- Introducción
En el ámbito de las contrataciones con el Estado, las solicitudes de ampliación de plazo constituyen uno de los elementos más sensibles entre el contratista y la Administración Pública, no solo por las consecuencias económicas y operativas que se derivan de su aprobación o rechazo, sino porque su evaluación exige ponderar eventos, pruebas y conductas. Su fundamento es claro, quien actúa con la diligencia debida no debe soportar las consecuencias de un incumplimiento tardío cuya causa no le es atribuible. Así lo recogen los artículos 1314 a 1317 del Código Civil, que exoneran de responsabilidad a la parte diligente frente a eventos extraordinarios, imprevisibles o irresistibles ajenos a su voluntad (García, 2023).
La ampliación de plazo, en ese sentido, permite extraer un principio de equidad contractual: se instituye como el mecanismo que restablece el equilibrio de la relación contractual ante la ocurrencia de eventos no imputables al contratista.
2. Sobre la problemática del silencio administrativo
Cabe mencionar un aspecto en particular al cual no se le ha brindado un tratamiento normativo y administrativo adecuado: el silencio administrativo positivo que rige en el artículo N.º 142 del Reglamento de la Ley General de Contrataciones Públicas, que se encuentra condicionado, ya que requiere de la previa evaluación del cumplimiento de lo expresado en el numeral N.º 142.3, de modo que persiste un espacio para que la propia Entidad pueda cuestionar la aprobación automática de lo solicitado, alegando incumplimiento del plazo contemplado en la norma.
Dentro del trámite ordinario de la solicitud, para que la solicitud se concrete en la aprobación de la ampliación requerida se suele verificar su naturaleza: la calidad de contratista exige cierto estándar de conducta adecuado a la capacidad operativa y los criterios técnicos propios de la actividad, resultando exigible la gestión de contingencias vinculadas a la naturaleza de la prestación. También se verifican los medios probatorios, que deben respaldar el evento y el plazo expresado, a efectos de resolver sobre la procedencia de la solicitud.
Entonces, no basta la alegación de un hecho generador, ya que para que la solicitud sea procedente la autoridad competente verifica: (i) el deber de diligencia del contratista, esto es, si adoptó las medidas razonables para mitigar o evitar el atraso; (ii) la pertinencia de la documentación aportada, que debe respaldar tanto la existencia como la extensión del hecho generador; (iii) la correspondencia entre el atraso real acreditado y el plazo solicitado; y (iv) la presentación oportuna de la solicitud dentro del plazo establecido en la norma.
Ello genera un problema particular en sus efectos (del silencio administrativo), puesto que la aprobación de lo solicitado parece depender únicamente del cumplimiento de que la solicitud sea formulada dentro de los diez días hábiles siguientes de finalizado el hecho generador, por lo que bastaría con verificar la fecha de la solicitud respecto al evento alegado. Sin embargo, hay una relación entre el fondo y la forma, que no permite tratarlos de modo individual, ya que el hecho generador precede a la solicitud.
Los pronunciamientos de la Dirección Técnico Normativa permiten delimitar el alcance del problema. Las Opiniones D000016-2026-OECE-DTN y 032-2024-DTN abordan el tratamiento del silencio administrativo y la posibilidad de emitir resoluciones denegatorias extemporáneas, con el siguiente detalle:
| Opiniones D000016-2026-OECE-DTN 032-2024-DTN | Normativa anterior Ley N° 30225 D.S. N° 344-2018-EF | Normativa vigente Ley N° 32069 D.S. N° 009-2025-EF |
|---|---|---|
| I. Efecto del silencio | Aparente aprobación automática pura según la lectura de la norma, la Dirección Técnico Normativa interpreta que se encuentra condicionada a la presentación oportuna de la solicitud (dentro de los 7 días hábiles de finalizado el hecho generador). | Aprobación condicionada al cumplimiento estricto del procedimiento de solicitud, supone la presentación oportuna de la solicitud (dentro de los 10 días hábiles de finalizado el hecho generador). |
| II. Necesidad de acto de reconocimiento | El derecho se consolida automáticamente sin acto formal, ni de la Entidad ni del contratista. | No es requerido para que opere el silencio administrativo. Sin embargo, la Entidad queda obligada a registrar la ampliación aprobada en el SEACE de la Pladicop dentro de los 2 días hábiles siguientes. |
