Por Alvaro Peña, estudiante de derecho en la PUCP y asociado ordinario de THEMIS.
América Latina es la región más desigual del mundo [1], y esta brecha se ha visto exponencialmente agravada a raíz de la pandemia y de las subsiguientes medidas adoptadas por los gobiernos. Ante este escenario, países como México o Chile han visto nacer discusiones políticas en torno a la aplicación de un impuesto a la riqueza (que en el caso chileno ya recibió la aprobación legislativa de la Cámara de Diputados). Por su lado, Estados como Uruguay, Colombia, Argentina o Bolivia ya aplicaban la medida incluso antes de que el Covid-19 llegara.
Ante este escenario, es inevitable hacernos la siguiente pregunta: ¿Cómo se vería un impuesto a la riqueza en el Perú? En la campaña electoral del 2021 hemos visto que esta medida formaba parte de las reformas tributarias propuestas por partidos como Juntos Por el Perú; por su lado, veíamos también que sus detractores advertían de una perniciosa fuga de capitales ante una eventual imposición de este gravamen.
Sin embargo, el “impuesto a los súper ricos” ha sido recomendado recientemente por diversos organismos, entre ellos la Organización de las Naciones Unidas [2]. Por su parte, el Fondo Monetario Internacional considera al impuesto a las personas ricas y a las empresas como “una de las opciones que está en la mesa”.
A continuación, abordaré la situación regional en torno a esta medida y arrojaré luces sobre su posible aplicación en el país, en miras a un desarrollo social sostenible e inclusivo en el Perú post pandemia.
Cuestión previa: impuesto a la renta, impuesto general a la venta e impuesto a la riqueza
De manera preliminar, es importante abordar los distintos tipos de impuestos que un Estado puede aplicar como mecanismo de financiamiento (recaudación fiscal). Actualmente se aplica en nuestro país un impuesto a la renta (IR) a las ganancias de capital (cualquier ingreso que provenga de la enajenación de bienes de capital). Según el artículo 1º de la Ley del Impuesto a la Renta, esta grava las rentas que provengan de fuentes durables y susceptibles de generar ingresos periódicos, las ganancias de capital, otros ingresos que provengan de terceros, y las rentas imputadas.
Por otro lado, existe un impuesto general a la venta (IGV). Según el artículo 1º del Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto General a las Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo, este grava la venta en el país de bienes muebles, la prestación o utilización de servicios, los contratos de construcción, la primera venta de inmuebles que realicen los constructores de los mismos y la importación de bienes. Estos dos impuestos, empero, no son óbice para la adopción de nuevas medidas tributarias, como la analizada en este artículo.
El impuesto a la riqueza, por el contrario, es una propuesta que busca gravar todos los activos de una persona y no solamente sus ingresos. Es distinto al impuesto sobre la renta, el cual se cobra según los ingresos de una persona y no por su riqueza acumulada [3]. Cabe recalcar que “el concepto de patrimonio es tan amplio que incluye desde obras de arte, joyas, barcos y autos, hasta cuentas bancarias y activos financieros” [4]. Así, vemos que el objeto del gravamen ya no sería el flujo de capitales, sino que se ampliaría al patrimonio, el cual podría ser dinámico, estático o una mezcla de ambos.
Contexto
El año 2016, el Comité Económico para América Latina y el Caribe (Cepal) lanzó un estudio en el cual revelaba que el 10% más rico de América Latina y el Caribe poseía el 71% de la riqueza, pero tributaba solo el 5,4% de su renta [5]. El informe advertía que la recaudación de impuestos en la región era “demasiado baja”, por lo que la gran mayoría de países “no recaudan lo suficiente para suplir las necesidades mínimas de la población”. Esta situación, aunque demandante en su momento, ha devenido en urgente a raíz de la crítica situación fiscal que afrontan los países de la región a causa del incremento imprevisto del gasto público durante el último año y medio, lo que se ha traducido en mayores índices de endeudamiento.
