Marcelo E. Ortiz García,
abogado Titulado (Summa Cum Laude) por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Adjunto de docencia en la Facultad de Derecho de la PUCP. Su experiencia profesional se enfoca en el campo académico y la asesoría legal en temas de Derecho administrativo y ambiental.
Perfil de LinkedIn: https://www.linkedin.com/in/marcelo-ortiz-garc%C3%ADa-b700b4239/
Primera entrada al blog. En tiempos recientes, dentro del sector ambiental he notado lo importante que es estudiar en conjunto las categorías del derecho ambiental y el derecho administrativo. ¿Por qué escribir este artículo? Estoy convencido que construir puentes entre ambas ramas es valioso: entender las categorías desarrolladas por ambas escuelas fortalece nuestra comprensión del Derecho y nuestra práctica jurídica.
En el presente, se busca exponer de manera puntual dos tópicos desarrollados tradicionalmente por la doctrina administrativa, pero que son trascendentes para la regulación ambiental y también han sido abordados por autores del derecho ambiental. Estos son la administración del Estado y la actividad regulatoria de la Administración pública. El texto busca ser valioso tanto para el abogado como para profesionales de otras disciplinas interesados en la gestión ambiental.
- ¿PODEMOS HABLAR DE UN DERECHO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL?
El Perú ha construido un marco institucional donde la regulación ambiental ocupa un lugar cada vez más importante. El derecho ambiental avanza, expandiéndose hacia sectores como el turismo, la contratación pública, publicidad, etcétera. ¿Cómo describir el derecho ambiental? Una primera característica es su multidisciplinariedad. Este se relaciona estrechamente con otras disciplinas como la biología química, economía; pero también dentro de las ciencias jurídicas, por ejemplo, entablando una relación estrecha con el derecho administrativo. En esta instancia, se construyen fuertes vínculos con otros sectores del derecho público que tienen una clara incidencia en el plano ambiental como la ordenación del territorio, el urbanismo, agricultura, entre otros. (Sánchez Mesa, 2015, p.35)
Sí se puede hablar de un derecho administrativo ambiental y estamos en un momento adecuado para hacerlo, pero se requiere tener claridad. Aparece la idea de un “derecho administrativo ambiental” en una etapa de construcción. Este se conformaría por el conjunto de normas, principios y procedimientos que mediante la función administrativa buscan garantizar un ambiente sano y el desarrollo sostenible; de esta manera, se construiría este “derecho administrativo ambiental” a partir de componentes propios de cada una de las ramas. (Andaluz, 2023, p.884) Se encuentra también la posibilidad de integrar el estudio de asuntos como el sistema organizativo y de competencias ambientales en diversos niveles del Estado bajo las categorías del derecho administrativo y el derecho ambiental. (Foy, 2018, p.53).
2. LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
El estudio de la administración del Estado es un primer punto interesante de conexión. Partimos de la premisa general que, contar con un Estado eficiente para lograr los objetivos relacionados a la protección ambiental y al uso sostenible de los recursos naturales, es de interés para toda la población.
La organización de la Administración pública, para ambas ramas del Derecho es un asunto que, debido a su complejidad, debe comprenderse de manera amplia. Esta no se limita únicamente al diseño estructural y a la distribución de funciones, sino que también incluye dos elementos importantes como la (i) burocracia que conforma la organización; y (ii) el modo de funcionamiento interno e intra organizaciones. (Caballero, R, 2023, p.202) Esta complejidad se plasma también en el panorama organizacional, el cual se caracteriza por ser muy variado; es por ello que las formas de clasificar a las instituciones y órganos que lo integran son casi ilimitadas. (Muñoz Machado S, 2015a, p. 181) La gestión ambiental se vincula estrechamente con la administración del Estado. Esta no puede aislarse o ser concebida como un sector o un subsector más del aparato jurídico-administrativo del Estado; por el contrario, debe ser integrada y referirse al conjunto de elementos ambientales, tomando en consideración todos los procesos de interacción entre estos. (Brañes, 2018, p.121)
Estas ideas son útiles para comprender el marco institucional que rige la gestión ambiental en Perú. Esta opera dentro de un aparato “macro” que es el Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA). Las principales normas que rigen el funcionamiento del SNGA son (i) la Ley General del Ambiente (Ley N.° 28611), la (ii) Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (Ley N.° 28245), y su (iii) Reglamento (Decreto Supremo N.° 014-2024-MINAM). De acuerdo con el artículo 9 del Reglamento de la Ley N.° 28245, contamos bajo cinco (5) sistemas funcionales que conforman el Sistema Nacional de Gestión Ambiental:
- SINEFA: Sistema Nacional de Fiscalización Ambiental.
- SINIA: Sistema Nacional de Información Ambiental.
- SEIA: Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
- SINANPE: Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
- SNGRH: Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos.
Además de los presentes en la lista, existen más sistemas relevantes para la gestión ambiental. Por ejemplo, el artículo 10 del Decreto Supremo N.° 014-2024-MINAM, hace referencia a la articulación con sistemas de Gestión como el de Riesgo de Desastres (SINAGERD) y el Forestal y de Fauna Silvestre (SINAFOR).
En materia de competencias y asignación de atribuciones ambientales , las disposiciones de la Ley General del Ambiente (Ley N.° 28611) nos permiten ampliar este análisis inicial. Le corresponde al Ministerio del Ambiente (MINAM) intervenir en casos dos o más entidades públicas se atribuyen funciones ambientales sobre una misma actividad[1], o se presenten vacíos, superposición o deficiencias en el ejercicio de funciones y atribuciones nacionales[2].
