Por Daniel Figallo Rivadeneyra,
Socio de las áreas de Derecho Administrativo y Regulatorio y Solución de Controversias de Benites, Vargas & Ugaz Abogados. Fue Ministro de Justicia y Derechos Humanos del Perú, Viceministro de Justicia y miembro del Comité de las Naciones Unidas contra las Desapariciones Forzadas.
Lucero Erazo Utrilla,
Asociada del área de Solución de Controversias de Benites, Vargas & Ugaz Abogados. Actualmente es adjunta de Docencia en la Pontificia Universidad Católica del Perú.
- El Recurso de Agravio Constitucional: Un recurso para la apertura de la interpretación constitucional en favor de los derechos fundamentales
La transición del Estado Legal al Estado Constitucional, lejos de reducirse a una cuestión terminológica, implica un cambio del paradigma normativo donde la Constitución deja de ser solo un documento político programático para consolidarse como una norma jurídica suprema y vinculante[1]. En el marco de este modelo, la ley y todo el ordenamiento jurídico se subordinan a la Constitución, de tal manera que el ejercicio de todo poder -ya sea público o privado- no solo se encuentre limitado por los derechos fundamentales que esta norma reconoce, sino que deba orientarse hacia su concreción.
En el caso peruano, el Recurso de Agravio Constitucional (en adelante, el “RAC”) es la vía que permite materializar este paradigma. Así pues, cuando el ciudadano demandante no encuentra la tutela esperada de sus pretensiones ius fundamentales en el Poder Judicial, puede solicitar vía RAC la intervención del Tribunal Constitucional (en adelante, el “TC”). Con la interposición de este recurso, el TC queda autorizado a revisar las resoluciones judiciales que no se ajusten a lo dispuesto por la Constitución. En otras palabras, el RAC funciona como la corona de un sistema procesal de concreción de la constitucionalidad.
La jurisprudencia del TC es ilustrativa en cuanto a situaciones en las que el RAC ha permitido consolidar la supremacía de la Constitución. Un caso emblemático es el de Lizana Puelles (Exp. N.° 05854-2005-AA/TC), donde el TC determinó que, incluso aquellos órganos que constituyen instancias definitivas, no pueden actuar con poderes absolutos si sus actos afectan derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente. De manera concreta, en este caso, el TC estableció un precedente vinculante según el cual las demandas de amparo que se planteen contra las resoluciones del JNE que vulneren derechos fundamentales, tales como el debido proceso, son plenamente procedentes[2].
Como se comentará más adelante, el RAC también permite que los operadores jurídicos propongan interpretaciones jurídicas ante el TC, que es una sede jurisdiccional cuya misión fundamental es la defensa de la Constitución. En esta sede, los argumentos se amplían y se brinda un espacio propicio para que se enriquezca el contenido y alcance de los derechos fundamentales en el ámbito nacional. Así pues, como lo propone Peter Häberle en su doctrina de la “sociedad abierta de los intérpretes constitucionales”, la interpretación de la Constitución no es una tarea exclusiva de los jueces, sino que se trata de un “proceso público” en el cual los ciudadanos y abogados actúan como “fuerzas de producción interpretativa” o “preintérpretes”[3].
En este orden de ideas, el RAC permite que los abogados, las partes y el Estado planteen diversos enfoques sobre las materias discutidas en el plano material, vinculadas al contenido de los derechos fundamentales. Para ello, pueden incorporar soluciones desarrolladas en contextos culturales similares, así como recurrir a la jurisprudencia supranacional, a fin de enriquecer el análisis. Todo ello permite que el TC resuelva la causa, emita jurisprudencia o establezca precedentes con capacidad de vincular no solo a los jueces, sino también a cualquier entidad pública o privada. Con ello, se fortalece la interpretación de la Constitución y se asegura la protección del principio-derecho de la dignidad humana.
