grandes que tenemos que afrontar como nación es aquella con los Pueblos Indígenas. En el año 1953, Víctor J. Guevara, catedrático del Cusco y ex Constituyente, escribió un artículo sobre los esfuerzos de los Mashcos y Matsiguengas para solicitar al gobierno que reconociera la propiedad de su territorio en el río Colorado y el Alto Madre de Dios. Indicaba que el reconocimiento de la nacionalidad peruana de los miembros de estos pueblos era un “acontecimiento feliz” para el Perú, porque el reconocimiento de la posesión que ejercían los pueblos indígenas sobre sus territorios era “una de las fuentes jurídico-políticas del derecho de soberanía de los Estados sobre sus pertenencias territoriales” (Guevara 1953: 107). En buena cuenta, Guevara sostenía que el Perú ejercía su dominio sobre el territorio gracias a la posesión que ejercían los pueblos indígenas sobre sus territorios. Esta argumentación visionaria de Guevara lamentablemente no fue siquiera debatida en su época.
La vulnerabilidad de los pueblos indígenas se manifiesta particularmente en la falta de protección de su territorio, situación que no se ha presentado únicamente en algunos períodos de gobierno sino que más bien es un problema histórico que el Estado peruano no enfrenta con decisión. Quichoquer, un Ashaninka del río Negro, comentaba en los años 1980s en referencia a la Reforma Agraria: “En ese tiempo hemos conocido la Reforma Agraria…Los títulos nos dieron recién el año setenta y…ocho, creo…Así hemos conseguido el papel de nuestros terrenos. Ahí me han dejado tranquilo. Hablé también para que reconozcan a todas las Comunidades Nativas….para que tengan su terreno ellos también, con los Títulos. Pero no se ha podido cumplir todavía con los títulos; unos cuantos tienen, pero muchos todavía no.” (Fernández, 1896: 57).
Con un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2001 el Estado llevó a cabo la segunda etapa del Programa de Titulación y Registro de Tierras, orientado hacia la dinamización del mercado de tierras en zonas rurales. Como consecuencia, se titularon 1.097.951 propietarios individuales versus 550 comunidades campesinas y nativas, de las cuales “solo 9 fueron comunidades nativas, el resto (541) fueron comunidades campesinas”. Según datos del propio Estado (COFOPRI), en 2006 había más de 200 comunidades nativas sin titular (Ortega, 2015: 6).
Han pasado más de 60 años durante los cuales los Pueblos Indígenas han solicitado a diferentes gobiernos que reconozcan y protejan sus territorios[1]. La única diferencia radica en que en actualmente los Pueblos Indígenas están mejor organizados, gracias a lo cual esta vital reivindicación tiene el amparo del Derecho Internacional. En efecto, no sólo existe el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo[2], sino también la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas, y un profuso, interesante e innovador desarrollo jurisprudencial de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos y la Corte Constitucional de Colombia. La pregunta que surge es ¿por qué, entonces, los pueblos indígenas siguen solicitando a los gobiernos que se respeten sus derechos?
Esta pregunta subyace a la preocupación expresada en febrero de 2009 por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones –CEACR- de la OIT. En la Observación al Estado Peruano sobre la implementación del Convenio 169 sobre pueblos indígenas, la CEACR señaló lo siguiente:
La Comisión insta al Gobierno que, con la participación y consulta de los pueblos indígenas adopte sin demora las medidas necesarias para garantizar:
- la participación y consulta de los pueblos indígenas de manera coordinada y sistemática a la luz de los artículos 2, 6, 7, 15 y 33 del Convenio;
- la identificación de situaciones urgentes relacionadas con la explotación de recursos naturales que pongan en riesgo las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados y la aplicación rápida de las medidas especiales que se precisen para salvaguardarlos…
La Comisión insta al Gobierno a avanzar, inmediatamente, con la participación de los pueblos indígenas, en el diseño de mecanismos apropiados de participación y consulta y lo exhorta a consultar a los pueblos indígenas antes de la adopción de las medidas referidas en los artículos 6 y 17, 2), del Convenio y a proporcionar informaciones sobre el particular.