Bloomberg estima que la deuda de los gobiernos en la región alcanzó un 79% del Producto Bruto Interno (PBI) el año pasado, el más alto en décadas [6]. Por otro lado, de acuerdo a Oxfam International, en el Perú las dos más grandes fortunas han visto su patrimonio combinado aumentar durante la pandemia en un 6%, llegando a US$ 5,5 millones [7]. Paradójicamente, un estudio del Banco Mundial reveló que la reducción de ingresos en las familias promedio en el país fue “muy alta”, pues el 80% de hogares encuestados reportaron una disminución de los mismos [8]. Estas cifras evidencian la aguda desigualdad en la región y explican la discusión política del impuesto a la riqueza, apoyada en una filosofía de contribución al bien público proporcional al ingreso neto de cada persona.
Latinoamérica
En la región, los ingresos estatales por concepto de impuesto al patrimonio corresponden al 1,8% del PBI, mientras que en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) estos se sitúan en torno al 8,3% [9]. Estas cifras, aunadas a las comentadas previamente, sirven para sostener una premisa esencial al momento de discutir el impuesto a la riqueza en América Latina: la recaudación fiscal en la región es menor de la que debería ser. En vista de ello, ¿qué están haciendo los gobiernos? Argentina, Colombia y Uruguay han adoptado las siguientes medidas:
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Argentina – “Impuesto a los bienes personales”
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Colombia | Uruguay – Impuesto al Patrimonio (IPAT) | |
| ¿A quién grava? |
Personas naturales y jurídicas.
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Personas naturales y jurídicas. | Personas naturales y jurídicas. |
| ¿Qué grava? |
El patrimonio bruto. Además, incluye inmuebles, automóviles, billetes (en peso y moneda extranjera), cuentas corrientes bancarias, saldos de fondos comunes y otras inversiones no exentas, obras de arte, antigüedades, objetos del hogar y bienes en el exterior.
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El patrimonio neto localizado en Colombia. Tasa única de 1% para los patrimonios netos superiores a US$1,5 millones aproximadamente. |
El patrimonio neto localizado en Uruguay, incluyendo activos como dinero en efectivo, metales preciosos, créditos a favor del contribuyente, vehículos, inmuebles, casa, habitación y muebles.
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Cuadro de elaboración propia en base a los datos brindados por la BBC [10].
El ejemplo de estos tres países demuestra una tendencia clara. Simultáneamente, este año México y Chile han visto surgir propuestas legislativas para gravar la riqueza, las cuales comparten una similitud: dicha imposición sería de aplicación única, con la finalidad de aliviar la carga presupuestal de los Estados ante la crisis económica producto de la pandemia.
En México, el diputado Alfonso Ramírez Cuellar propuso que los millonarios mexicanos y mexicanas aporten por una sola vez de 2 a 3.5% de sus fortunas [11], lo cual afectaría a 160,000 personas y recolectaría hasta US$ 5 billones aproximadamente [12]. No obstante, precisó que esta medida podría presentarse recién en agosto. Por su parte, la Cámara de Diputados de Chile aprobó el pasado 21 de abril el proyecto de ley que busca gravar, por única vez, con una tasa del 2.5% del patrimonio, a los titulares de bienes equivalentes a un valor de US$ 22 millones o superior [14]. Se espera que esta ley permita recaudar hasta US$6,250 millones, afectando a 1,409 contribuyentes. Esta medida, no obstante, requiere aún de la aprobación del Senado para poder entrar en vigencia.
Ahora bien, habiendo dejado en claro la necesidad de abrirnos a la discusión de esta posible medida, es importante recalcar que al momento de sumergirnos en el océano de posibilidades que nace ante una posible aplicación del impuesto a la riqueza en el Perú, nuestra aproximación no puede agotarse en un análisis meramente teórico de los informes estadísticos, sino que es menester participar de la discusión doctrinaria en torno al mismo.