Como se aprecia, a través del RAC se permite que el contenido de las disposiciones constitucionales -caracterizadas por su indeterminación y apertura- se actualice y sea aplicable a situaciones que no fueron previstas en su momento por el constituyente[4]. Un ejemplo de esta evolución es el caso Rodolfo / Ana Romero (Exp. N.° 06040-2015-PA/TC), donde el TC dejó sin efecto su propia doctrina jurisprudencial previa -basada en una concepción de la inmutabilidad del sexo biológico- para establecer que, a la luz del “derecho a la identidad de género”, el sexo biológico sí puede ser modificado y que, por ende, los ciudadanos pueden solicitar que dicho cambio se refleje en sus documentos de identidad, asunto que debe analizarse en la vía judicial ordinaria. Esta decisión se sustentó en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la “CIDH”) – y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, así como en los pronunciamientos de diversos organismos internacionales.
- Derechos constitucionales y derechos humanos:
Como se ha señalado, en el Perú, el RAC constituye el recurso que permite a las personas -naturales o jurídicas- acceder al TC cuando una demanda que se postula en un proceso constitucional no encuentra una respuesta favorable del Poder Judicial, ya sea para obtener la reparación del daño o para que cese la amenaza a los derechos invocados. Este recurso está inserto en el inciso 2 del artículo 202 de la Constitución Política del Perú, que establece que corresponde al TC “Conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas corpus, amparo, hábeas data, y acción de cumplimiento”; procesos que, a su vez, constituyen mecanismos destinados a la protección de derechos constitucionales.
La configuración constitucional del sistema de control concreto de constitucionalidad de los actos u omisiones se encuentra a disposición de cualquier persona. Es decir, cualquier persona puede iniciar un proceso constitucional de hábeas corpus, amparo, hábeas data o acción de cumplimiento, con el fin de perseguir la defensa de sus derechos fundamentales de carácter civil, político, económico, cultural y social.
En esta línea, a partir de la cláusula deóntica de apertura que establece que la persona y su dignidad constituyen el centro y la cúspide de la sociedad y del Estado, se exponen los derechos fundamentales que se reconocen de manera expresa expresa en el artículo 2 de la Constitución. Del mismo modo, el artículo 3 incorpora la existencia de derechos implícitos o no enumerados, que se fundan en la dignidad humana, la soberanía del pueblo, el Estado democrático de derecho y la forma republicana de gobierno. A ello se suma el reconocimiento de los derechos sociales y económicos, así como los derechos políticos previstos en los capítulos II y III de la Constitución.
Asimismo, la Cuarta Disposición Final Transitoria (en adelante, la “CDFT”) de la Constitución dispone que los derechos reconocidos en la Constitución deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales ratificados por el Perú, lo cual se articula con lo establecido en el artículo 55 respecto a la incorporación de los tratados en vigor al derecho interno. En consecuencia, los derechos humanos recogidos en los tratados suscritos y vigentes forman parte del espectro normativo que se integra y retroalimenta con los derechos expresamente reconocidos, con aquellos no enumerados y con los derechos sociales, económicos y políticos, cuyo contenido es revelado -entre otras fuentes- a través de la jurisprudencia constitucional.
Como se puede apreciar, en el sistema normativo peruano, para efectos de la funcionalidad del RAC y del sistema de protección jurisdiccional de los derechos constitucionales, no es relevante la diferenciación erigida entre derechos fundamentales, constitucionales y humanos. Ello queda en evidencia pues, en todos los casos precedentemente, es posible acceder a la vía constitucional a través de los procesos constitucionales previamente mencionados. Sin embargo, sí resulta importante considerar que, para acceder al sistema interamericano de protección de los Derechos Humanos se requiere haber agotado la vía interna, salvo las excepciones que se indicarán posteriormente.
Ahora bien, la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante, la “CADH”). establece que toda persona tiene el derecho a “un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención (…)”. Esta norma se refiere al derecho que tienen los ciudadanos de acceder a los procesos constitucionales de amparo, habeas corpus y hábeas data. Atendiendo a su finalidad, estos no solo son procesos sino también derechos. Así, el RAC permite realizar una revisión reforzada en sede interna de la tarea que los jueces han realizado al resolver las demandas postuladas en estos procesos constitucionales.
