Por Aurélia Praslickova, master in Global Animal Law, profesora de Derecho Económico Internacional y Derecho de la Unión Europea en Universitat Pompeu Fabra (Barcelona).
Entrevista realizada por Cristina Gonzáles, miembro del Consejo Editorial de Enfoque Derecho y alumna de la facultad de Derecho PUCP.
- Las discrepancias comerciales entre China y Estados unidos no es algo nuevo; sin embargo, ¿qué antecedentes se deben considerar como relevantes en esta guerra que termina vinculándose con la Organización Mundial del Comercio?
El conflicto entre los Estados Unidos y China fue precedido por procesos globales desfavorables para la economía de los Estados Unidos. Un ejemplo es el déficit en la balanza comercial de Estados Unidos en un volumen anual de alrededor de medio billón de dólares. El resultado es una pérdida gradual de la competitividad internacional de las empresas estadounidenses que se mudaron a países con mano de obra más barata y con grandes reservas de materias primas.
En 2009, China expulsó a los Estados Unidos de la posición del líder mundial de exportación. Hasta 2015[1] los EE. UU. no vieron el dominio emergente de China como un problema grave. Sin embargo, en un período relativamente corto, China capitalizó su estrategia de desarrollo a largo plazo enfocada en inversiones en ciencia, investigación y educación. Los resultados se reflejaron en el cambio de la estructura de su propia producción hacia la alta tecnología, lo que inevitablemente ha conducido a la diversificación de sus exportaciones.
Por lo tanto, la competencia internacional se ha convertido cada vez más en una lucha por el dominio tecnológico, y los EE. UU. han sido expulsados de sus posiciones dominantes, ya que las exportaciones de bienes y servicios de alto valor agregado han sido una garantía de mantener su propia balanza comercial en una posición aceptable. Ya está claro que, a menos que haya reformas económicas importantes a nivel nacional, esta economía no resistirá la invasión de bienes asiáticos y su posición de deuda continuará deteriorándose. La introducción actual de aranceles y otras contramedidas tiene solo un efecto temporal, y ni los EE. UU. ni la UE tienen reservas suficientes en su propio consumo o en el área de las principales innovaciones o productos únicos para revertir este desarrollo en el futuro previsible sin grandes reformas económicas internas.
Otro motivo que deteriora las relaciones entre EE. UU y China y que completa la mosaica de los hechos que nos llevaron a la presente situación es la crítica del presidente Trump relativa al estatus de China como país en desarrollo en la OMC. Los países en desarrollo tienen varias ventajas y beneficios de los cuales no pueden gozar los países pertenecientes a la categoría de países desarrollados.
Esto permite a China por ejemplo a proporcionar subsidios en la agricultura y establecer barreras más altas para la entrada al mercado. Estados Unidos afirman que las normas actuales de la OMC van demasiado lejos al permitir que China subsidie sus industrias, apoye a las empresas estatales y discrimine a los inversores extranjeros.
Estados Unidos también requieren que China se comprometa a tomar medidas radicales contra el robo de propiedad intelectual y dejar de obligar a las empresas estadounidenses a entregar sus secretos comerciales como condición para hacer negocios allí.
Presidente de estados unidos escribió:
El portavoz del Ministerio de Comercio, Gao Feng respondió “China’s position on WTO reform has been very clear. China is the largest developing country in the world.” En el Boao fórum, el ex gobernador del banco central china promulgó lo siguiente: “We have substantially reduced market distortions and unreasonable subsidies [in moving from a planned economy to a market economy], but because this is a process of transformation, it is necessary that it has taken many years, so some distortions will remain.”
El presidente Trump requiere una reforma dramática de la OMC, sobre todo la eliminación del principio de la autodeterminación (cada país, al entrar en la OMC, decide si quiere pertenecer a la categoría de los países desarrollados o en desarrollo). A los EE. UU les gustaría que la OMC decidiera a qué categoría pertenecería cada país basándose en criterios económicos. Además, proponen añadir más categorías que representarían el nivel de desarrollo de manera más precisa.
2. Entonces, hasta el momento, ¿cuáles han sido las medidas aprobadas en el devenir de esta guerra comercial que han aseverado la contraposición entre estas dos potencias mundiales?
