Por Agustín Grández Mariño, Abogado por la PUCP. Profesor de la Clínica Jurídica e Introducción a la Metodología de la Investigación en la Facultad de Derecho de la PUCP.
El viernes 18 de julio se realizó la presentación formal del Plan Nacional de Derechos Humanos 2014-2016, lo particular de esta ceremonia de presentación es que contó con la presencia de todos los ministros de Estado. Dicha presencia apuntaba a asumir ante la ciudadanía un compromiso integral para el respeto y cumplimiento de las metas trazadas en el Plan.
El ex presidente del Consejo de Ministros, René Cornejo, indicó en la mencionada presentación que se reportaría el nivel de avance y cumplimiento del Plan. Asumiendo además el compromiso de promover las reformas legislativas que sean necesarias para cumplir con el mismo.[1]
A pesar de lo promisorio del anuncio, las críticas al Plan no se hicieron esperar desde distintos ámbitos de la sociedad civil. Así, se han señalado omisiones dentro del Plan y contradicciones que surgen por la presencia del Ministro del Interior, Daniel Urresti[2]. Instituciones como el IDHEPUCP, han señalado además las deficiencias de la hoja de ruta trazada por el Plan[3].
Frente a estas críticas, la respuesta del Ministro de Justicia y Derechos Humanos, Daniel Figallo, apuntó a establecer el carácter dinámico del Plan señalando que las omisiones serán subsanadas progresivamente. Asimismo, se indicó que se incorporarían las recomendaciones hechas por instituciones de la sociedad civil[4].
Esta es una breve síntesis de lo que se ha venido discutiendo en torno a la publicación del Plan Nacional de Derechos Humanos. El objetivo del presente artículo es el de describir de manera muy sencilla los aspectos positivos y negativos del Plan. No se pretende hacer ni un resumen detallado, ni un análisis punto por punto. Lo que se busca con el artículo es plantear una perspectiva sobre el Plan Nacional de Derechos Humanos y continuar con el debate en torno al Plan, que permitirá que se vaya adquiriendo conciencia de la importancia de una política integral en Derechos Humanos, política donde todos somos actores centrales.
LO POSITIVO
Lo primero que podemos destacar del Plan es el esfuerzo mismo de establecer lineamientos generales para el fortalecimiento, la garantía y el cumplimiento de los Derechos Humanos. Es un mensaje positivo el que la presentación haya contado con la presencia de todos los ministros de Estado, ya que habla de un (aparente) compromiso por hacer de los Derechos Humanos un aspecto trasversal e integral de las políticas de Estado.
Así lo establece el propio texto del Plan cuando señala que su objetivo central es “(…) impregnar a la política pública del enfoque de derechos humanos, de forma tal que se asuma que toda acción del Estado debe estar orientada, (…), a resguardar la dignidad de la persona humana.”[5]
Esta afirmación y compromiso es valioso, porque habla, de una intención, de trabajar el tema desde una perspectiva integral, no solo desde el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, sino desde una perspectiva global de Estado.
Otro aspecto importante del Plan es el relativo a los indicadores de Derechos Humanos. El Plan establece indicadores de resultado para medir el impacto de las acciones realizadas[6]. Esto sin duda es un avance y un aspecto positivo, ya que los indicadores son instrumentos valiosos para medir objetivos concretos, además de establecer responsabilidades en el logro de estos resultados.
Algunos de estos indicadores apuntan a que se logre en el 2016 la reducción de la pobreza extrema de 7.6% a 5%; la reducción de la desnutrición crónica en menores de 5 años del 23.% al 10%; reducción de los conflictos sociales entre el 20 y 30%; el aumento de la proporción de mujeres en la función pública del 26% al 40%; que el Perú pueda ubicarse entre los puestos 60 y 70 del índice de desempeño ambiental; lograr alcanzar el 40% de población con cobertura de ESSALUD; entre otros.