En esta línea, el RAC se suma como un recurso que es además un mecanismo idóneo para asegurar el control de convencionalidad interno. Esto es, la corroboración por parte de los jueces nacionales de la adecuadción de las normas internas aplicadas a casos concretos en relación con la CADH -y los demás instrumentos internacionales en materia de derechos humanos-, así como con los estándares de interpretación establecidos por la CIDH en su jurisprudencia[5]. Esto es compatible con lo dispuesto por la CDFT de la Constitución -previamente citada-, así como con el artculo VIII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional (en adelante, el “CPConst.”), que prescriben que los derechos constitucionales deben interpretarse de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos de los que el Perú es parte y con las sentencias dictadas por estos tribunales[6].
En línea con lo señalado, esta estructura permite la vigencia del bloque de constitucionalidad, el cual se define como el “conjunto de dispositivos normativos y jurisprudenciales -y, en algunos casos, principios y valores- que han sido elevados a un plano de supremacía, fungiendo como parámetro de validez para todo acto y norma existente en un sistema jurídico determinado”[7]. Así pues, se trata de fuentes que, sin formar parte del texto de la Constitución, funcionan como parámetro de validez para analizar la constitucionalidad de una norma[8]. Dentro de este bloque se encuentran aquellas normas supranacionales en materia de derechos fundamentales previamente señaladas.
Un caso ilustrativo tanto del control de convencionalidad como del bloque de constitucionalidad se dio en el mencionado caso Rodolfo / Ana Romero (Exp. N.° 06040-2015-PA/TC). En dicha oportunidad, se determinó que la interpretación rígida que el derecho interno había dado al derecho a la identidad era incompatible con el artículo 1.1 de la CADH[9] y la jurisprudencia de la CIDH en casos como Karen Atala vs. Chile y Duque vs. Colombia, en los cuales se estableció que la identidad de género es una categoría protegida contra cualquier forma de discriminación. Como se advierte, en este caso, el RAC permitió que el TC determinara la incompatibilidad de su propia interpretación con una norma supranacional relevante y además desarrollara las normas no contempladas en la Constitución y la jurisprudencia internacional que fungieron como parámetro de validez del derecho analizado.
- El rol del abogado en la interpretación de la Constitución: El RAC como expresión de una “sociedad abierta de intérpretes”
De conformidad con lo adelantado, en el contexto de la defensa estratégica de los derechos fundamentales, la importancia del RAC radica no solo en la decisión final de los jueces, sino en los aportes interpretativos que puedan brindar los ciudadanos y abogados, en su calidad de “preintérpretes” de la Constitución. En esta línea, Peter Häberle planteó la tesis de la “sociedad abierta de los intérpretes constitucionales”, según la cual no existe un número limitado de sujetos legitimados para interpretar la Constitución, en la medida que esta labor es un “proceso público” en el que el abogado es una auténtica “fuerza de producción interpretativa”. De este modo, los abogados proponen lecturas modernas de los derechos fundamentales, basadas en jurisprudencia internacional, que amplían el alcance y la protección de los derechos fundamentales en la jurisprudencia nacional.
De acuerdo con esta doctrina, el rol del juez constitucional en la interpretación constitucional se explica de dos maneras: (i) a través de la confirmación de las alternativas de justificación que proponen los abogados, y/o (ii) a través de la modificación de su propia interpretación a través de la elección de las alternativas razonables[10]. En este contexto, los abogados participan de forma activa en una lógica de “ensayo y error” en la interpretación jurídica de la Constitución, en atención a las necesidades y posibilidades de la sociedad[11]. De esta forma, el abogado tiene una función esencial: construir la fundamentación del RAC invocando las normas o disposiciones jurisprudenciales nacionales o supranacionales más convenientes, a efectos de que el TC valide la mejor alternativa en defensa de los derechos fundamentales.
