Por Enfoque Derecho
Introducción
Los hechos son claros: Refinería La Pampilla S.A.A. de Repsol viene siendo investigada en sede administrativa por la ocurrencia de dos derrames de petróleo en el mar de Ventanilla, acontecidos el 15 y 25 de enero de 2022, respectivamente.
El primer derrame habría ocurrido durante las operaciones de descarga del Buque Tanque Mare Doricum, en las instalaciones del Terminal Multiboyas N° 2 de la Refinería La Pampilla. Según la última información presentada por el MINAM, la cantidad de crudo derramado sería 11900 barriles. El segundo derrame habría ocurrido en la línea de descarga del Terminal Multiboyas N° 2 de la Refinería La Pampilla. El derrame se habría producido cuando se realizaban trabajos previos al retiro del PLEM (Pipeline End Manifolds), que es un equipo de colección y distribución submarina que permite el paso de los hidrocarburos para la recepción o despacho. El OSINERGMIN, señaló que la cantidad de crudo derramado sería 8 barriles.
Al 23 de enero de 2022, el OEFA informó que la afectación era de 180 hectáreas de franja de la playa litoral y 713 hectáreas de mar. Asimismo, el 28 de enero de 2022, informó que las playas afectadas eran las siguientes: Costa Azul, Cavero, Javier, Isla Grande, Bahía Blanca, Santa Rosa Chica, Santa Rosa Grande, Club Naval, La Puntilla, San Francisco Grande y Chico, Hermosa, Enanitos, San Martín, Balneario de Ancón, Donofrio, Miramar, Conchitas, Pocitos, Playas del Serpentín de Pasamayo, Reserva Nacional Sistema de Islas, Islotes y Punta Guaneras – Islote Grupo de Pescadores, Isla Huampanú, Isla Mazorca, Chacra y Mar, Pedralvilla, Cascajo y Punta Salinas.
Este hecho constituye un precedente sin igual, el cual atenta directamente contra nuestro medio ambiente en materia de un interés público, así como nuestros propios derechos fundamentales, afectando el derecho a la salud, el derecho a la vida, el derecho a la seguridad alimentaria, el derecho al trabajo e incluso a la propia integridad de los afectados. En el presente editorial, Enfoque Derecho analizará las implicancias de los dos derrames de petróleo por parte del Grupo Repsol bajo la óptica del derecho administrativo y el derecho penal.
2. Afectación a nuestro litoral peruano
Para comprender la amenaza latente que representa este suceso contra nuestro ambiente, Enfoque Derecho conversó con la profesora Gabriela Ramírez, especialista en derecho ambiental y docente de la facultad de Derecho de la PUCP, la cual nos comentó que entraban en juego las tres variables de sostenibilidad en el marco de la agenda 2030 (social, económica y medioambiental). En primera instancia, la variable que enmarca la afectación social puede verse reflejada en la afectación que este derrame representa -a largo plazo- a los pescadores artesanales. De esa manera, según la ONG Oceana presentó un informe sobre la “estimación del valor en playa de la pesc costera artesanal” en los muelles ancón y Chancay, en el cual al menos 1,3000 pescadores han sufrido la interrupción de sus actividades de extracción y movilización de manera indeterminada.
La segunda variable es la afectación económica; sin embargo, de acuerdo con la profesora Rodríguez, esta afectación no solo se refleja en nuestra actividad de pesca doméstica, sino que se generará un impacto a nivel internacional en materia de la pesca artesanal, de acuerdo con el último informe de la FAO. Este hecho puede ser evidenciado en que los pescadores peruanos de los dos principales muelles pesqueros contaminados en el distrito de Ventanilla, podrían perder alrededor de US $2.2 millones anuales, de acuerdo con la ONG Oceana.
