Por Enfoque Derecho
1. Introducción
La justicia constitucional en los ordenamientos jurídicos modernos ha cobrado cada vez más relevancia en los últimos tiempos; por ello, en la actualidad, vemos la proliferación de Cortes Constitucionales, encargadas de resolver conflictos entre derechos a través de sus funciones como máximos intérpretes de la Constitución. Es así que, cada día se hace innegable la necesidad de tener mecanismos constitucionales que aseguren una eficiente protección de los derechos fundamentales. En vista de ello, es imperativo que las normas que regulan estos procesos sean lo suficientemente idóneas para la protección de los derechos reconocidos por la Constitución.
En nuestro país, las normas que regulan los procesos constitucionales se encuentran en el Nuevo Código Procesal Constitucional (en adelante, CPConst), aprobado en el año 2021 por el Congreso de la República. De esta manera, este conjunto de normas regula garantías, procesos y medidas en virtud del cual, el Tribunal Constitucional (en adelante, TC), procederá a resolver las controversias que se le presenten; uno de los procesos y medidas que regula es el proceso competencial y la admisibilidad de demandas, respectivamente.
Sin embargo, hoy, nos encontramos ante una gran controversia que involucra al futuro del CPConst, luego que la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso aprobará – con una abrumadora mayoría – el dictamen que agrupa los proyectos de ley 4145/2022-CR, 4203/2022-MP y otros, que plantea modificaciones hacía el texto normativo. Estas modificaciones dadas por el legislativo versan sobre la cantidad de votos para la toma de decisiones en los procesos competenciales y la dación de las medidas cautelares.
En vista de esta situación, en el presente editorial, Enfoque Derecho, analizará si las modificaciones al CPConst aprobadas recientemente por el Congreso vulneraría el principio constitucional de equilibrio entre los poderes, y abordará las posibles consecuencias de la puesta en práctica de estas modificaciones en nuestro estado constitucional de derecho.
2. Análisis en concreto
Antes bien, para abordar la presente problemática, es propicio inmiscuirnos en desvelar el significado del principio de división de poderes para lograr entender la materia de análisis. Además de ello, será oportuno brindar una explicación acerca de la importancia que deviene en las diversas figuras como la emisión de medidas cautelares, emisión de sentencias en demandas competenciales, admisibilidad de demandas, entre otras que coadyuvan a la optimización y garantía de derechos fundamentales como el debido proceso. Así mismo, se incorporará un análisis sobre las consecuencias que pueden derivarse tras dicha aprobación, dentro de las cuales ha destacado la interferencia de intereses políticos y la concentración de poder en un solo órgano del Estado.
2.1. Sobre el principio constitucional de equilibrio entre poderes
Para abordar este tema es importante traer a colación el principio constitucional de separación entre poderes, el cual se ve compuesto por otros cuatro subprincipios que otorgan identidad a esta figura constitucional. (i) p. de separación de poderes propiamente dicho, (ii) p. de balance entre poderes, (iii) p. de cooperación, (iv) p. de solución democrática. Sobre estos, el EXP. 0006-2018-PI/TC ha señalado que, en cuanto al principio de balance entre poderes, este supone que los poderes del Estado puedan trabajar de manera articulada a través de mecanismos de cooperación, de control recíproco y de equilibrio entre poderes (fundamento 56)[1].
Así pues, se debe tener en cuenta que, de acuerdo a dicho mandato constitucional, es vital la dinámica de contrapesos políticos, en la medida de que los poderes públicos y los órganos constitucionalmente autónomos tienen el deber de realizar control político y jurídico-político entre sí, en la medida de que se pueda garantizar la coexistencia de los mismos en un ambiente óptimo, con la finalidad de que su desenvolvimiento esté orientado a satisfacer y salvaguardar los intereses generales y el bien común, sin transgredir o perjudicar, en el camino, los derechos de la ciudadanía y el estado de derecho per se.
En ese sentido, a continuación, veremos de qué manera, la incorporación del artículo 79-A en el CPConst, transgrede este principio y advierte, más bien, la posibilidad de que se instaure un Estado Absoluto, cuya dirección recaiga netamente en el Congreso de la República, órgano que, hasta mayo del 2024, presentó una desaprobación del 91%[2], aspecto que contradice, en esencia, la naturaleza representativa por la cual históricamente fue creado.
“Artículo 79-A.- Relaciones institucionales con ocasión de los procesos de control de normas
Los jueces rechazan los procesos constitucionales y medidas cautelares que cuestionen el ejercicio de atribuciones privativas del Congreso de la República referidas a la elección, designación, ratificación y remoción de altos funcionarios, y al proceso legislativo, así como las vinculadas al juicio y antejuicio político, y a la vacancia y suspensión presencial. En estos casos, la controversia se tramita de conformidad con los artículos 108 y 111, segundo párrafo del Código Procesal Constitucional”[3] [El subrayado es nuestro].