Veamos con un ejemplo la manera como el Estado implementó esta recomendación de la OIT. Si bien en el año 2011 se aprobó la Ley de Consulta Previa, y en 2012 su reglamento, las políticas y proyectos del Estado continúan desconociendo los derechos de los pueblos indígenas. El Proyecto de Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales en el Perú (2014-2015) (Préstamo NO. 3370/OC-PE), financiado con 40’ millones de dólares del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), tiene como objetivo formalizar la propiedad rural en ciertas zonas de los Andes y en la Amazonía, realizando un catastro, titulando y registrando predios en 4.3 millones de hectáreas[3].
La Asociación Interétnica de Desarrollo de la Amazonía Peruana -AIDESEP-, organización indígena nacional, observó el proyecto y envió una queja al BID porque este no se sometió a consulta a los pueblos indígenas y sus organizaciones representativas, de manera que se recogiera la opinión y sugerencias de las mismas respecto a las consecuencias de un proyecto que evidentemente les afectaría en aspectos tan importantes como su propio territorio.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) respondió a AIDESEP que no era necesario realizar la consulta previa porque el Viceministerio de Interculturalidad había opinado de manera reiterada que el proyecto en mención “no califica para ser objeto de la consulta previa por la Ley 29785”, y que más bien se aplicará la ley “durante la ejecución del proyecto respecto a eventuales reformas de la normativa aplicable a los procesos de titulación de comunidades nativas”.[4]
Contraviniendo no sólo el desarrollo normativo internacional para la protección de los derechos indígenas, sino además la jurisprudencia internacional y la propia doctrina al respecto, el Estado y el BID decidieron que no se debía consultar a los pueblos indígenas en este caso. Hace 10 años, James Anaya, ex Relator Especial de la Organización de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, sostenía que en el caso de actividades que ponen en riesgo los derechos de propiedad indígena, como la extracción de recursos naturales en sus territorios, la reubicación forzosa, entre otras, los estándares internacionales no sólo exigen la consulta sino también requieren el consentimiento real de los pueblos indígenas afectados.
Cuando los derechos de propiedad son indirecta pero significativamente afectados […] las consultas con los pueblos indígenas deben por lo menos tener el objetivo de conseguir el consentimiento. Si no se llega al consentimiento, existe una fuerte presunción de que el proyecto no debería realizarse. Si procediera el consentimiento (de los Pueblos Indígenas), el Estado debe justificar que ha asegurado la participación de los pueblos indígenas en los beneficios del proyecto y debe tomar medidas para mitigar sus efectos negativos (Anaya 2005: 17).
La razón de este estándar internacional es la necesidad de proteger la innegable vinculación sustantiva entre el territorio y la vida de los pueblos indígenas, reiterada sistemáticamente por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La situación endémica de desprotección que enfrentan los territorios indígenas en el Perú debido a la desidia, inoperancia y falta de compromiso del Estado para garantizar los derechos de propiedad indígena no sólo continúa poniendo en riesgo su existencia, sino que también ha generado una sensación de desconfianza de los pueblos indígenas hacia aquel debido fundamentalmente a que las normas internas que reconocen los derechos de los pueblos indígenas distan mucho de honrar los estándares internacionales en esta materia. Así lo indicaba Anaya en su informe del 13 de diciembre de 2013: “el reto ahora consiste en asegurar la implementación de la consulta previa de una manera conforme a los estándares internacionales relevantes”[5].