En enero de 2018 se aprobaron por la administración estadounidense las medidas de salvaguardia sobre 8,5 mil millones de dólares en importaciones de paneles solares y 1,8 mil millones de dólares de lavadoras, basadas en
la Sección 201 de la Ley de Comercio de 1974. En abril de 2018 el Ministerio de Comercio de China anunció una disputa formal ante la OMC alegando que las medidas estadounidenses han dañado los intereses comerciales de China y que los EE. UU violaron el Acuerdo de Salvaguardias, entre otros[2].
La segunda ola de medidas entró en vigor en marzo del mismo año, esta vez enfocados a los productos de acero y aluminio. La justificación de los EE. UU se basó en la
Sección 232 de la Ley de Expansión Comercial de 1962 según la cual, si se determina un impacto adverso por parte de las importaciones, el presidente puede imponer aranceles o contingentes sin consultar con el Congreso. El estatuto de la Sección 232 no limita la naturaleza de las restricciones o el nivel de las tarifas.
Se aplicó entonces el arancel de acero del 25 por ciento a los países que exportaron 10,2 mil millones de dólares de productos de acero a los Estados Unidos en 2017, y su 10 por ciento el arancel de aluminio se aplica a los países que exportaron 7.7 mil millones de dólares con excepciones temporales importantes para la UE, Corea del Sur, Brasil, Argentina y Australia, Canadá y México. Estas excepciones terminaron en junio 2018. Estados Unidos avanzaron con aranceles del 25 por ciento sobre el acero y del 10 por ciento sobre el aluminio para la UE, Canadá y México[3] al finalizar sus exenciones previamente otorgadas a partir del 1 de junio. A partir del 1 de junio, Argentina tiene contingentes para el acero y aluminio a cambio de exenciones arancelarias permanentes para ambos metales. Brasil tiene contingentes de acero, con diferentes cantidades en productos de acero semi-acabados y terminados, y un arancel del 10 por ciento en aluminio. Australia sigue siendo el único socio comercial para acero y aluminio sin restricciones comerciales.
Varios países respondieron con medidas de retorsión. Por ejemplo, China adoptó un aumento de aranceles de 33% a soya procedente de EE. UU y de 72% a carne de cerdo. Este paso por China tiene un efecto muy negativo para los agricultores estadounidenses lo que es muy negativo para el presidente Trump, ya que gran parte de sus votos proceden de los agricultores[4].
En noviembre de 2018 el Órgano de Solución de Diferencias aceptó 7 solicitudes miembros para el establecimiento de paneles para examinar los aranceles impuestos por los Estados Unidos a las importaciones de acero y aluminio. El OSD también aceptó cuatro solicitudes estadounidenses de grupos especiales para examinar las contramedidas impuestas por China, Canadá, la Unión Europea y México a las importaciones estadounidenses en respuesta a los aranceles al acero y al aluminio[5]. El argumento de los EE. UU es la invocación del artículo XXI del GATT- excepciones de seguridad nacional.
En enero de 2020, los EE. UU impusieron nuevos aranceles a casi 450 millones de dólares en productos de acero y aluminio para ayudar a las industrias que sufrían de sus aranceles anteriores. Golpearon principalmente las importaciones de aliados como Japón, Taiwán, Unión Europea y China.
Otra gran batalla comercial está relacionada con la transferencia de la tecnología y la propiedad intelectual. La investigación estadounidense concluyó que China no cumplió debidamente su compromiso de protección de los derechos de propiedad intelectual después de unirse a la OMC, y había causado un daño grave a las empresas estadounidenses. El gobierno chino por ejemplo obligó a las empresas estadounidenses a realizar transferencias de tecnología a través de intervenciones administrativas y otros medios.
En enero 2020[6] los dos países firmaron el acuerdo de la fase 1 según el cual China acuerda comprar la cantidad extraordinaria de un valor adicional de 200 mil millones $ de exportaciones de los Estados Unidos. La mayoría de los aranceles siguen vigentes, y China no aborda los subsidios o las empresas estatales, principales problemas que provocaron la guerra comercial. Las importaciones de China siguen siendo más de seis veces más altos que antes de que comenzara la guerra comercial en 2018. Los aranceles chinos promedio disminuyeron solo ligeramente desde cuando se anunció el acuerdo.