Otro aspecto a destacar es el de los lineamientos que propone el Plan, es así que establece cuatro lineamientos estratégicos:
- Lineamiento estratégico 1: promoción de la cultura de Derechos Humanos
- Lineamiento estratégico 2: Diseño y fortalecimiento de la política pública de promoción y protección de los derechos
- Lineamiento estratégico 3: Diseño y ejecución de políticas a favor de los grupos de especial protección
- Lineamiento estratégico 4: Fortalecimiento del ordenamiento jurídico interno, a través de la implementación de instrumentos internacionales.
Entre los aspectos positivos que podemos destacar del Lineamiento 1 encontramos:
- El diseño de un programa especializado de educación en derechos humanos a servidores públicos
- El fortalecimiento de los planes de formación en derechos humanos a los operadores del servicio de Defensa Pública, de Asistencia Legal Gratuita y de Conciliación Extrajudicial
- La consolidación de una formación integral en las Fuerzas Armadas, a nivel descentralizado, en Derecho Internacional Humanitario, Derechos Humanos y Derecho Penal Internacional
- La inclusión en las actividades de los Programas Presupuestales con Enfoque de Resultados, acciones dirigidas a priorizar la atención en los grupos de especial protección
En lo que respecta al Lineamiento 2, destacamos como positivo:
- La implementación de un sistema de registro y monitoreo de casos de violencia y discriminación contra las personas en la vía administrativa y judicial.
- El diseño e implementación un programa de vigilancia de garantías judiciales en los centros de detención policial
- La ampliación de la cobertura de la seguridad social, incorporando a la población económicamente activa informal, independientes y las MYPE
- El fortalecimiento del programa de viviendas mejoradas, especialmente en las zonas alto andinas, con el fin de hacer frente al friaje
Sobre el Lineamiento 3 podemos destacar:
- La propuesta de formación y capacitación a docentes a nivel nacional en historia, memoria y aportes de la población afroperuana y otros grupos étnico-raciales en la construcción de la identidad nacional.
- La implementación de disposiciones que permitan a las instituciones educativas públicas reservar vacantes para la inclusión de estudiantes con discapacidad
- Que se plantee, desde un enfoque de derechos y sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, una evaluación de los reglamentos internos de los colegios, institutos, universidades o escuelas públicas o privadas, a fin de impedir que el embarazo constituya una circunstancia que motive decisiones administrativas que afecten el derecho a las mujeres a no ser discriminadas
- La implementación de Casas de Espera Materna, cercanas a establecimientos con capacidad resolutiva para resolver las complicaciones obstétricas.
- El desarrollo de un Plan de Vigilancia Epidemiológica (PVE) mediante la observación y el escrutinio permanente de la distribución y propagación de infecciones
- La aprobación e implementación un protocolo de salud mental a nivel nacional y regional para personas víctimas de violencia ocurrida en nuestro país entre 1980 y el 2000
Finalmente sobre el Lineamiento 4 se destaca:
- La ratificación del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales con el fin de aceptar la competencia del Comité para recibir y examinar comunicaciones
- La ratificación e implementación de las enmiendas al Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional adoptadas en la Conferencia de Revisión de Kampala de 2010 concerniente al crimen de agresión.
- La promoción de la reforma del Código Penal con el fin de tipificar los crímenes internacionales en concordancia con lo dispuesto en el Estatuto de Roma, los tratados de Derecho Internacional Humanitario y otros tratados internacionales de derechos humanos.
- La promoción de la adopción de un nuevo Código del Niño, Niña y Adolescente a la luz de lo establecido en la Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos Facultativos
Estos son algunos de los aspectos positivos que podemos destacar del Plan Nacional de Derechos Humanos 2014-2016. A continuación pasaremos a señalar las críticas y aspectos negativos que surgen de la lectura del Plan.