| III. Posibilidad de resolución denegatoria extemporánea | Se incurre en causal de nulidad si se pretende revocar un derecho ya adquirido por silencio positivo: la Entidad pierde la facultad de emitir pronunciamiento en sentido contrario. Sin embargo, ello no subsana defectos de presentación extemporánea. | En tanto se verifique incumplimiento del procedimiento regular previsto en el numeral 142.3, la Entidad podría cuestionar la aprobación automática. Otros supuestos como la insuficiencia probatoria o la inexistencia del hecho generador no han sido desarrollados expresamente. |
| IV. Aplicación supletoria de criterios de la LPAG en la invalidez del acto extemporáneo | Tanto la normativa anterior como la vigente contemplan la aplicación supletoria de la LPAG mediante sus respectivas Primeras Disposiciones Complementarias Finales, lo que habilita invocar las causales de nulidad del artículo 10 de dicha Ley para cuestionar la validez del acto extemporáneo. | |
Por otra parte, la Opinión D000013-2025-DTN aborda el régimen de ampliación de plazo en contratos de obra bajo la Ley N.° 30225. Su análisis resulta relevante para este trabajo no porque sea directamente aplicable a bienes y servicios, sino porque evidencia un desarrollo normativo más preciso y consistente, sobre aspectos que persisten en la normativa actual, tanto en la exigencia procedimental como en el tratamiento del silencio positivo, que contrasta con la insuficiencia respecto a bienes y servicios.
| Opinión D000013-2025-DTN | Contenido del pronunciamiento: Obras Ley N° 30225 |
|---|---|
| I. El silencio positivo no corrige defectos del procedimiento | La aprobación automática prevista en el artículo 198.4 del Reglamento opera bajo el presupuesto de que el contratista cumplió íntegramente con el procedimiento. La falta de pronunciamiento oportuno de la Entidad no subsana ni convalida los incumplimientos procedimentales del contratista. |
| II. El incumplimiento procedimental determina la improcedencia | El contratista debe cumplir dos exigencias procedimentales sucesivas: primero, registrar en el cuaderno de obra el inicio y el fin de la circunstancia que configura la causal, pues esas anotaciones constituyen los hitos que permiten determinar su duración; segundo, presentar y sustentar la solicitud de ampliación ante el supervisor dentro de los quince días hábiles siguientes. |
| III. El informe técnico del supervisor conserva valor propio ante el silencio de la Entidad | El procedimiento prevé una estructura de tres niveles: (i) el supervisor emite informe técnico dentro de los 5 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud; (ii) la Entidad resuelve dentro de los 15 días hábiles siguientes a la recepción de dicho informe, si guarda silencio, se tiene por aprobado lo indicado por el supervisor; (iii) solo cuando tampoco existe informe del supervisor, el silencio aprueba íntegramente lo solicitado por el contratista (plazo de 20 días desde la solicitud). |
Estos pronunciamientos resultan sumamente interesantes, respecto a las opiniones D000016-2026-OECE-DTN y 032-2024-DTN, si bien es cierto que acorde al artículo 188.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el silencio administrativo tiene para todos sus efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento, se advierte la posibilidad de la emisión de pronunciamientos extemporáneos, contrarios a la aprobación en casos de silencio administrativo en las solicitudes de ampliación de plazo, por parte de la Entidad, amparándose en la potestad de nulidad de oficio prevista en el artículo 202 de la misma Ley.
En la práctica, muchas solicitudes requieren un análisis particular, dependiendo de las circunstancias que se acreditan y de los medios probatorios presentados. En ese orden de ideas, el plazo de presentación de la solicitud depende no solo de la extensión del hecho generador alegado, sino que se encuentra condicionado a los medios probatorios, en los cuales debe ser posible verificar la misma extensión y veracidad, y al análisis que efectúe el funcionario competente sobre la procedencia (en el cual también revisa otros factores, como la debida diligencia).
Un caso ilustrativo
Una empresa efectúa la solicitud para que se realice una ampliación de plazo por 20 días, alegando que hubo una demora en las importaciones de los bienes y problemas internos en su logística, y respecto a los medios probatorios, solo adjunta cartas y correos de la naviera, que expresan retrasos por 10 días debido a problemas técnicos en la embarcación. En dicho sentido, el contratista en el décimo día hábil siguiente de terminado el hecho generador (que a su percepción abarca 20 días), efectúa la solicitud.