3. ¿Cuál es el rol de la OMC en esta guerra comercial?
Una de las funciones esenciales de la OMC es actuar como el lugar para solucionar las diferencias comerciales. Como se indicó anteriormente, el OSD aceptó las solicitudes de 7 miembros para establecer los grupos especiales para examinar los aranceles impuestos por los EE. UU sobre las importaciones de acero y aluminio. El problema que afronta la OMC es la parálisis de su Órgano de Apelación ya que tiene solo un miembro. Para que el órgano pueda revisar el caso se necesitan como mínimo tres miembros. Los miembros son elegidos por el consenso, es decir todos los países de la OMC se deben poner de acuerdo. Los EE. UU vieron la posibilidad de bloquear el nombramiento como una buena táctica para presionar la OMC y alcanzar las reformas deseadas por los EE. UU. Las reformas pedidas están relacionadas con la posición de los países en desarrollo y el principio de la autodeterminación, otro cambio tiene que ver con las reglas sobre la adopción de las decisiones- necesidad de alcanzar el consenso en las negociaciones es muy difícil con 164 miembros, y finalmente el tercer cambio está conectado con los procedimientos del Órgano de Apelación.
Las administraciones de los Estados Unidos han afirmado que el Órgano de Apelación, a través de sus decisiones, “agrega o disminuye los derechos de los miembros de la OMC al reinterpretar los acuerdos de la OMC, a pesar de que los miembros de la OMC nunca han aceptado esas interpretaciones. Si bien el deseo de reforma se comparte ampliamente entre la comunidad de la OMC, las opiniones y propuestas de los Estados miembros sobre cómo proceder varían significativamente[7]”.
No es exagerado constatar, que con el bloqueo del Órgano de Apelación nos afrontamos ante una crisis severa de la OMC.
4. Se conoce que el arbitraje es una posibilidad frente a esta situación, ¿existe probabilidad real de que el arbitraje sea una medida efectiva?
El artículo 25 del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias permite el uso del arbitraje como método alternativo a la fase de grupos especiales o de la fase de apelación. EU y Canadá ya han firmado un acuerdo de arbitraje temporal. La UE firmó también el acuerdo sobre el arbitraje con 15 otros países, incluyendo China y Brasil. El problema es que EE. UU no accederán a la posibilidad del arbitraje. Esto significa en práctica que los casos con EE. UU como una de las partes no podrán ser revisados y por ende no se podrá adoptar una decisión final. Con el arbitraje alternativo, la OMC pierde su función sustancial de resolver las controversias comerciales. El arbitraje es una solución temporal y parcial que no solucionará la crisis institucional. El bloque del Órgano de Apelación crea un ambiente de inseguridad y pérdida de fe en la OMC.
5. Con esta situación económica internacional, ¿se ha podido visualizar los problemas más serios de la OMC? ¿se puede llegar a analizar alguna posibilidad de cierre o cambios drásticos en la OMC?
La crisis institucional actual de la OMC es el resultado de una larga época de descontento con sus reglas por los estados como los EE. UU, UE, Australia, Canadá, etc. La administración del presidente Trump articuló reiteradamente la necesidad de cambios radicales en el funcionamiento de esta organización, la importancia de castigar a China por sus prácticas comerciales desleales y reforma en la solución de diferencias. La situación actual requiere intensificar y agilizar las reformas atrasados.
Roberto Azevedu dijo: “Lo que está claro es que este proceso de reforma constituye una prueba importante para esta Organización. O evolucionamos y nos adaptamos para cumplir las expectativas de nuestros usuarios o, en última instancia, cedemos ante la fragmentación del sistema mundial de comercio. Creo que nos incumbe a todos los que creemos en el multilateralismo responder a los retos actuales sin recurrir a fórmulas concebidas para otros tiempos[8]”. La OMC está abierta a reformas, pero tampoco quiere ser un “vasallo” de los EE. UU.