Pues bien, para que la labor del abogado sea exitosa, la fundamentación del RAC debe observar lo siguiente: (i) primero, se debe fundamentar la pretensión desde la doctrina y jurisprudencia nacional, tratando a la Constitución como una “guía” vinculante tanto en su dimensión negativa como positiva[12]; (ii) luego, debe revisar e invocar el bloque de constitucionalidad para integrar tratados internacionales que completen el marco normativo nacional -en este punto, también puede comparar la norma o la interpretación constitucional vigente con las normas supranacionales aplicables, realizando una suerte de “control de convencionalidad previo”-; y (iii) finalmente, si el marco nacional es insuficiente para proporcionar una interpretación favorable a los derechos fundamentales, se debe acudir a la comparación con otros marcos jurídicos o jurisprudenciales, priorizando realidades similares -por ejemplo, en el caso del Perú, recurriendo a otras realidades latinoamericanas o a países como España- por encima de sistemas más distantes -como contextos de países asiáticos-, facilitando que el TC asimile nuevos estándares de protección de la dignidad humana.
En este razonamiento, en el caso Rosado Adanaque (Exp. N.° 0895-2001-AA/TC), el TC validó una fundamentación que: (i) fue explicada en el marco del derecho a la libertad de conciencia y religión, reconocida en el artículo 2.3 de la Constitución; (ii) desarrolló el bloque de constitucionalidad, integrando el reconocimiento del derecho fundamental en el artículo 12 de la CADH y el artículo 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y (iii) consideró el tratamiento del derecho a la objeción de conciencia en la Ley Fundamental de Bonn (Alemania) y la Constitución Española, concluyendo que el derecho a la libertad de conciencia y religión no tendría sentido si el individuo no pudiera actuar conforme a sus convicciones, pues ello afectaría su dignidad humana. Como resultado, el TC estableció que los empleadores, al ejercer su facultad de organizar el trabajo (ius variandi), deben observar un estándar de razonabilidad que considere las convicciones religiosas de los trabajadores.
Finalmente, es preciso mencionar que el abogado que estructura un RAC también debe tomar en consideración la posibilidad de que el TC rechace el recurso a través de una sentencia interlocutoria denegatoria, la cual ha sido establecida en el caso Francisca Vásquez (Exp. 00987-2014AA/TC)[13]. Bajo este esquema, como señala Quiroga, el TC puede rechazar un RAC sin trámite ni vista de la causa si advierte que: (i) la vulneración carece de fundamentación; (ii) la cuestión de derecho no tiene especial trascendencia constitucional; (iii) la cuestión de derecho contradice un precedente vinculante; o (iv) ya se ha decidido de manera desestimatoria en casos iguales[14]. Como se puede notar, esta posibilidad implica una responsabilidad adicional para el abogado, en la medida que debe asegurarse de blindar el recurso con una fundamentación de fondo que demuestre con claridad la necesidad de tutela.
- El RAC como puente a la CIDH: El agotamiento de la vía interna y sus excepciones
En el Perú, el RAC es el “último peldaño” indispensable para acceder a la competencia de tribunales u organismos internacionales -como es el caso de la CIDH-, aunque con ciertas excepciones. Así, el artículo 205 de la Constitución establece que, “agotada la jurisdicción interna, quien se considere lesionado en los derechos que la Constitución reconoce puede recurrir a los tribunales u organismos internacionales constituidos según tratados o convenios de los que el Perú es parte”. Dicho de otro modo: la resolución denegatoria definitiva emitida por el TC es, por regla general, el acto que perfecciona el agotamiento de los recursos internos exigido por la propia Constitución para acudir a instancias supranacionales para la defensa de los derechos fundamentales.
En cuanto a las excepciones a esta regla, el artículo 46.2 de la CADH establece que el agotamiento de la vía interna no es exigible cuando: (i) no exista en la legislación interna el debido proceso para la protección del derecho; (ii) no se haya permitido al lesionado el acceso a los recursos de la jurisdicción interna o no haya podido agotarlos; o (iii) exista un retardo injustificado en la decisión de los mismos. Un ejemplo de la aplicación de estas excepciones es el caso Caso V.R.P., V.PC. y otros vs. Nicaragua, en el que la CIDH consideró que debía pronunciarse a pesar de que no se habían agotado los recusos internos pues para ese momento existía un retardo injustificado en la administración de justicia.