3. ACTIVIDAD REGULATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL DERECHO AMBIENTAL: EL REGLAMENTO
El segundo eje de análisis recae sobre la actividad regulatoria de la Administración pública. La idea de «regular» es amplia y va más allá de producir normas, es una actividad continua de seguimiento la cual consiste en la utilización de poderes de diverso tipo por parte del estado: Algunos de estos son de carácter normativo, otros consisten en la supervisión del ejercicio de la actividad, el poder de solucionar controversias y sancionar, entre otros. (Muñoz Machado, 2015b, p.28) Frente a ello, el ámbito de aplicación del derecho ambiental es extenso, lo que nos llevará necesariamente a extender nuestro concepto de regulación.
La regulación ambiental se caracteriza por su énfasis preventivo. La lógica transversal es actuar de manera “ex-ante” para evitar que ocurran daños al ambiente; en ese sentido, el principio de prevención contenido en la Ley N.° 28611 establece como objetivos prioritarios de la gestión ambiental prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental[3]. En la práctica, esto implica que una importante cantidad de instrumentos característicos del derecho ambiental, se relacionan directamente a las herramientas empleadas por la Administración en el ejercicio de su actividad de policía, fomento, entre otras. (Sánchez Mesa, 2015, p.34)
Una fuente del ordenamiento jurídico importante dentro de la regulación ambiental es el reglamento, que viene siendo objeto de desarrollo por parte de la doctrina administrativista. Los reglamentos son fuentes de derecho que establecen reglas de carácter general, y tienen una jerarquía menor que las leyes o normas con rango de ley; además, es particular encontrar denominaciones distintas en función a la autoridad que los dicta. (Danós J, 2008 p. 170-171) Una parte importante de la regulación aplicable a procesos como los de fiscalización y sanción ambiental proviene de estas fuentes; el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) cuenta con una serie de reglamentos[4] que establecen parámetros importantes para normar su intervención en estos procesos. A modo de ejemplo, se enlistan los siguientes:
Primero, el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador del OEFA (aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo N.° 027-2017-OEFA-CD) regula, entre otros, el dictado de medidas cautelares y correctivas, el alcance de los registros de actos administrativos y en general las disposiciones del procedimiento administrativo sancionador de la institución. Por otro lado, el Reglamento de Supervisión (aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo N.° 00019-2025-OEFA/CD) establece disposiciones y criterios que regulan el ejercicio de la función de supervisión con la finalidad de coadyuvar a la gestión ambiental efectiva de los titulares de actividades supervisadas por OEFA. Complementariamente, la tipificación de infracciones administrativas y escala de sanciones se realiza por la vía reglamentaria. Para ilustrar algunos, encontramos las disposiciones para el sector minero (Resolución de Consejo Directivo N.°043-2015-OEFA-CD), industrial (Resolución de Consejo Directivo N.°004-2018-OEFA/CD), entre otros dentro del ámbito de competencia del OEFA.
Si bien este breve análisis versa sobre algunas disposiciones sobre fiscalización y sanción, existen otros espacios de la gestión ambiental donde el reglamento tiene una función importante. Por ejemplo, se encuentran ámbitos como el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINANPE) o el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos. (SNGRH)
4. UNA “CONCLUSIÓN” INICIAL
Tradicionalmente la última sección de un artículo tiene una “conclusión”; pero en este caso la temática desarrollada está lejos de concluir. A modo de cierre, sí podría decir que en los próximos años contemplaremos una construcción dogmática del derecho ambiental muy cercana al derecho administrativo: Los dos puntos aquí desarrollados son sólo un ejemplo de la simbiosis entre ambas ramas. Existe el potencial de construir a futuro un diálogo útil en nuevos espacios sobre temáticas diversas, lo que parece indicar que este diálogo seguirá abierto por mucho tiempo.
5. BIBLIOGRAFÍA
Andaluz, C. (2023). Manual de derecho ambiental. Editorial RHODAS.
Brañes, R. (2018). Manual de derecho ambiental mexicano. 3° Edición. Política y derecho, México, Fondo de Cultura Económica.
Caballero, R (2023). Lección 8. Teoría general de la organización administrativa. Capitulo en Libro: Manual de Derecho administrativo Revista de Derecho Público: Teoría y Método pp. 201-225 Madrid.
Danós, J (2008). El régimen de los reglamentos en el ordenamiento jurídico peruano. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM. Recuperado de https://repositorio.unam.mx/contenidos/5008823
Foy, P (2018) Tratado de derecho ambiental peruano. Tomo I. Lima: Instituto Pacífico.
Muñoz Machado, S (2015a). Tratado de Derecho administrativo y Derecho público general. Tomo X: La Administración del Estado (Vol. 10). Boletín Oficial del Estado.
(2015b). Tratado de Derecho administrativo y Derecho público general. Tomo XIV: La Actividad Regulatoria de la Administración (Vol. 14). Boletín Oficial del Estado.
Sánchez-Mesa, L. J. (2015). Aspectos básicos del Derecho Ambiental: objeto, caracterización y principios. Regulación constitucional y organización administrativa del medio ambiente. Capítulo en libro: Derecho Ambiental. Arana García, E., y Torres López, MA (Dirs.), y Conde Antequera, J.(Coord.).
[1] Ver artículo 54 de la Ley N.° 28611.
[2] Ver artículo 55 de la Ley N.° 28611.
[3] Ver artículo VI de la Ley N.° 28611.
[4] La normativa enlistada está vigente a la fecha de redacción, pero está sujeta a una constante actualización.