LO NEGATIVO
El Plan Nacional de Derechos Humanos 2014-2016 tiene errores evidentes y de concepción, el objetivo de esta sección no es enumerar cada uno, sino presentar algunos de estos, que ya sea por lo grosero del error, la contradicción que representa o lo nebuloso de su implementación siembran dudas respecto a la viabilidad del Plan.
La omisión más grosera y evidente del Plan es en lo que respecta a la población LGTB. No se entiende como una estrategia del más alto nivel en materia de Derechos Humanos pueda obviar a una población que se encuentra en una situación de vulnerabilidad en la protección y garantía de sus derechos fundamentales. Esta omisión refleja la poca iniciativa del Estado peruano por plantear objetivos y políticas que eviten la situación de desprotección de derechos que tiene esta población. Dicha omisión va en la línea del poco entusiasmo que se tiene en la implementación de medidas como la Unión Civil.
Otro aspecto que llama la atención del Plan es que se plantea objetivos bien intencionados, pero que no guardan un sentido con la realidad o no quedan claro cómo se implementaran.
En el caso de los adultos mayores, muchas de las medidas que se proponen y plantean tienen como entidad involucrada, a cargo de la ejecución de estas medidas, a la Oficina Nacional Previsional (ONP). Llama la atención que se encarguen tareas a una entidad que de acuerdo a cifras de la Defensoría del Pueblo es la tercera entidad más quejada del país[7]. No son pocas las historias que se conocen de las deficiencias en la atención y el servicio de la ONP, por lo cual el darle tareas adicionales, cuando aún tienen tareas pendientes respecto a sus funciones primarias y a la garantía de los derechos de los asegurados, resulta contradictorio e inviable para su ejecución.
Asimismo, muchas de las medidas que se plantean respecto a la población afrodescendiente y otras minorías étnicas, no apuntan a medidas concretas ni acciones que puedan ser estimables de acuerdo a indicadores. Es así que se observa que el Plan menciona que se implementaran políticas públicas, acciones y medidas que favorecerán a estas poblaciones, sin embargo no se precisan cuales serán estas. Estas buenas intenciones terminan siendo por lo tanto demasiado amplias y generales, lo cual no sería un inconveniente si es que no se tratará de un plan de 2 años. Ante esta situación la pregunta que surge es evidente ¿qué políticas, acciones o medidas se pueden implementar si aún no se sabe cuáles son estas?
Otro ejemplo notorio de como el Plan termina siendo un listado de buenas intenciones, es la presencia de objetivos como el de la reducción de accidentes de tránsito, el Plan propone una serie de medidas en torno a la educación vial, señalando como indicador de resultado que se reducirán los accidentes entre el 10 y 15%. No se entiende ni se explica en el Plan cómo a través de la educación vial se logrará alcanzar dicho objetivo.
A su vez, llama la atención que en lo relativo a igualdad de género se coloque como objetivo la reducción de la brecha de sueldos entre hombre y mujer, pero la única medida concreta que se establece es el desarrollo de un estudio sobre la materia. Nuevamente estamos ante otro caso de buenas intenciones pero sin un sentido real de cómo se alcanzará el resultado.
También encontramos casos de diagnósticos equivocados, así por ejemplo, se plantea como objetivo la reducción de la sobrepoblación penitenciaria, pero se indica que la solución pasaría por la creación de nuevos penales.
Actualmente se cuenta con una capacidad de albergue penitenciario de 24,188 reos, pero se tienen 67, 597, lo que representa una sobrepoblación penitenciara del 163%. El objetivo que se traza el Plan es reducir esta cifra entre el 5 y 10%. Para lograr esta meta tendría que construirse por lo menos 2 penales con capacidad para 1500 internos y que no ingresen nuevos reos a prisión en los siguientes dos años. Esto, a partir de la tendencia que reflejan las cifras del Instituto Nacional Penitenciario, es un imposible.[8]
Así también podemos encontrar contradicciones entre lo propuesto por el Plan y las medidas que toma el Estado. Ejemplo de esto es el proyecto de ley presentado por el Ejecutivo y aprobado por el Congreso que estableció una serie de medidas para fomentar y agilizar la economía, medidas que han sido objetos de extensas críticas por reducir los estándares ambientales. Hecho que va en contradicción con lo que propone el Plan, el cual apunta a la consolidación de los estándares ambientales y el fortalecimiento de una política medio ambiental.