La tercera variable, evidentemente, es la afectación medioambiental. Por ello, es fundamental resaltar el daño a la flora y fauna que se ha generado debido al derrame del crudo de petróleo. Así, de acuerdo con el director científico de Oceana Perú, Juan Riveros, en el área afectada se ha producido una extinción local, razón por la cual en esos lugares del litoral peruano no va a haber fauna por un cierto periodo de tiempo[1]. Asimismo, de acuerdo con el director del laboratorio de biología de la Universidad Peruana Cayetano Heredia, Yuri Hooker, los primeros animales afectados cuando ocurre un derrame de petróleo son las aves marinas y mamíferos acuáticos (como nutrias y lobos marinos), los peces de superficie (como pejerreyes, lisas) y el plancton. Además, cabe enfatizar que este derrame de petróleo ha afectado, de acuerdo con Sernanp, a la Zona Reservada Ancón (ZRA) y dos sectores de la Reserva Nacional Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras (RNSIIPG).
Así, como consecuencia de la afectación de la fauna del litoral y como lo mencionamos en líneas anteriores, múltiples pescadores artesanales han visto comprometido su trabajo y sustento económico, ya que, como se ha mencionado, la basta afectación del litoral ha generado la desaparición de diversos peces. Cabe mencionar también que, de acuerdo con Gregorio Pacheco, presidente de la Asociación de Pescadores de Ancón, Repsol les ofreció trabajo por 15 días para hacer limpiezas en la zona. Sin embargo, este hecho desencadenó indignación por parte de la ex titular de la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM), Mirtha Vásquez, quien señaló:
“Nosotros como Estado tenemos que asumir una responsabilidad para identificar que cualquier acuerdo no sea lesivo para las personas afectadas. Hemos pedido a la empresa que, si van a dar bolsas laborales a pescadores y gente de la zona, no pueden contratarlos en actividades que impliquen algún riesgo o para las que no estén preparados, eso implicaría mayor exposición.»[2]
Por otro lado, otro sector que se ha visto sumamente afectado por este acontecimiento ha sido el turístico. De acuerdo con un comunicado emitido por el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur), las pérdidas económicas en este sector que se han generado serían de unos 200 millones de soles (US$ 52 millones)[3]. Así, se han visto vulnerados diversos hoteles, agencias de viaje, restaurantes, operadores turísticos, sombrilleros, etc.
De esa manera, antes de proseguir con el análisis jurídico, nos gustaría hacer hincapié en que este suceso se puede sintetizar en tres faltas graves que atentan directamente contra nuestro ordenamiento jurídico en materia administrativa, penal y, más importante aún, medioambiental, de acuerdo con las observaciones de la profesora Ramírez. En primer lugar, hemos presenciado una falta de transparencia, ante el hecho que, si bien se desconoció la existencia de un Plan de Contingencia del grupo Repsol, no había sido publicado, lo cual desencadenó una serie de eventos que conducieron a diversos especialistas a concluir que no se contaba con un plan de acción determinado ante desastres naturales o fallas estructurales.
En segundo lugar, también evidenciamos una falta de conocimiento, la cual no solo se traduce en torno al Plan de Contingencia, sino a la falta inmediatez y eficacia en la respuesta del gobierno. Esto se debe a que no se contaba con la información suficiente por parte de las autoridades competentes en materia medioambiental, y eso yace ante la propia responsabilidad del gobierno en generar canales de comunicación para conocer el impacto y las posibles soluciones. Finalmente, la falta de empatía es el tercer aspecto a considerar, la cual, en definitiva, abarca las dos faltas previamente mencionadas. Pese a los esfuerzos que llevemos a cabo, el daño ya está hecho y el resarcimiento es insuficiente ante este precedente. Por ese motivo, de ahora en adelante, se debe generar consciencia en la población, así como difundir el conocimiento necesario para que se conozcan los mecanismos jurídicos a aplicar, los cuáles detallaremos a continuación, para generar un trabajo previamente coordinado y articulado en su conjunto.
3. Análisis administrativo
Ante lo sucedido y para asegurar el cumplimiento de nuestro marco normativo, debemos entender este problema a través de dos vías: en primer lugar, las acciones de limpieza, el rescate de la fauna y la rehabilitación de la zona; en segundo lugar, la aplicación de un marco sancionador y velar por la no impunidad al responsable -en este caso, Repsol.
3.1 Medidas administrativas de saneamiento
En cuanto al primer punto, tanto OEFA como Osinergmin, impulsaron diversas medidas administrativas inmediatas a cumplir por Repsol. En ese sentido, el OEFA impuso nueve medidas administrativas, mientras que OSINERGMIN impuso un mandato de suspensión de las operaciones en el Terminal multiboyas Nº2 de la Refinería La Pampilla, hasta que se determine las causas del derrame de petróleo. De ese modo, también ordenó el retiro del crudo remanente en los 4500 metros del ducto y que este hidrocarburo sea dispuesto de manera segura en la refinería[4].
