Por Carla Navarro Fernández.
Abogada por la Universidad Femenina del Sagrado Corazón – UNIFE. Cuenta con 9 años de experiencia en la absolución de consultas de naturaleza compleja para la atención de clientes nacionales y extranjeros de diversos sectores en materias de derecho de la propiedad, urbanístico y registral. Actualmente se desempeña como Asociada Principal del Estudio Rubio Leguía Normand y Asociados.
1. Introducción
Conforme al artículo 195 de la Constitución Política del Perú, los Gobiernos Locales son competentes para, entre otros, planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial.
El presente artículo pretende analizar la agenda internacional en materia de ordenamiento territorial, planificación y gestión urbanas, considerando el contexto actual de pandemia por el COVID-19, así como las últimas regulaciones otorgadas por nuestro país tendientes a lograr los objetivos trazados en dicha materia. Ello, a fin de considerar la viabilidad de dichas regulaciones en términos de tiempo y recursos.
2. El ordenamiento territorial, la planificación y gestión urbanas en el escenario internacional
A nivel mundial, más personas viven en áreas urbanas que en las zonas rurales. En 1950, el 30% de la población mundial era urbana, y al 2050, se proyecta un crecimiento a 68%.[1] En ese sentido, casi 7 de cada 10 personas vivirá en zonas urbanas para mediados del presente siglo.
Se observa entonces la necesidad de adopción e implementación de políticas públicas en cada país: (i) orientadas a su ordenamiento territorial, planificación y gestión urbanas; y además, (ii) alineadas a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, específicamente, al Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) No. 11: Lograr que las ciudades sean más inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles.[2]
Ahora bien, la pandemia del COVID-19 ha significado un retroceso para el desarrollo sostenible. La data demuestra que, por primera vez, los indicadores de progreso mundial de los ODS de un año (2020) disminuyeron respecto del año anterior (2019).[3] Y el campo del Urbanismo no ha sido la excepción, por encontrarse relacionado con tres dimensiones del desarrollo sostenible: económica, social y ambiental. Así, por ejemplo: (i) la pandemia empeoró la situación de los habitantes de los barrios marginales, (ii) la proporción media mundial de superficie urbana destinada a calles y espacios públicos abiertos (16%) está por debajo de la meta (30%), y (iii) si bien 156 países han desarrollado políticas urbanas nacionales, solo la mitad están en fase de implementación.[4]
Por lo anterior, cobra fuerza la Nueva Agenda Urbana, adoptada en el año 2016 y relanzada en su versión ilustrada en el año 2021, la cual ofrece una orientación clara sobre cómo la urbanización bien planificada y gestionada puede ser una fuerza transformadora para acelerar el logro de los ODS, y en particular, el ODS 11, a fin de proporcionar un marco integral para guiar y dar seguimiento a la urbanización en todo el mundo.[5]
Además, ONU-Hábitat ha venido trabajando con los Gobiernos a nivel nacional y local para ayudarlos a prepararse, prevenir, responder y recuperarse de la pandemia del COVID-19, con énfasis en: (i) apoyar a los Gobiernos Locales y las soluciones comunitarias en asentamientos informales, (ii) proporcionar datos urbanos, esquemas y conocimientos basados en datos empíricos para tomar decisiones fundamentadas; y (iii) mitigar el impacto económico e iniciar la recuperación.[6]
3. El ordenamiento territorial, la planificación y gestión urbanas en el escenario nacional
En el caso peruano, se mantienen desafíos importantes relacionados al logro del ODS 11, dado que, si bien ha mejorado moderadamente, ello resulta insuficiente para alcanzar la meta propuesta.[7] Es así que, en el año 2021 y en pleno contexto de pandemia, el Poder Ejecutivo oficializa la aprobación de dos instrumentos clave en materia de vivienda y urbanismo. La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo al año 2030 (“PNVU”)[8], cuyo objetivo central es proveer a todos los peruanos de condiciones de habitabilidad dignas y adecuadas, y la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (“Ley DUS”)[9], primera manifestación de cómo se plantea implementar la PNVU.