Por último, llama la atención que un Plan que propone indicadores de resultado para medir el éxito de la aplicación de las políticas, acciones y medidas a desarrollar, haya sido tan descuidado al momento de elaborar estos. No es posible que se hable de un Plan que será implementado a partir de indicadores, pero que no establezca indicadores de resultado para los objetivos que se plantean en torno a la reducción de la violencia contra la mujer, la lucha contra la discriminación y la promoción de derechos de población afrodescendiente o de otras etnias, solo por dar algunos ejemplos, porque la lista podría ser más extensa.
REFLEXIONES FINALES
Como se ha podido apreciar existen puntos positivos y valiosos dentro del Plan Nacional de Derechos Humanos 2014-2016. Algunas de estas propuestas de ser aplicadas e implementadas supondrían la mejora en la protección y garantía de los Derechos Humanos.
Sin embargo, se evidencia una falta de planificación para la ejecución real de este Plan, recordemos que se trata de un plan que tiene como objetivo el 2016. Los indicadores de resultado que se proponen apuntan a esto. A pesar de ello, muchos de los objetivos que se plantean no se encuentran plenamente desarrollados y terminan siendo, en muchos casos que ya se indicaron, una lista de buenas intenciones y deseos, pero no una estrategia programática que permita alcanzar los resultados esperados para el 2016.
El gran temor es que pasado este periodo, no se haya avanzado en la protección y garantía de los Derechos Humanos. Existen ya signos de alerta en ese sentido, como la omisión de políticas en favor de la población LGTB o el retroceso en la normativa medioambiental. Esperemos que el compromiso asumido por los ministros y por el Estado no se quede solo en eso y podamos ver a fin de este gobierno avances reales y concretos en favor del ejercicio pleno de los Derechos Humanos. Lamentablemente el Plan que ha sido diseñado para alcanzar esta meta no nos genera el mayor entusiasmo ni la garantía de que se vaya a cumplir.
[1]LA REPÚBLICA. René Cornejo: Cada año se reportará cumplimiento del Plan Nacional de DDHH. 18 de julio de 2013.http://www.larepublica.pe/18-07-2014/rene-cornejo-cada-ano-se-reportara-cumplimiento-del-plan-Nacional-de-ddhh
[2]LA REPÚBLICA. Cuestionan omisiones de Plan Nacional de DD.HH. y continuidad de Urresti. 19 de julio de 2014. http://www.larepublica.pe/19-07-2014/cuestionan-omisiones-de-plan-nacional-de-ddhh-y-continuidad-de-urresti
[3]BREGAGLIO, RENATA. El ¿Plan? Nacional de Derechos Humanos. http://idehpucp.pucp.edu.pe/comunicaciones/opinion/el-plan-nacional-de-derechos-humanos/
[4]LA REPÚBLICA. Plan Nacional de DD.HH. incorporará recomendaciones de grupos opositores. 19 de julio de 2014. http://www.larepublica.pe/19-07-2014/plan-nacional-de-ddhh-incorporara-recomendaciones-de-grupos-opositores
[5]PLAN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS 2014-2016. p. 14
[6]Se debe entender como indicadores de resultado aquellos que buscan medir el impacto real de las estrategias, programas e intervenciones del Estado.
[7]DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Decimoséptimo informe anual de la Defensoría del Pueblo: Enero –Diciembre 2013. p. 22
[8]INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO. Informe Estadístico Penitenciario Diciembre 2013.