Ahora bien, en cuanto al segundo derrame en Ventanilla, el OEFA impuso tres medidas administrativas; entre ellas destacaban las obligaciones de contener, recuperar y limpiar el hidrocarburo sobrenadante en el mar de Ventanilla, según el comunicado de la institución el 28 del presente mes. En cuanto a OSINERGMIN, la entidad no impuso medidas administrativas frente al segundo derrame, dado que señaló que la situación había sido controlada por las barreras de contención, elementos absorbentes y skimmer, los cuales habían sido dispuestos por Repsol en la zona como medida de seguridad.
De esa manera, Enfoque Derecho conversó con la profesora Maria Luisa Egúsquiza, exdirectora del OEFA, la cual planteó que ante esta lamentable experiencia, es importante que se planteen estrategias para afrontar este tipo de eventos a futuro, así como que el Estado se encuentre en la capacidad de garantizar una respuesta efectiva. Entre estas estrategias, la profesora Egúsquiza destacó, en primer lugar, que es sumamente necesario que se evalúe la información histórica de las emergencias ambientales ocurridas a nivel nacional, para poder determinar las causas más comunes y elaborar estrategias al respecto.
En segundo lugar, se requiere la implementación de sistemas de alerta temprana en zonas sensibles, para la identificación de eventos de mediana y gran magnitud. Por ello, se debería emplear la tecnología para establecer mecanismos de alerta temprana frente a eventos de este tipo, para garantizar una acción inmediata por parte de las entidades, en el ámbito de sus competencias.
En tercer lugar, también se podrían implementar Programas de Cumplimiento en materia ambiental, dado que se emplearían mecanismos de coerción en el marco de una fiscalización ambiental. Por consiguiente, sería necesario que se implementen estos mecanismos de persuasión que permitan prevenir la comisión de infracciones ambientales y el costo social que estas ocasionan. En esa línea, la finalidad sería que se generen mayores incentivos para que las empresas, por su propia iniciativa, adopten políticas de cumplimiento de las normas ambientales y que estas sean difundidas e interiorizadas por todos sus trabajadores.
3.2 Medidas administrativas sancionadoras
En las primeras declaraciones de la Premier, el 19 de enero de 2022, se señalaba que el OEFA habría informado que “al parecer, la empresa no tenía plan de contingencia”. Señaló que, por ese motivo, la empresa no tuvo capacidad de reacción y que recién se encontraba contratando alguna empresa para que pueda hacer la limpieza y remediación. Sin embargo, según lo informado por el OEFA, el 20 de enero de 2022, en la Comisión de Ciencia y Tecnología del Congreso, la empresa sí contaba con un Plan de Contingencia que formaba parte del Instrumento de Gestión Ambiental[5].
De esa manera, el plan de contingencia incluye medidas para el caso de derrame de hidrocarburos al mar. Según lo previsto en el plan, la empresa debería: (i) notificar sobre la ocurrencia del derrame; (ii) inspeccionar la zona; y, (iii) llevar a cabo acciones de respuesta.
El cumplimiento de las mencionadas acciones del Plan de Contingencia, en materia ambiental, es objeto de evaluación por parte del OEFA. En caso de incumplimiento, corresponderá la tramitación de un procedimiento administrativo sancionador en el que se evalúe la aplicación de la Resolución de Consejo Directivo N° 035-2015-OEFA-CD, mediante la cual se aprueba la Tipificación de infracciones administrativas y se establece la escala de sanciones aplicable a las actividades de hidrocarburos que se encuentran bajo el ámbito de competencia del OEFA.
Sin perjuicio de la multa y las medidas correctivas que se dicten en el procedimiento administrativo sancionador, la Dirección de Supervisión Ambiental en Energía y Minas -la autoridad supervisora del OEFA- puede imponer al administrado, en la etapa de supervisión, una medida administrativa de requerimiento de modificación y/o actualización del instrumento de gestión ambiental donde se encuentra contenido el plan de contingencia, en caso se advierta que las medidas que este prevé son insuficientes para garantizar una adecuada protección ambiental.