En síntesis, el RAC actúa como la garantía de que el sistema peruano «converse» con el internacional y se enriquezca de este último. Así, la interposición de este recurso asegura que la protección de la dignidad humana no sea un concepto estático, sino una realidad judicial que, ya sea por la vía del agotamiento o por aplicación de una excepción, permita al ciudadano acceder a la justicia supranacional.
- Conclusiones
En atención a lo expuesto, el RAC es un recurso que permite consolidar la supremacía constitucional en el Perú, toda vez que su interposición faculta al TC a revisar la actuación del Poder Judicial cuando los ciudadanos no encuentran una respuesta positiva que brinde protección adecuada a sus derechos fundamentales. Del mismo modo, el RAC propicia un espacio dinámico de interpretación constitucional, donde los abogados cumplen el rol esencial de proponer lecturas novedosas de los derechos, con el fin de adaptar la justicia a las necesidades actuales y a los mejores estándares de protección. Así pues, el RAC conecta el derecho interno con las normas y la jurisprudencia supranacional, en beneficio de la interpretación y defensa de los derechos fundamentales. En tal sentido, para que todo ello se materialice, es preciso que el RAC sea estructurado con una fundamentación sólida, basada en el correspondiente bloque de constitucionalidad y en la doctrina y jurisprudencia interna o supranacional, a fin de que el TC -y/o, en su caso, la CIDH- dicten un pronunciamiento que tutele adecuadamente los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Referencias bibliográficas:
[1] García-Pelayo, Manuel. «Estado legal y estado constitucional de derecho». Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, no. 82 (1991): 41.
[2] Este caso es también importante pues establece que toda interpretación -inclusive de la propia Constitución- que impida que a través del RAC se revisen resoluciones del JNE que vulneren derechos fundamentales, es abiertamente inconstitucional. En esa línea, señala que los artículos 142 y 181 de la Constitución -que disponen que las resoluciones del JNE y la JNJ no son revisables judicialmente- deben interpretarse de forma sistemática y en favor de la protección de los derechos fundamentales del ciudadano.
[3] Häberle, Peter. «La sociedad abierta de los intérpretes constitucionales: una contribución para la interpretación pluralista y ‘procesal’ de la Constitución». Academia. Revista sobre enseñanza del Derecho 6, no. 11 (2008): 32.
[4] Tribunal Constitucional del Perú. Sentencia del 21 de octubre de 2016. Exp. N.° 06040-2015-PA/TC (Caso Rodolfo Enrique Romero Saldarriaga / Ana Romero – Identidad de Género). Fundamento 3.
[5] Domingo García Belaunde y José F. Palomino Manchego, “El control de convencionalidad en el Perú,” Pensamiento Constitucional 18 (2013): 224.
[6] “Artículo VIII. Interpretación de los derechos humanos y tratados internacionales
El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos de los que el Perú es parte, así como las sentencias adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos en los procesos donde el Perú es parte”.
[7] Néstor Pedro Sagüés, La interpretación judicial de la Constitución (Buenos Aires: De Palma, 1998), 13, citado en Marcos Del Rosario Rodríguez, “El Bloque de Constitucionalidad,” Revista de Derecho 14, no. 1 (2019): 323.
[8]Artemio Daniel Meza Hurtado, “El denominado bloque de constitucionalidad como parámetro de interpretación constitucional, ¿es necesario en el Perú?,” Revista Oficial del Poder Judicial 7, no. 8/9 (2012): 147.
[9] “Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
- Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
(…)”.
[10] Peter Häberle, “La sociedad abierta de los intérpretes,” 52.
[11] Peter Häberle, “La sociedad abierta de los intérpretes,” 52.
[12] Luis Castillo-Córdova, “El recurso de agravio constitucional,” Actualidad Jurídica, n.º 154 (2006): 5.
[13] Aníbal Quiroga León, “El régimen del recurso de agravio constitucional, los precedentes vinculantes y las sentencias interlocutorias,” Revista Peruana de Derecho Constitucional, n.º 9 (diciembre 2016): 244.
[14] Aníbal Quiroga León, “El régimen del recurso de agravio constitucional…,” 244.