Angus Deaton, economista, profesor de la Universidad de Princeton y ganador del premio Nobel, “advierte que los gravámenes a las personas con altos ingresos serían muy difíciles de implementar” y, además, “darían a los ricos grandes incentivos para evitarlo” [14]. Asimismo, teme que la propuesta de impuesto “único” sobre el patrimonio se termine convirtiendo en algo permanente, al igual de lo que ocurrió con el impuesto a la renta en Gran Bretaña, el cual fue introducido como mecanismo de financiamiento de la guerra napoleónica y que ahora, años después, se ha vuelto una de las fuentes de ingresos más importantes para el país.
Alberto Barreix, economista Líder Principal del Banco Interamericano de Desarrollo, sostiene que, en la realidad, “los impuestos al patrimonio no recaudan prácticamente nada, mientras que los impuestos a la renta sí lo hacen” [15]. Interpreto que la lógica de esta postura se ve sustentada en que tanto el patrimonio como la riqueza, siguiendo lo que se abordó líneas arriba, puede encontrarse en activos intangibles que dificultan su valorización, gravamen y posterior recaudación.
Al existir en vehículos tales como inversiones, terrenos, empresas, propiedad intelectual, entre otros, los assets se vuelven difíciles de gravar lo cual, evidentemente, convertiría a la posible norma en obsoleta -o ineficaz- en la práctica. ¿Cómo cobrar el impuesto a la riqueza sobre las inversiones, la titularidad sobre créditos, la propiedad intelectual?
Otro argumento impetuoso es la evidencia empírica. En primer lugar, el impuesto a la riqueza fue implementado en la década de 1990 por doce países en Europa; no obstante, a día de hoy solo quedan cuatro Estados que siguen aplicando este gravamen: Noruega, España, Suiza y Bélgica. Estados como Francia o Suecia dejaron de ejecutarlo pues “descubrieron que los ricos trasladaron su fortuna a otros países, escondieron activos o hicieron campañas para conseguir excepciones” [16]. Con respecto a esto, podemos advertir que este último ejemplo se ha visto replicado en un hecho de hoy en día pues, como identifica Bloomberg, un ejecutivo argentino de tecnología recibió una sentencia favorable en el país y, por lo tanto, no pagará el impuesto [17]. Ello demuestra que un impuesto a la riqueza no puede navegar aisladamente, sino que, de buscarse su efectividad, debe venir acompañado de parámetros claros que eviten este traslado de capital o una nueva ola de elusión o evasión fiscal.
Finalmente, para el caso chileno, según Gestión, la recaudación impositiva en el país contribuye poco a reducir las diferencias. Esto pues, según la OCDE, la tributación en Chile solo reduce en un 2.5% el índice de Gini -instrumento para medir la desigualdad-, frente al promedio de 10% de los países que componen el organismo [18]. Toda esta data nos lleva a concluir que la discusión sobre la aplicación de un gravamen a la riqueza en los países latinoamericanos está lejos de culminada y, por el contrario, demanda el análisis exhaustivo de data teórica y empírica, así como la previsión de consecuencias, a mediano y largo plazo, en la estabilidad fiscal y económica de cada país determinado.
Asimismo, nos demuestra que la estructura que soporta la propuesta fiscal no está sostenida en cimientos ideológicos -como la discusión en redes sociales podría pretender- sino en un sustrato de data analítica de organizaciones que asiduamente evalúan estos indicadores de desigualdad y desarrollo. En esa línea, podemos derivar unas primeras conclusiones liminares.
La primera es en relación a la naturaleza sintomática del impuesto a la riqueza como una respuesta a la confluencia de factores de indignación colectiva que experimenta el país a causa de la evasión o exoneración tributaria de las grandes fortunas. Las protestas en Colombia, por ejemplo, si bien causadas por una serie de factores estructurales, fueron gatilladas por la reforma tributaria que imponía mayores impuestos a la clase media -al aumentar el Impuesto al Valor Agregado (IVA)-, aún cuando los datos nos demuestran que ese no es el sector con mayor capacidad tributaria.
