Por Daniel Masnjak, estudiante de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Ante la posibilidad de que se censure al ministro Jaime Saavedra, se ha discutido si el Presidente Kuczynski tiene alguna carta para impedirlo. Esta sería que el Consejo de Ministros haga cuestión de confianza de la permanencia de Saavedra. De esa forma, censurarlo implicaría negarle confianza al gabinete Zavala, que sería el primero de los dos que deben «caer» para que el Presidente pueda disolver el Congreso. Como la oposición no querría ese escenario, el gobierno lograría evitar que censuren al ministro de educación. ¿Es posible tal movida?
El artículo 132 de la Constitución se refiere a los medios que tiene el Congreso para hacer efectiva la responsabilidad política de los ministros, de forma individual o colectiva. Estos son el voto de censura y la cuestión de confianza. Mientras el primero surge por iniciativa de los congresistas, la segunda se plantea por iniciativa ministerial. A pesar de esta diferencia de origen, la aprobación de la censura y la negación de confianza tienen la misma consecuencia: la renuncia del gabinete o del ministro, según sea el caso.
¿Puede hacerse cuestión de confianza “de cualquier cosa”, como se ha afirmado a propósito de la coyuntura?[1] No tiene sentido que eso ocurra en un Estado constitucional de Derecho. Por ejemplo, si fuera así, el Consejo de Ministros podría plantearla ante la elección de un magistrado del Tribunal Constitucional. Si el Congreso no cediera, entonces quedaría a un paso de ser disuelto. El Ejecutivo estaría en condición de injerir en asuntos que no son de su competencia por vía del amedrentamiento. No puede hacerse cuestión de confianza “de cualquier cosa” porque sería contrario al principio de separación de poderes.
Entonces, ¿bajo qué supuestos puede darse una cuestión de confianza? Cuando asume sus funciones, el Presidente del Consejo de Ministros debe acudir con el gabinete al Congreso “para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión de confianza.” Es el único caso previsto expresamente en la Constitución, en su artículo 130. Sin embargo, hay razones para entender que no es el único.
Como se ha mencionado, la cuestión de confianza es un mecanismo por el que el Congreso hace efectiva la responsabilidad política de los ministros, individual o colectivamente. Si la que se discute tras el nombramiento de un nuevo Consejo de Ministros fuera el único caso posible, la figura no se aplicaría a los ministros por separado, como está previsto en el artículo 132. Además, este señala in fine que “La desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir, salvo que haya hecho cuestión de confianza de la aprobación”. Esto implica que hay casos en los que es opcional, distintos al “voto de investidura”, que es obligatorio[2][3].
¿Qué iniciativas pueden ser sometidas voluntariamente a cuestión de confianza? Para responder hay que remitirse al concepto de responsabilidad política. Esta, según Díez-Picazo, “consiste en la imposición de sanciones cuya naturaleza es puramente política, a los gobernantes por el modo en que estos ejercen el poder político”[4]. Se le califica como “institucional” en caso que “un órgano del Estado repruebe el modo en que otro órgano del Estado ejerce sus funciones”[5]. Tal reprobación serviría, según Pizzorruso, como «un medio para orientar la actividad futura del Gobierno”[6].
Si el mecanismo existe para que el Congreso haga efectiva la responsabilidad política de los ministros, la cuestión de confianza debe hacerse sobre aspectos relacionados al modo en que ejercen el poder que han recibido. El límite del gabinete y cada ministro en este aspecto es que la iniciativa de la que hagan cuestión de confianza debe ser relativa a sus funciones. Caso contrario, el mecanismo no estaría sirviendo para orientar el ejercicio de su cargo. Si pudiera recaer sobre cualquier cosa, se daría o negaría confianza a los ministros por cuestiones no relacionadas con el poder que ostentan, como en el ejemplo de la elección de un magistrado del Tribunal Constitucional.
Volviendo a la permanencia del ministro Jaime Saavedra, lo expuesto lleva a concluir que el gabinete en conjunto no podría hacer cuestión de confianza de este tema. No es competencia del gabinete designar al ministro de educación. La censura de Saavedra no puede implicar negación de confianza al Consejo de Ministros porque su designación no es fruto del poder que la Constitución ha confiado a este.
Según el artículo 122 del texto constitucional, es el Presidente de la República quien nombra a los ministros, a propuesta y con acuerdo del Presidente del Consejo. Dado que el Presidente de la República no tiene responsabilidad política por tal acto, es el premier quien la asume al refrendarlo. Por tanto, el responsable político por el nombramiento de Jaime Saavedra como ministro de educación es el premier Fernando Zavala. Solo él puede hacer cuestión de confianza de su permanencia, no el gabinete en conjunto.
¿Qué implica esto para el gobierno? Si el premier Zavala hiciera cuestión de confianza por la censura del ministro Saavedra y esta ocurriera, la negación sólo recaería sobre él. Al menos tomando como antecedente la censura de Ana Jara en 2015. En aquella oportunidad, todos los ministros se vieron obligados a renunciar, como manda el artículo 133 de la Constitución, pero no todos fueron censurados[7]. Por eso la mayoría volvió a su cargo en el siguiente gabinete. Si el premier Zavala hace cuestión de confianza y Jaime Saavedra es censurado, los otros ministros tendrían que renunciar, pero no porque se haya negado confianza a todo el Consejo. En consecuencia, no contaría entre los que deben «caer» para que el Presidente pueda disolver el Congreso.
[1] PALACIOS, Rosa María. “Cuestión de confianza”. En Diario La República. 27 de noviembre de 2016. Sitio web: www.larepublica.pe
[2] ROBINSON, Patricia. “La cuestión de confianza en el Perú”. En Portal institucional del Congreso de la República. 18 de junio de 2011. Sitio web: http://www2.congreso.gob.pe/
[3] CAIRO ROLDÁN, Omar. “La responsabilidad política institucional en el Perú”. En Pensamiento Constitucional. Vol. 20, Núm. 20, 2015. p. 43
[4] DÍEZ-PICAZO, Luis María. Citado por Cairo Roldán, Omar. “La responsabilidad política institucional en el Perú”. En Pensamiento Constitucional. Vol. 20, Núm. 20, 2015. p. 36
[5] Ídem.
[6] PIZZORUSSO, Alessandro. Citado por Cairo Roldán, Omar. “La responsabilidad política institucional en el Perú”. En Pensamiento Constitucional. Vol. 20, Núm. 20, 2015. p. 36
[7] BERNALES, Enrique. “Delegación legislativa y confianza”. En Diario El Comercio. 11 de mayo de 2015. Sitio web: www.elcomercio.pe