Al respecto, la Ley DUS señala, en sus artículos 19 y 20, que los Gobiernos Regionales y Locales y la ciudadanía se encuentran a cargo de los procesos de acondicionamiento territorial y planificación urbana sostenible, siendo ambos componentes del ordenamiento territorial.
Además, en su artículo 7, la Ley DUS establece que, sin perjuicio de las atribuciones establecidas en las leyes sobre la materia, le corresponde a los Gobiernos Locales, entre otros, el formular, aprobar, aplicar y mantener actualizados los Planes para el Acondicionamiento Territorial (“PAT”) y los Planes de Desarrollo Urbano (“PDU”), respecto de los cuales sean competentes y responsables.
Con ello, se concluye que dichos Planes constituyen un producto de los procesos previamente mencionados, por lo que sirven de soporte a los esfuerzos realizados para la planificación en materia urbana y que permiten encauzar las metas del desarrollo económico y social del país, alineadas con la Nueva Agenda Urbana y los ODS relacionados con el Urbanismo.
Ahora bien, la Ley DUS contiene la siguiente Tercera Disposición Complementaria Final:
“TERCERA. Adecuación de planes de los gobiernos locales
Las municipalidades provinciales adecúan los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano a las disposiciones contenidas en la Ley en un plazo máximo de dieciocho (18) meses desde la entrada en vigencia de la presente Ley, para lo cual el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento proporciona el apoyo técnico necesario.” (énfasis agregado)
Se rescata la consideración de una etapa transitoria para la aprobación y actualización de los PAT y PDU. No obstante, la realidad peruana parece superar el plazo elegido. Así, y a manera de ejemplo, cabe mencionar las siguientes estadísticas oficiales del INEI en relación con la planificación urbana en el ámbito de los Gobiernos Locales.
En primer lugar, se tiene que al año 2019, del total de 1690 municipalidades que informaron contar con instrumentos de gestión y desarrollo urbano: (i) el 32.1% contaba con PAT de Nivel Provincial (sólo respecto de las municipalidades provinciales), (ii) el 15.1% contaba con PDU, y (iii) el 7.7% contaba con Plan de Desarrollo Rural[10].
Se aprecia una carencia de producción de instrumentos de gestión y desarrollo urbano y/o rural, lo cual evidencia la frágil situación municipal en esta labor. Y la reversión de tal situación tardará mucho más de lo que considera la Ley DUS.
Por otra parte, los Gobiernos Locales necesitan asistencia técnica, lo cual fortalece la gestión municipal. Así, al año 2020, del total de 1671 municipalidades que requirieron asistencia técnica: (i) 528 la requirieron en temas Gestión de Desarrollo Urbano y Territorial; (ii) 762 la requirieron en temas de Catastro Urbano y Rural, y (iii) 655 la requirieron en temas de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.[11]
Estos indicadores evidencian el constante requerimiento de preparación al interior de los Gobiernos Locales, para asumir sus actividades de gestión municipal en materia Gestión de Desarrollo Urbano y Territorial; Catastro Urbano y Rural, y Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
Finalmente, los Gobiernos Locales necesitan capacitación, con el objetivo de fortalecer capacidades del personal municipal en temas de su competencia. Con ello, al año 2020, del total de 1765 municipalidades que requirieron capacitación: (i) 599 la requirieron en temas de Gestión del Desarrollo Urbano y Territorial, (ii) 787 la requirieron en temas de Catastro Urbano y Rural, y (iii) 687 la requirieron en temas de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.[12]
Lo anterior demuestra la permanente necesidad de contar con conocimientos suficientes en materia de Gestión del Desarrollo Urbano y Territorial, Catastro Urbano y Rural y Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
Cabe señalar que esta data es anterior o a inicios de la pandemia por el COVID-19, por lo que es posible considerar que el avance de estos esfuerzos a cargo de las autoridades competentes se haya visto comprometido. Así, por ejemplo, en mayo del 2021, se ha culminado la elaboración de 14 PAT, 33 PDU y 1 Plan de Desarrollo Metropolitano (48 en total), ejecutados como parte de los proyectos de Reconstrucción con Cambios, en beneficio de los habitantes de 7 regiones afectadas por el Fenómeno del Niño ocurrido en el año 2017, siendo que aún quedan pendientes 20 Planes.[13]
Se observa entonces que, el Objetivo Prioritario (OP) No. 1 establecido en la PNVU: “Garantizar el crecimiento y desarrollo sostenible de las ciudades y centros poblados del país a través de una planificación urbana y territorial”, y sus lineamientos: (i) “Fomentar mecanismos de implementación en temas de planificación y gestión urbana y territorial en los gobiernos locales” (L1.2.); y (ii) “Fortalecer las capacidades para la planificación y gestión urbana y territorial de los gobiernos regionales y locales” (L1.3), podrían tener un horizonte de cumplimiento mucho mayor al planteado en la Ley DUS en su Tercera Disposición Complementaria Final, considerando que los PAT y DUS establecen la ruta a seguir en el ámbito urbano, en las jurisdicciones correspondientes.