No obstante, a la fecha, el OEFA no ha dictado una medida de ese tipo en mérito de los derrames de petróleo ocurridos en Ventanilla. Sin embargo, el Plan de Contingencia vigente de Repsol debería ser analizado con ese enfoque, a fin de determinar si las medidas que prevé están acordes con eventos como los derrames ocurridos y así se garantice la implementación de medidas de contingencia adecuadas para eventos futuros, a fin de recuperar el hidrocarburos efectivamente y de forma célere, además de garantizar una pronta limpieza y remediación de las áreas afectadas, la protección de la flora y fauna marina, además de una gestión adecuada de los residuos sólidos peligrosos y no peligrosos producto de las acciones de limpieza y remediación.
Sin perjuicio de ello, el OEFA también puede ordenar el cumplimiento de medidas preventivas orientadas a garantizar las acciones de contingencia por parte del administrado, cuando este no las lleve a cabo y siempre que se acredite que existe un inminente peligro o alto riesgo de producirse un daño grave al ambiente, los recursos naturales y la salud de las personas, así como la necesidad de mitigar las causas que generan la degradación o daño ambiental, tal como se realizó en el caso de los derrames de petróleo en Ventanilla.
Según Fátima Contreras, especialista legal de Política y Gobernanza Ambiental de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), todo incumplimiento a las obligaciones y compromisos ambientales de Repsol, derivados tanto del estudio ambiental como del marco normativo, incurren en la comisión de una infracción administrativa que puede desencadenar la imposición de una multa. En vía administrativa, OEFA, SERNANP y OSINERGMIN estarían iniciando procedimientos sancionadores para determinar la responsabilidad de Repsol y la identificación de conductas infractoras.
No obstante, según Contreras, incluso con el cobro de multas impuestas por las autoridades administrativas, la recaudación por dicho concepto no estaría destinada a atender los estragos ambientales causados por determinadas infracciones, actualmente estas se destinan al tesoro público. Tampoco existe un fondo de remediación ambiental para derrames en la Costa pero ello no implica que la empresa no debería tener provisionado la atención de estos eventos, o activados seguros ambientales que puedan responder a estas emergencias. En ese sentido, más allá de las multas, resultará clave que el OEFA ordene medidas de compensación ambiental, a manera de medidas correctivas, lo suficientemente sólidas para que Repsol se haga cargo de rehabilitar o reponer, en términos ambientales, el área afectada. Aunque somos conscientes que en muchos casos el daño será irreparable[6].
Por su parte, la profesora Egúsquiza también nos comentó que los titulares de las actividades de hidrocarburos son también responsables de prevenir, minimizar, rehabilitar, remediar y compensar los impactos ambientales negativos generados por la ejecución de sus actividades de hidrocarburos, y por aquellos daños que pudieran presentarse por la deficiente aplicación de las medidas aprobadas. No obstante, el régimen de responsabilidad en materia ambiental es de tipo objetiva, dado que los administrados son responsables objetivamente por el incumplimiento de obligaciones derivadas de los instrumentos de gestión ambiental, así como de las normas ambientales y de los mandatos o disposiciones emitidas por el OEFA.
En relación con el derrame de petróleo en Ventanilla ocurrido el 15 de enero de 2022, Repsol ha alegado que este se produjo por un fenómeno natural imprevisible, provocado por la erupción volcánica en Tonga. En ese sentido, si la emergencia se produjo como consecuencia de un desastre natural, se deberá evaluar si esto califica como un caso fortuito, a fin de que se concluya la exoneración de responsabilidad administrativa. Sin embargo, esto no exime al administrador de la ejecución de las acciones de contingencia, las cuales son obligaciones fiscalizables.
4. Análisis penal
Asimismo, cabe analizar que estos hechos también podrían generar sanciones penales. No obstante, y antes de abordar este apartado, es necesario recalcar que actualmente, debido a que el caso aún está siendo evaluado, los posibles delitos cometidos son conjeturas; es decir, aún no se podría afirmar certeramente que se han de aplicar dichas penas. Así, y en aras de analizar los posibles escenarios, mas no con el fin de desinformar o asegurar hechos poco claros en la actualidad, Enfoque Derecho ha decidido abordar esta interrogante.