En relación al mencionado proyecto de titulación financiado por el BID, Henderson Rengifo, presidente de Aidesep, señaló con mucha claridad que los pueblos indígenas han perdido la confianza en el Estado: “esta demanda es histórica y aún no es atendida por el Estado, lo que están haciendo a la larga o la corta es que estalle una bomba de tiempo desatándose un conflicto entre los colonos y los pueblos indígenas, ya que lo que busca este proyecto es titular algo de 70 mil predios individuales frente a 450 comunidades, eso no puede ser así”. Aidesep ha presentado sus propuestas que incluyen titular 1240 comunidades antes que a los colonos y poseedores individuales, reconocer 310 comunidades nativas, incluir la titulación de comunidades en litigio, no restringir la titulación de comunidades a aquellas que tengan 230 has y relaciones comerciales, e implementar la titulación mediante convenios entre los gobiernos regionales y las organizaciones indígenas. Ante ello, el BID ha decidido suspender el proyecto por 45 días para rectificar aquellos aspectos que podrían vulnerar los derechos de los PPII y las políticas del propio banco.
Cuántas décadas más deberán esperar los Pueblos Indígenas para que el Estado e instituciones internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo actúen respetando los estándares internacionales en materia de Derechos Indígenas. Cuánto tiempo más deberán esperar los Pueblos Indígenas para afirmar su derecho a vivir en paz. Esperamos que, por lo menos, en este caso, se les escuche, se recojan sus propuestas y se tomen decisiones honrando los estándares internacionales sobre los derechos indígenas.
[1] Los procesos de titulación de los territorios indígenas han sido tan precarios que han llevado a los pueblos indígenas a buscar múltiples formas legales para garantizar la integridad de los mismos. No obstante, en estos casos también se han presentado obstáculos. Basta mencionar el caso del Parque Nacional Ichigkat Muja (ODECOFROC, et. Al. 2009), o el caso del proyecto para que se reconozca el Parque Nacional Sierra del Divisor que, a pesar de contar con el consentimiento de los pueblos indígenas, en el primer caso la extensión del parque fue recortada, mientras que en el segundo el parque aún no ha sido creado a pesar de contar con todos los requisitos legales.
[2] Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, del año 1989.
[3] http://www.aidesep.org.pe/bid-rectificara-el-ptrt3-en-respuesta-a-la-queja-presentada-por-aidesep/.
[4] Respuesta de la Administración al Proceso de Verificación de la Elegibilidad de la Solicitud para Investigar el Proyecto de Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales en el Perú (préstamo NO. 3370/OC-PE). 05 de octubre de 2015. En: http://www.aidesep.org.pe/bid-rectificara-el-ptrt3-en-respuesta-a-la-queja-presentada-por-aidesep/.
[5] En: http://unsr.jamesanaya.org/statements/declaracion-del-relator-especial-sobre-los-derechos-de-los-pueblos-indigenas-al-concluir-su-visita-al-peru
Bibliografía:
Anaya, James. 2005. Indigenous Peoples participatory Rights in relation to Decisions about Natural Resource Extraction: the more fundamental issue of what rights indigenous peoples have in lands and resources. Arizona Journal of International & Comparative Law. Vol. 22, N°1, pp: 7-17.
Anaya, James. 2013. Declaración del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas al concluir su visita al Perú. 13 de diciembre de 2013. En: http://unsr.jamesanaya.org/statements/declaracion-del-relator-especial-sobre-los-derechos-de-los-pueblos-indigenas-al-concluir-su-visita-al-peru
Equipo de Investigación ODECOFROC. ODECOFROC, Racimos de Ungurahui, IWGIA. 2009 Crónica de un engaño. Los intentos de enajenación del territorio fronterizo Awajún en la Cordillera del Cóndor a favor de la minería. Informe IWGIA 5. Lima: ODECOFRC, Grupo de Trabajo Racimos de Ungurahui & IWGIA.
Fernández, Eduardo. 1986. Para que nuestra historia no se pierda. Testimonios de los Asháninca y Nomatsiguenga sobre la colonización de la región Satipo-Pangoa. Documento 7. Lima: CIPA. Pp. 35-57.
Guevara, Víctor J. 1953. La importancia del nacionalismo de los Mashcos y Machiguengas. Perú Indígena. Vol. IV, Nº 10-11, Setiembre. Pp.:106-110.
Ortega, Milagros. 2015. Propiedad comunal y la lucha por la defensa del territorio Ashaninka. El caso Samaniato. Mss.