Naturalmente, dada la inconsistencia entre lo solicitado y lo demostrado en los medios probatorios, se verifica que el hecho generador demostrable tuvo una fecha de finalización, que no corresponde a lo alegado por el contratista, lo que determina la improcedencia de la solicitud por ser extemporánea; sin embargo, corresponde preguntarse qué ocurriría si, vencido el plazo de doce días hábiles que la norma establece, la Entidad no hubiera emitido pronunciamiento alguno.
Ello suscita una cuestión: ¿debería operar el silencio administrativo positivo en un supuesto como el descrito? Ciertamente el numeral 142.5 del Reglamento expresa “(…) De no existir pronunciamiento, se tiene por aprobada, salvo que el contratista no haya cumplido estrictamente con el procedimiento previsto en el numeral 142.3”, y, a su vez, acorde a dicho numeral “El contratista solicita la ampliación de plazo dentro de los diez días hábiles siguientes (…) de finalizado el hecho generador (…) Las solicitudes extemporáneas de ampliación de plazo se tienen por no presentadas”. De la sola lectura de las disposiciones mencionadas y los pronunciamientos de la Dirección Técnico Normativa, debería proceder una aprobación si llega a vencer el plazo de la Entidad; sin embargo, al menos en este supuesto, cabe sostener que acorde al artículo 10 de la LPAG, dicho silencio administrativo positivo, que en principio tiene carácter resolutivo, adolece de nulidad, ya que se puede alegar que el acto omite requisitos y documentación esencial, en tanto la solicitud tuvo carácter extemporáneo y por no contener los medios probatorios pertinentes, como se indica en el numeral 141.1 (autoridad de la gestión administrativa puede autorizar la ampliación del plazo del contrato, previa solicitud sustentada del contratista (…)), se advierte una apertura a someter la cuestión a una reevaluación, dado el vínculo inseparable entre el hecho generador y el plazo para efectuar la solicitud.
Incluso no se descarta a que se efectúe fiscalización posterior para verificar información falsa o inexacta, respecto a los medios probatorios presentados, con lo cual se puede revertir la aprobación ficta; sin embargo, el límite se encontraría en la evaluación extemporánea del fondo propiamente; es decir, el análisis de la debida diligencia, puesto que vaciaría el sentido de la disposición.
Respecto a la opinión D000013-2025-DTN, si bien se refiere específicamente a obras, evidencia un desarrollo normativo más sólido que reduce la incertidumbre jurídica en dos dimensiones fundamentales:
1.Aunque la Entidad no se pronuncie dentro del plazo, si se ha emitido informe por parte del supervisor, esta conserva sus efectos jurídicos aun cuando el supervisor hubiera omitido notificarlo a la Entidad, y esta al contratista: la falta de notificación no acarrea la invalidez del informe ni impide que la Entidad lo emplee como sustento de su decisión, incluso si la notificación se realiza de forma extemporánea. El informe del supervisor constituye el insumo técnico fundamental a partir del cual la Entidad puede adoptar una decisión correcta y cautelar el interés público de la contratación.
De este modo, el silencio de la Entidad no equivale a una aprobación incondicionada de la pretensión del contratista: su contenido queda delimitado por el pronunciamiento técnico previo del supervisor, cuyo valor no se extingue por el transcurso del plazo ni por defectos de notificación. El acto ficto tiene, así, un contenido objetivamente determinable con independencia de la conducta omisiva de la Entidad.
Se detecta una diferencia sustancial respecto al régimen de bienes y servicios. En este último, dependiendo de la naturaleza técnica del hecho generador alegado, la evaluación puede requerir del pronunciamiento del área usuaria o del área técnica especializada de la Entidad; sin embargo, si transcurridos los doce días hábiles la Entidad no notifica su decisión, esos pronunciamientos no transcienden ni afectan al procedimiento: el silencio opera y aprueba directamente lo solicitado, sin que exista un mecanismo equivalente al informe del supervisor que delimite el contenido del acto ficto o preserve la valoración técnica efectuada. La omisión de la Entidad, en este caso, no solo evidencia una conducta tardía, sino la pérdida del filtro técnico que habría permitido una decisión correcta.