Así, en primer lugar, actualmente en nuestro sistema jurídico no existe una responsabilidad penal empresarial que se genere por la comisión de delitos ambientales. En tal sentido, las empresas, como personas jurídicas, en materia ambiental no son imputables. Sin embargo, cabe resaltar que actualmente se ha presentado el Proyecto de Ley 667/2021, por medio del cual se busca modificar la Ley N 30424, la cual establece la responsabilidad penal empresarial. Así, este, en resumen, plantea principalmente la modificación del nomen juris de la ley y la ampliación del catálogo de delitos por los cuales una persona jurídica posee responsabilidad penal. En tal sentido, se busca incorporar el artículo 304 del Código Penal, el cual tipifica los delitos ambientales.
“Artículo 304.- Contaminación del ambiente
El que, infringiendo leyes, reglamentos o límites máximos permisibles, provoque o realice descargas, emisiones, emisiones de gases tóxicos, emisiones de ruido, filtraciones, vertimientos o radiaciones contaminantes en la atmósfera, el suelo, el subsuelo, las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, que cause o pueda causar perjuicio, alteración o daño grave al ambiente o sus componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de seis años y con cien a seiscientos días-multa. Si el agente actuó por culpa, la pena será privativa de libertad no mayor de tres años o prestación de servicios comunitarios de cuarenta a ochenta jornadas.”
No obstante, hoy en día se viene empleando la responsabilidad penal ambiental a los representantes legales, directores o directivos de las empresas. Así, la Fiscalía Especializada en Materia Ambiental de Lima Noroeste ha abierto una una investigación contra los representantes de Repsol, razón por la cual solicitó al Poder Judicial el impedimento de salida del país por 18 meses contra Jaime Fernández-Cuesta Luca de Tena, gerente general de la Refinería La Pampilla S.A.; Renzo Alejandro Tejada Mackenzie, jefe del Terminal Marítimo 2 de la Refinería La Pampilla; Gisela Cecilia Posadas Jhong, gerente de Calidad de Medio Ambiente; y José Gregorio Reyes Ruiz, gerente de Producción. Así, el delito por el cual podrían ser imputados sería el estipulado en el ya mencionado artículo 304, ya que, de acuerdo, a lo mencionado por la Fiscalía, estos funcionarios no habrían cumplido correctamente sus actividades funcionales, razón por la cual se generó este daño ambiental. Sin embargo, es pertinente enfatizar la necesidad de implementar la responsabilidad penal empresarial respecto a los delitos ambientales, a fin de que sean las personas jurídicas las que sean procesadas a título propio si es que cometen delitos contra el medio ambiental, el cual es, en teoría, un bien jurídico penalmente protegido. En tal sentido, debido a que es la empresa la generadora directa de diversos riesgos y daños en el ambiente, carece de sentido que esta no pueda ser responsable penalmente.
Por otro lado, y respecto a la imputación individual de los representantes, cabe mencionar también que, en este caso, cabría la aplicación del artículo 305 del Código Penal, el cual establece los agravantes del delito de contaminación ambiental.
“Artículo 305.- Formas agravadas
La pena privativa de libertad será no menor de cuatro años ni mayor de siete años y con trescientos a mil días-multa si el agente incurre en cualquiera de los siguientes supuestos:
-
- 1. Falsea u oculta información sobre el hecho contaminante, la cantidad o calidad de las descargas, emisiones, filtraciones, vertimientos o radiaciones contaminantes referidos en el artículo 304, a la autoridad competente o a la institución autorizada para realizar labores de fiscalización o auditoría ambiental.(…)”
Respecto de a tema, Enfoque Derecho se comunicó con Percy Grandez, asesor legal en la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) el cual afirmó que “al haber Repsol presentado al OEFA información inexacta a través de su Reporte Preliminar de Emergencia Ambiental, debería aplicarse la agravante prevista en el artículo 305 del Código Penal. Esto implicaría que la pena a imponerse pueda ser de hasta 7 años de prisión”. De este modo, debemos recordar que, en un primer momento, Repsol aseguró que fueron un total de 7 galones los derramados en el litoral peruano; sin embargo, días después, por medio de un comunicado la empresa expresó que fueron un total de 10 396 barriles de crudo los que contaminaban el mar peruano. Ahora bien es fundamental incidir en la diferencia entre 7 galones y 10 mil barriles, ya que 1 barril de petróleo es equivalente a 42 galones. De esta forma la información otorgada cuando sucedió el derrame es exageradamente falsa. No obstante, de acuerdo con el Ministerio del Ambiente, el número de barriles derramados difiere de la cantidad mencionada por Repsol, ya que el Ejecutivo asegura que fueron 11 900 el total de barriles.