Se aprobaron varias propuestas sobre las reformas necesarias en la OMC, por ejemplo, por International Chamber of Commerce o por la UE que aconsejan, por ejemplo, tener un solo plazo más largo para los miembros del Órgano de Apelación de 6 a 8 años, así como aumentar el número de miembros de 7 a 9 que trabajan a tiempo completo o que el Órgano de Apelación solo debería abordar las cuestiones necesarias para resolver la diferencia. Ursula Von der Leyen en su carta a Comisario del comercio Phil Hogan escribió “A top priority will be to lead the reform of the World Trade Organization, notably on the issues of subsidies, forced transfer of technologies and dispute settlement. You should aim to launch a broad initiative by the end of 2020, following the next WTO Ministerial Conference, with a view to reaching a comprehensive agreement by 2022[9].” La reforma de la OMC debería abarcar cuestiones institucionales más amplias y los miembros deberían revisar algunos de los principios y el sistema de toma de decisiones de la organización. Para tener éxito, la reforma de la OMC tendrá que abordar sus funciones esenciales. Pero, dado que las decisiones en la OMC se basan en el consenso, las posibilidades de una revisión fundamental son escasas.
6. Finalmente, ¿cuáles son las expectativas frente a las negociaciones que viene realizando China y Estados Unidos desde inicios de este año? (¿se puede lograr una solución que beneficie a ambas partes?)
El tan esperado acuerdo comercial de EE. UU con China incluye algunos cambios significativos en la relación económica entre estas economías. El acuerdo incluye algunas victorias para EE. UU.: China se comprometió a comprar 200 mil millones de $ adicionales en bienes[10] y servicios estadounidenses para 2021 y tomar medidas enérgicas contra las prácticas comerciales que se han criticado. Pero el texto del acuerdo no proporciona suficiente información para determinar cómo funcionará en la práctica, y no está claro si China lo interpretará de manera diferente a los Estados Unidos. Además, China solo acepta realizar compras durante los próximos dos años y es impreciso sobre lo que sucede después. El acuerdo dice que los países «proyectan que la trayectoria» de mayores compras continuará hasta 2025. El acuerdo también contiene compromisos, para detener la transferencia forzada de tecnología estadounidense a los competidores chinos. Las empresas se han quejado durante mucho tiempo de que, para hacer negocios en China, tenían que entregar tecnología valiosa y secretos comerciales. China se ha comprometido a no exigir tales transferencias, incluso cuando las empresas soliciten ciertas licencias o aprobaciones gubernamentales.
Áreas que no se abarcaron en el primer acuerdo son las subvenciones chinas tan criticadas, así como la cyber securidad. Los funcionarios estadounidenses presionarán a China para que reduzca su uso de subsidios en la próxima ronda de negociaciones. Estados Unidos también están cooperando con la Unión Europea y Japón para abordar los subsidios chinos en la Organización Mundial del Comercio. Los asuntos que no se abordaron en el primer acuerdo están basados en el sistema de capitalismo con rasgos chinos por eso será muy difícil lograr cambios.
Si las partes pueden llegar al segundo acuerdo, depende de si se dan garantías suficientes a los estadounidenses, mientras que se permita a Beijing afirmar que no ha cambiado la ley nacional en respuesta a las presiones de los Estados Unidos. Mucho depende también de las elecciones presidenciales en los EE. UU y de la posición de la administración nueva (¿o actual?) hacia el compromiso.
[1] Desde 2015 los bienes de consumo baratos y la electrónica fueron reemplazados por productos electrónicos de última generación, instalaciones de fabricación avanzadas y exportaciones de automóviles, los principales productos básicos para el mercado de EE. UU.)
[2] https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds562_e.htm
[3] Los aranceles aumentados a México y Canadá fueron levantados en mayo de 2019.
[4] Por eso en junio 2018, la administración estadounidense anunció los subsidios a los agricultores hasta $ 12 mil millones por su exportación perdida resultante de todas las acciones arancelarias del presidente.
[5] https://www.wto.org/english/news_e/news18_e/dsb_19nov18_e.htm
[6] El acuerdo entró en vigor 14 de febrero 2020.
[7] https://www.csis.org/analysis/wto-reform-beginning-end-or-end-beginning
[8] https://www.wto.org/spanish/news_s/news19_s/tnc_19jul19_s.htm
[9] https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/mission-letter-phil-hogan-2019_en.pdf
[10] El acuerdo incluye compromisos importantes de China para comprar productos agrícolas, así como aviones, productos farmacéuticos y petróleo y gas.