Incluso, en virtud de los artículos 11.1 y 11.4 de la Ley DUS, la participación ciudadana efectiva, en materia de desarrollo urbano sostenible, es una condición de los procesos de toma de decisión de los PAT y PDU, por lo que las Entidades Públicas deben garantizarla durante todo el proceso de elaboración, aprobación e implementación de los señalados Planes. Con ello, resulta necesario considerar los actuales niveles de participación ciudadana de manera directa y objetiva (y no únicamente en términos de falta de legitimidad social, como lo señala la PNVU), así como la labor e injerencia de las propias Entidades Públicas en su efectiva aplicación.
Lo anterior, porque de encontrarse actualmente la participación ciudadana en déficit, entonces resultaría necesario considerar una fase de implementación por parte de las autoridades correspondientes, para el cumplimiento de su obligación de involucrar a la ciudadanía en la elaboración de los PAT y PDU. De lo contrario, la sanción establecida en la Ley DUS, sobre la nulidad de los actos del proceso de planificación urbana que requieran participación ciudadana (artículo 11.4) parecerá alejada de la realidad.
Finalmente, los PAT y PDU aprobados y vigentes serán requisito previo para el otorgamiento de licencias de habilitación urbana y edificación (artículo 25 de la Ley DUS). No obstante, tal y como se ha mencionado líneas arriba, la elaboración de dichos Planes tomará un tiempo, considerando además una realidad de participación ciudadana que supone un componente para dicha elaboración.
Recordemos que la importancia de las licencias de habilitación urbana y edificación radica en que: (i) constituyen actos administrativos mediante los cuales las municipalidades otorgan autorización para la ejecución de obras de habilitación urbana o de edificación[14]; y (ii) su otorgamiento determina la adquisición de los derechos de construcción y desarrollo en los predios objeto de dichas licencias.[15]
Por lo demás, el Acuerdo Nacional comprende la Política de Estado No. 34 “Ordenamiento y Gestión Territorial”, la cual se sustenta, entre otros, en lo siguiente:
“El ordenamiento territorial constituye una herramienta de planificación para lograr el equilibrio entre el crecimiento económico, la equidad social y la sostenibilidad ambiental. Permite desarrollar procesos interdisciplinarios, con una visión estratégica, prospectiva e integral del país. Articula propuestas entre los niveles de gobierno y con el sector privado.”[16]
Se aprecia que uno de los aspectos relacionados al término de ordenamiento territorial, es la necesidad de armonizar las iniciativas derivadas del conjunto de individuos u organizaciones cuya titularidad no corresponde al Estado. Por tanto, en la planificación del ordenamiento territorial, resulta relevante considerar una acción mutua entre el sector público y los diversos agentes privados.
Con ello, las competencias de los Gobiernos Locales en materia urbana, otorgadas constitucionalmente y ahora reforzadas en instrumentos normativos de alcance nacional, deben ser ejercidas considerando el escenario actual de dichas entidades.
4. Conclusiones y Recomendaciones
- Existe un llamamiento global a la adopción e implementación de políticas públicas en materia de ordenamiento territorial, planificación y gestión urbanas: (i) que se encuentren alineadas a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, y, específicamente, al ODS 11: Lograr que las ciudades sean más inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles; y (ii) que contemplen además los nuevos retos que enfrentan los países debido a la pandemia del COVID-19, en atención a su propio contexto.