Por otro lado, la medida encuentra respaldo en una filosofía redistributiva. Si partimos de la premisa en virtud de la cual toda la ciudadanía debe aportar económicamente al Estado para alcanzar el “bien común”, suena lógico que quienes tengan menos aporten menos y quienes tengan más aporten más. Por ello, cuando esta situación no ocurre y, por el contrario, son los y las que tienen más quienes pagan menos, nace la indignación y el llamado a la eliminación de exoneraciones tributarias, el impuesto a la riqueza y otras medidas que nivelen la percibida asimetría.
Un argumento que se suele escuchar en contra de la recaudación fiscal a través del impuesto a la riqueza es el del ya desgastado slogan del “Estado ineficiente”. Es cierto que años de ineficiencia (objetiva y percibida), funcionarios con sentencias por corrupción y medidas burocráticas anacrónicas han dejado en claro que la Administración Pública no es la mejor gestora de fondos. Empero, guiarnos por un silogismo según el cual las dos premisas de “i) el Estado quiere ampliar su base tributaria” y “ii) el Estado no sabe cómo administrar su presupuesto” dan necesariamente una conclusión de “iii) el Estado no debe cobrar más impuestos” resultaría falaz, sobre todo para sustentar una interdicción a las ideas que buscan aventurarse en nuevos territorios en materia de reformas fiscales.
Finalmente, ante la pregunta de ¿qué se debe hacer en el Perú?, considero que resulta oportuno y proporcional la evaluación de la adopción de un impuesto único a la riqueza, como medida extraordinaria de recaudación fiscal en vista al endeudamiento en el que incurrió el gobierno desde el inicio de la pandemia. De todas maneras, esta discusión debe partir de la premisa, creo yo, más esencial hasta el momento: no hay una solución one size fits all para la presente discusión. Por que el impuesto a la riqueza siga en España no quiere decir que funcione en Francia -y, de hecho, no lo hizo-. Por que en Argentina no esté teniendo los resultados esperados, no quiere decir que México no pueda -o deba- implementarlo también. Por ello, y basándonos en la otra premisa discutida en el presente artículo según la cual no podemos cerrarnos a esta discusión ex ante, sostengo que resulta necesario que la consideración de un impuesto único a la riqueza como medida extraordinaria se dé y que esta propuesta se esgrime evaluando necesariamente la experiencia comparada -pues de ella aprendemos directamente- mas no mimetizándola infundadamente.
No obstante, y con respecto a un impuesto a la riqueza permanente, comparto la opinión que evalúa con cautela la idea, y que califica de sinuoso el camino que implicaría emprenderla. Comentando las propuestas del presidente Barack Obama allá en el 2012, Business Insider denotó el perjuicio económico que podría traer este gravamen. Mencionan que Estados Unidos se beneficia de las personas que toman riesgos y llevan a cabo sus decisiones esperando obtener una gran renta [19], lo cual se da cuando estas personas cuentan con un patrimonio no famélico. Por lo tanto, podemos deducir que esta posibilidad se ve reducida considerablemente al gravar a los individuos con impuestos altos, pues serán más cautelosos y prudentes con sus inversiones y, por ende, tomarán menos riesgos, lo cual abrirá menos mercados, no inspirará a otras empresas a seguir el camino y creará menos puestos de trabajo. Claro está que el Perú no cuenta con el contexto tecnológico y de innovación para propiciar la aparición de agentes a la escala de EEUU, como a los que hace referencia Business Insider; sin embargo, el argumento es aún necesario de considerar.
Un ejemplo adicional es el de Argentina. Hasta marzo de 2021, el gobierno argentino únicamente había logrado recaudar US$66 millones, “muy por debajo” de los US$3,255 millones que habían proyectado los legisladores y legisladoras [20]. Esto demuestra, una vez más, la necesidad de que la discusión no verse enteramente sobre una creación del impuesto, sino sobre las medidas de seguimiento que se le deben aplicar para que este sea efectivo.
