Por: Pablo Peña
Desde hace varios años se viene discutiendo en el Congreso de la República un proyecto de Ley para regular los servicios ambientales, o más específicamente, regular cómo usamos o nos beneficiamos de ellos a través de los conocidos esquemas de pago por servicios ambientales o PSA. Pueden encontrar una de las versiones proyecto de ley aquí.
Con esto, queremos abrir una discusión sobre el tema de la regulación de los servicios ambientales en el Perú. Comenzaremos con este primer post que buscará plantear las preguntas que debemos hacernos antes de diseñar un marco legal coherente y efectivo. Sus comentarios serán clave para construir juntos las respuestas a estas preguntas.
Existen múltiples ejemplos de esquemas de PSA pero uno de los más comúnmente citados tiene que ver con la provisión de agua. Por ejemplo, si los ciudadanos de una ciudad tenemos agua gracias a que en las partes altas de la cuenca existen bosques o nevados que ayudan a proveer la calidad y cantidad de agua que necesitamos, entonces deberíamos velar porque esos ecosistemas continúen existiendo. Es decir, deberíamos pagar para que se mantenga ese servicio. Esto no es solo teoría o whishful thinking. Basta revisar estas tres importantes publicaciones (1, 2 y 3) para darnos cuenta que existen hoy muchos lugares donde se están implementando esquemas de PSA hídrico. En el Perú, hay iniciativas que están aún en proceso, como la de la ciudad de Moyobamba (ver p. 279) y más recientemente Aquafondo, para la ciudad de Lima. En Chachapoyas también han iniciado el diseño de un programa similar.
Otro ejemplo de PSA comúnmente usado se relaciona con el carbono almacenado en los bosques. Hace varios años se viene discutiendo un nuevo mecanismo basado en poner en valor el servicio ambiental de mantenimiento de stocks de carbono que brindan los bosques naturales. Esta iniciativa llamada Reducción de Emisiones por Deforestación o Degradación (REDD) ha sido motivo de grandes debates en los últimos años. La lógica es también simple: gracias a la deforestación se emite mucho CO2 a la atmósfera, contribuyendo al cambio climático; por lo tanto, si se reduce la deforestación se genera menos emisiones de CO2, y todos nos beneficiamos. Así, se pagaría a quienes cuidan estos bosques para que lo sigan haciendo (o para que dejen de deforestar). Bajo las propuestas actuales, los bosques a ser conservados (la fuente del servicio ambiental) en base a REDD estarían en países en desarrollo como el Perú, y el dinero para su conservación (el pago) vendría de los países desarrollados.
Para estructurar los distintos tipos de PSA será necesario entrar en relaciones jurídicas entre particulares o con el Estado, las cuales serán básicamente contractuales. En principio, estos esquemas no parecen necesitar de más soporte legal que las reglas del derecho civil. Sin embargo, quedan muchas preguntas en el aire sobre qué es exactamente lo que se estaría contratando y quienes están involucrados.
Primero, no existe claridad en el marco jurídico peruano sobre quién es el titular de los servicios ambientales; es decir, quién puede decidir sobre ellos. Así, por ejemplo, algunas preguntas cuyas respuestas que aún no están del todo claras son: ¿existe un titular del servicio ambiental? Y si lo hay, ¿quién es? ¿Quién es el propietario del carbono almacenado en los bosques? ¿Lo es el propietario de la tierra sobre la que crece aquel bosque? ¿El concesionario forestal, sobre su bosque dado en concesión? ¿El Estado, sobre cualquier bosque? ¿El titular de un contrato de administración, sobre el bosque en el área natural protegida que administra? Y si los particulares son los titulares, ¿pueden obligarse contractualmente a “no deforestar” a pesar de que eso ya está prohibido por Ley en la mayoría de casos?
Segundo, queda pendiente definir cuál es el rol del Estado en los esquemas de PSA. Por ejemplo, preguntas concretas son: ¿debería el Estado ser el único administrador de los servicios ambientales y por tanto monopolizar su negociación o “venta” (basándonos en su rol de dominante eminencial de los recursos naturales)? ¿Pueden los Gobiernos Regionales o Locales establecer fondos para financiar iniciativas de PSA que incluyan predios de propiedad privada o concesiones forestales? ¿Se puede incluir la “conservación de los bosques” en la determinación de la tarifa de agua? ¿Es la conservación de las fuentes de servicios ambientales financiable como inversión pública? ¿”Usar” los servicios ambientales es una forma de aprovechamiento de recurso natural y por tanto debe pagar una retribución económica al Estado? ¿Paga impuesto a la renta quién recibe beneficios por un esquema de PSA?, ¿de qué categoría? ¿Debería estar el Estado limitado únicamente a mantener un registro de carbono y dejar toda la negociación a los particulares?
Tercero, el Perú necesita un mejor marco legal de incentivos económicos para la conservación de sus ecosistemas, que son la fuente de los servicios ambientales. Muchos países han desarrollado una legislación ambiental que va más allá de normas de comando y control, y que en cambio se enfocan en la promoción de conductas a través de incentivos. Así por ejemplo, en el Perú se podrían aplicar reducciones en el impuesto a la renta para aquellos que donen dinero para la conservación de una cuenca, exoneración del impuesto predial para aquel que impone una carga en su predio para proteger un bosque, o un incremento en el porcentaje del canon a aquel distrito o provincia que implementa un esquema de PSA que beneficia a su población. Otras ideas son desarrollar sellos oficiales de comportamiento ambientalmente responsable, de producción agrícola sostenible en Amazonía, etc. Una legislación como ésta permitirá escalar de iniciativas piloto de PSA a más grandes y diversificados programas que hagan interesante la conservación de ecosistemas también para inversionistas u otros que no sean necesariamente verdes o ecologistas.
Seguramente, muchas de estas preguntas pueden tratar de ser resueltas a través de un análisis jurídico integral de la legislación peruana, e intentos en ese sentido ya se han hecho (ver aquí, aquí, aquí o aquí). Sin embargo, creo que el camino va por repensar nuestra legislación y atacar las deficiencias que tenemos en estos tres puntos. Esto no significa solo una “Ley de Servicios Ambientales” sino también ajustes en otras normas específicas que le den coherencia al marco jurídico peruano en su conjunto.