Ahora bien, ¿es posible sancionar a funcionarios públicos por medio del delito de contaminación ambiental?. De acuerdo con Manuel Zapata, abogado especialista en justicia ambiental y miembro de Unidad Funcional de Delitos Ambientales – UNIDA del MINAM, en estos casos se podría aplicar el último párrafo del artículo 314 Código del Código Penal, el cual establece que todo funcionario público competente para combatir los delitos ambientales que, por negligencia inexcusable o por haber faltado gravemente a sus obligaciones funcionales, facilite la comisión de los mencionados delitos, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de siete años. Asimismo, otra sanción penal establecida por nuestro Código es la inhabilitación de entre 1 a 7 años conforme al artículo 36 incisos 1, 2 y 4.
5. Conclusión
En síntesis, en cuanto al ámbito administrativo, consideramos esencial el hecho que se potencie el rol del OEFA, OSINERGMIN y demás organismos estatales que velan por el cumplimiento del marco legal medioambiental. Esto se debe a que, tanto en materia de los aspectos preventivos como de mitigación, deben tener un mayor alcance ante situaciones similares. No obstante, consideramos que, si bien las sanciones administrativas correspondientes marcan un claro precedente en materia de actos delictivos contrarios a nuestro medio ambiente, la compensación hacia los daños ocasionados por el Grupo Repsol en estas dos semanas son irremediables. Por ese motivo, las sanciones no solo deben responder a atender y mitigar los efectos de este evento, sino a reponer y rehabilitar la zona afectada en términos medioambientales.
Asimismo, respecto al ámbito penal, exhortamos que se diluciden las responsabilidades y se apliquen las sanciones penales pertinentes. Del mismo modo, y como fue señalado, es fundamental que se incorpore el delito de contaminación ambiental empresarial a fin de que sea la persona jurídica la que responda de manera directa por los daños ocasionados al medio ambiente. Así, es necesaria la aprobación del Proyecto de Ley 667/2021 el cual busca modificar la Ley N 30424 para proteger no solo el medio ambiente como bien jurídico penalmente protegido, sino que también para sancionar el tráfico ilícito de animales, la destrucción de bienes culturales, la minería ilegal, etc.
Referencias:
[1]https://larepublica.pe/sociedad/2022/01/22/derrame-de-repsol-son-graves-los-danos-a-la-flora-y-fauna-ventanilla/
[2]https://www.actualidadambiental.pe/pescadores-exigen-indemnizacion-a-repsol-por-perdidas-economicas-que-produjo-el-derrame/
[3]https://www.hosteltur.com/lat/149422_peru-derrames-de-petroleo-causarian-al-turismo-perdidas-de-us-52-millones.html
[4]https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2785765/Acciones%20de%20Osinergmin%20tras%20derrame%20de%20petr%C3%B3leo%20en%20Ventanilla.pdf
[5]https://www.rumbominero.com/peru/noticias/hidrocarburos/pcm-repsol-no-tendria-plan-de-contingencia-ante-derrame-de-petroleo/
[6]https://www.actualidadambiental.pe/cuales-son-las-sanciones-administrativas-que-recibiria-repsol-ante-el-derrame-de-petroleo/
Hola,
Trabajo en administración de emergencias en Ontario, Canada, y sus propuestas son muy interesantes. Preparé un documento al respecto, haciendo enfásis mas en la parte técnica, pero sin el sustento legal que Uds mencionan, poco se puede hacer.
Pueden ver el documento que menciono en:
https://www.linkedin.com/feed/update/urn:li:activity:6926953888264691712/