2. En contratos de obra, la Opinión D000013-2025-DTN precisa que para que proceda una ampliación de plazo el contratista debe cumplir dos exigencias sucesivas y documentalmente verificables: primero, registrar en el cuaderno de obra el inicio y el fin de la circunstancia que configura la causal, anotaciones que constituyen los hitos imprescindibles para determinar su duración y cuantificar tanto el plazo adicional como los eventuales mayores costos; segundo, una vez anotado el cierre de la causal, presentar, cuantificar y sustentar la solicitud dentro de los quince días hábiles siguientes. El pronunciamiento del OSCE, en consecuencia, no se limita a verificar si la solicitud fue presentada dentro del plazo, sino que abarca la existencia y extensión documentada de la causal, su cuantificación y su sustento técnico. El silencio positivo, entonces, opera sobre una solicitud cuyo contenido ha sido construido y acreditado conforme a un procedimiento que fija sus propios parámetros de verificación.
En contratos de bienes y servicios, en cambio, el artículo 142.3 del Reglamento vigente se limita a establecer que el contratista solicita la ampliación dentro de los diez días hábiles siguientes de finalizado el hecho generador. La norma no exige un instrumento de registro al finalizar la circunstancia, ni detalla las condiciones de cuantificación o sustento que deben acompañar la solicitud con el mismo nivel de exigencia que en obras. El silencio positivo del artículo 142.5, a su vez, condiciona la aprobación automática únicamente al cumplimiento estricto del procedimiento previsto en el numeral 142.3, que remite esencialmente a la presentación oportuna de la solicitud.
Ello genera una situación de menor seguridad jurídica: el silencio positivo puede operar sobre una solicitud cuyo sustento fáctico no es abiertamente exigible, lo que dificulta el eventual cuestionamiento posterior del acto ficto. En obras, la forma minimiza la incertidumbre; en bienes y servicios, esa incertidumbre, como se ha señalado, permanece abierta incluso después de que la Entidad haya omitido pronunciarse dentro del plazo reglamentario.
3. Conclusiones
El artículo 142.5 del Reglamento condiciona la aprobación automática al cumplimiento estricto del procedimiento del numeral 142.3, pero ese condicionamiento remite a la oportunidad formal de la presentación, no advirtiendo una realidad que la práctica evidencia con frecuencia: la fecha en que se tiene por finalizado el hecho generador no es un dato objetivo preexistente, sino el resultado de una evaluación que depende, al menos en parte, de los medios probatorios aportados. En ello, la LPAG ofrece una vía de corrección, cuando la aprobación ficta carece de los requisitos de validez y la documentación que la norma especial exige; sin embargo, la insuficiencia normativa en dicho aspecto genera incertidumbre jurídica tanto para el contratista como para la Entidad.
Es necesario plantear una modificación a la norma, al menos para alinearla a los criterios mencionados respecto al tratamiento en el caso de ejecución de obras, ya que su formulación y los pronunciamientos en el tema son más precisos respecto a los elementos que deben evaluarse para que proceda el silencio administrativo positivo, reduciendo la incertidumbre sobre lo que implica propiamente la solicitud, además de mantener el criterio técnico, si se ha emitido dentro del plazo.
4. Referencias
García, L. (2023). Controversias sobre la ampliación de plazo en el marco de la obra pública. Ius et Veritas. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/27258/25498
Decreto Supremo N.° 009-2025-EF. Reglamento de la Ley General de Contrataciones Públicas. 4 de febrero de 2025. Diario Oficial El Peruano.
Decreto Supremo N.° 344-2018-EF. Reglamento de la Ley N.° 30225, Ley de Contrataciones del Estado. 31 de diciembre de 2018. Diario Oficial El Peruano.
Ley N.° 27444. Ley del Procedimiento Administrativo General. 11 de abril de 2001. Diario Oficial El Peruano.
Ley N.° 32069. Ley General de Contrataciones Públicas. 13 de junio de 2024. Diario Oficial El Peruano.
Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes. (2026). Opinión N.° D000016-2026-OECE-DTN.
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado. (2024). Opinión N.° 032-2024-DTN.
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado. (2025). Opinión N.° D000013-2025-OSCE-DTN.