Finalmente, no creo que la medida -cuyo carácter no es solo tributario sino, además, inherentemente político- tenga un trasfondo reticente, un fantasma malévolo que busca, en una fantasía robinhoodesca, quitarle al rico para darle a quien más necesita. Por el contrario, comprendo que responde a una necesidad tangible nacional y a indicadores objetivos regionales e internacionales. Sin embargo, tampoco creo que la medida sea inocua por naturaleza, pues la experiencia comparada nos ha demostrado que una desregulación -o débil regulación- de la misma puede acaecer frutos, en el mejor de los casos, inefectivos para el país y, en el peor, contraproducentes. Por ende, será responsabilidad del gobierno diseñar una propuesta y ejecutarla diligentemente. El contexto de necesidad financiera demanda, al menos, considerar la medida.
Referencias:
[1] Gillespie, P. (2021). Tax-the-Rich Initiatives Gain Support Across Latin America. Bloomberg.
[2] Diario Gestión. (2021). Chile se suma al debate mundial del impuesto a los súper ricos. Diario Gestión.
[3] Barría, C. (2020). Los 3 países de América Latina que cobran impuesto a la riqueza (y qué resultados han tenido). BBC News Mundo.
https://www.bbc.com/mundo/noticias-51099710
[4] Ídem.
[5] Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2016). La concentración del ingreso y la riqueza está en el corazón de la desigualdad en la región: CEPAL y OXGAM. Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Press Release.
[6] Gillespie, P. (2021). Tax-the-Rich Initiatives Gain Support Across Latin America. Bloomberg.
[7] Oxfam Solidarité. (2020). Le nombre de milliardaires augmente en Amérique Latine tandis que le continent le plus inégalitaire au monde connait une envolée de cas de coronavirus. Oxfam Solidarité.
[8] Banco Mundial. (2020). Crisis por el coronavirus aumentó las desigualdades en el Perú. Banco Mundial – Comunicado de Prensa.
[9] Forbes Staff. (2021). Estos son los argumentos para un impuesto a la riqueza en América Latina. Forbes Colombia.
[10] Barría, C. (2020). Los 3 países de América Latina que cobran impuesto a la riqueza (y qué resultados han tenido). BBC News Mundo.
https://www.bbc.com/mundo/noticias-51099710
[11] Forbes Staff. (2021). Ramírez Cuéllar propone impuesto a millonarios para atender Covid-19 y crisis. Forbes México.
https://www.forbes.com.mx/politica-ramirez-cuellar-impuesto-millonarios-covid-19-crisis/
[12] Gillespie, P. (2021). Tax-the-Rich Initiatives Gain Support Across Latin America. Bloomberg.
[13] Diario Gestión. (2021). Cámara de Diputados de Chile aprobó proyecto de impuesto a los superricos. Diario Gestión.
[14] Forbes Staff. (2021). Angus Deaton, el economista Nobel que se pronunció en contra del impuesto al patrimonio. Forbes Colombia.
[15] Barría, C. (2020). Los 3 países de América Latina que cobran impuesto a la riqueza (y qué resultados han tenido). BBC News Mundo.
https://www.bbc.com/mundo/noticias-51099710
[16] BBC News Mundo. (2020). ¿Es realmente útil cobrarles un impuesto a la riqueza a los multimillonarios? (y qué países lo hacen). BBC News Mundo.
https://www.bbc.com/mundo/noticias-50952485
[17] Gillespie, P. (2021). Tax-the-Rich Initiatives Gain Support Across Latin America. Bloomberg.
[18] Diario Gestión. (2021). Chile se suma al debate mundial del impuesto a los súper ricos. Diario Gestión.
[19] Pethokoukis, J; American Enterprise Intitute. (2012). Why Heavily Taxing The Rich Doesn’t Work. Business Insider.
https://www.businessinsider.com/taxing-the-rich-doesnt-work-study-says-2012-11
[20] Gillespie, P. (2021). Tax-the-Rich Initiatives Gain Support Across Latin America. Bloomberg.
Excelente análisis y reflexión, no basta con aplicar el impuesto sino de crear los mecanismos y estrategias necesarias que permitan dar seguimiento a una recaudación eficaz y transparente a fin de percibir los montos proyectados y evitar la evasión del impuesto o el traslados de sus riquezas e inversiones a otros países.