- En ese sentido, los Planes de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de nuestro país, constituyen un producto de los procesos de acondicionamiento territorial y planificación urbana sostenible, por lo que sirven de soporte a los esfuerzos realizados por las Entidades Públicas para la planificación en materia urbana y que permiten encauzar las metas del desarrollo económico y social del país, alineadas con la Nueva Agenda Urbana y los ODS relacionados con el Urbanismo.
- No obstante, es necesario que las normativas nacionales que materialicen las metas trazadas en el ámbito de vivienda y urbanismo conversen con aquella realidad que justamente pretenden regular, sobre todo en términos de tiempo y recursos. De lo contrario, se generará una disociación con los efectos prácticos de su aplicabilidad.
- Ya lo indica la Nueva Agenda Urbana, que “las políticas urbanas nacionales deben ser sensibles al contexto y a la historia distintiva y evolución de cada ciudad”. Consecuentemente, también se recomienda que lo sean sus manifestaciones más inmediatas, como lo es la Ley DUS. En tal sentido, apremia considerar que la situación actual viene generando un impacto en todos los sectores involucrados (y no solamente en aquellos menos favorecidos) cuya atención debiera implicar la toma de medidas que armonicen con el sentido de recuperación y sostenibilidad en materia de desarrollo urbano.
Referencias:
[1] United Nations (2019). World Urbanization Prospects. The 2018 Revision. Ver:
https://population.un.org/wup/Publications/Files/WUP2018-Report.pdf
[2] Naciones Unidas (2015). Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
Ver: https://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=S
[3] United Nations (2021) Sustainable Development Report 2021. The Decade of Action for the Sustainable Development Goals. Ver https://s3.amazonaws.com/sustainabledevelopment.report/2021/2021-sustainable-development-report.pdf
[4] Naciones Unidas (2021). Informe de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2021 https://unstats.un.org/sdgs/report/2021/The-Sustainable-Development-Goals-Report-2021_Spanish.pdf
[5] UN-Hábitat (2021). La Nueva Agenda Urbana Ilustrada. Ver: https://publicacionesonuhabitat.org/onuhabitatmexico/Nueva-Agenda-Urbana-Ilustrada.pdf
[6] UN-Habitat (2020). UN-Habitat COVID-19 Response Plan. Ver :
https://unhabitat.org/sites/default/files/2020/04/final_un-habitat_covid-19_response_plan.pdf
[7] United Nations (2021) Sustainable Development Report 2021. The Decade of Action for the Sustainable Development Goals. Ver https://s3.amazonaws.com/sustainabledevelopment.report/2021/2021-sustainable-development-report.pdf
[8] D.S. No. 012-2021-Vivienda, publicado en El Peruano el 15 de julio del 2021.
[9] Ley No. 31313, publicada en El Peruano el 25 de julio del 2021.
[10] Instituto Nacional de Estadística e Informática. “Perú: Indicadores de Gestión Municipal 2019”. Lima, diciembre de 2019. Ver: https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1720/libro.pdf. Gráfico N° 28 – Página 69.
[11] Instituto Nacional de Estadística e Informática. “Perú: Indicadores de Gestión Municipal 2020”. Lima, diciembre de 2020. Ver: https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1791/. Cuadro N° 03 – Página 31.
[12] Ídem.
[13]El Peruano. Ministerio de Vivienda concluye elaboración de 48 planes urbanos territoriales. Ver: https://elperuano.pe/noticia/121467-ministerio-de-vivienda-concluye-elaboracion-de-48-planes-urbanos-territoriales.
[14] Artículo 7 del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley No. 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones, aprobado mediante D.S. No. 006-2017-VIVIENDA y publicado en El Peruano el 28 de febrero de 2017.
[15] Artículo 12 del TUO de la Ley No. 29090.
[16] Acuerdo Nacional (2014). Política de Estado 33 RECURSOS HÍDRICOS, Política de Estado 34 ORDENAMIENTO Y GESTÓN TERRITORIAL. Ver http://acuerdonacional.pe/wp-content/uploads/2016/03/Politica-de-Estado-33-y 34_reimp_2.pdf