En virtud de ello, este artículo supone una vulneración al debido proceso, toda vez que se estaría transgrediendo el artículo 139, inciso 6 de la Constitución Política del Perú, dado que los altos funcionarios no podrían recurrir a la instancia judicial para presentar apelación en aquellos supuestos, donde se considere que no ha habido un pronunciamiento o resolución oportuna. Esta situación no solo atentaría contra la seguridad jurídica de los ciudadanos en cuestión, sino que también los dejaría sin la posibilidad de actuación en escenarios donde realmente se habría efectuado una vulneración de sus derechos fundamentales. Por si fuera poco, la propuesta legislativa resulta aún más perjudicial cuando se trata de procesos vinculados al juicio y antejuicio político, contrapesos sustanciales para mantener la vigencia y el orden en un estado constitucional y democrático de derecho.
2.2. Sobre las medidas cautelares, procesos competenciales y emisión de sentencias
Por otro lado, como se ha mencionado anteriormente, la incorporación del artículo 79-A no es la única propuesta polémica, pues otros aspectos como la reducción del quórum de magistrados para la toma de decisiones no ha quedado exenta de críticas. En esa línea, actualmente, el CPConst, a través de los artículos 110, 111 y 112 establece que la aprobación de medidas cautelares, la calificación de demandas y la emisión de sentencias en los procesos competenciales requiere el voto de cinco (5) magistrados respectivamente; no obstante, con la aprobación de dicho dictamen se dispone la reducción a cuatro (4) votos.
Por su parte, Fernando Rospigliosi, presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento, ha señalado que las modificaciones, entre ellas la reducción del quórum para ese tipo de figuras sea de cuatro (4) votos, se justifican en el objetivo de “fortalecer la finalidad de los procesos constitucionales para que su uso sirva a la defensa de la supremacía constitucional y la defensa efectiva de los derechos fundamentales”[4].
Además de ello, dentro de la exposición de motivos, se ha indicado que esta reducción se debe realizar en la medida de que no es viable que el quórum para la emisión de la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma mantenga el mismo número para otras figuras, pues lo ideal es “optimizar el proceso”. Por la misma dirección, Gustavo Gutierrez, actual tribuno del TC, ha señalado que la reducción de votos no es inconstitucional y que más bien dicho sistema ya se venía aplicando antes de la instauración del CPConst. Además, indicó que no hay vulneración de derechos fundamentales, toda vez que, en los procesos competenciales, “lo que se dirime es la relación entre dos o más poderes del Estado respecto a una atribución”[5].
En principio, es relevante señalar que esta medida, si bien no se centra en la evaluación de derechos fundamentales en sentido estricto, sí está orientado a la vigencia de los principios señalados anteriormente, principio de división de poderes propiamente dicho, y principio de balance entre poderes en su vertiente de equilibrio entre poderes. Precisamente, este último, de acuerdo al EXP. 0006-2018-PI/TC, los poderes públicos deben respetar, entre sí, la autonomía de los otros poderes y órganos constitucionales autónomos, así como la regulación de las competencias y funciones se debe dar en el marco correspondiente, dejando de lado la posibilidad de obstruirlas y desnaturalizarlas.
En consecuencia, en la medida de que la acción de inconstitucionalidad, la admisibilidad de demanda, el otorgamiento de medidas cautelares, y la emisión de sentencias en los procesos competenciales son figuras que permiten la coexistencia equilibrada y constitucional de los poderes del Estado, así como la garantía del ejercicio del derecho al debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva de los ciudadanos, se vuelve necesario el quórum de cinco (5) votos, toda vez que dicha medida coadyuva a que las decisiones se desprendan de una discusión oportuna, amplia, reflexiva, y respaldada en la mayor cantidad de miembros que integran un órgano tan importante, como lo es el máximo intérprete de nuestro texto constitucional.
2.3. Posibles consecuencias tras la aprobación del dictamen
Ahora bien, habiendo abordado la importancia de las medidas cautelares, sentencias y admisibilidad de demanda y, con ello, teniendo en cuenta la importancia que suponen para la efectiva tutela de derechos por parte del ordenamiento jurídico hacia las personas, es hora de adentrarnos en las consecuencias que traería una eventual aprobación en el pleno del Congreso de las modificaciones planteadas hacia el CPConst.
Por una parte, se debe tener en cuenta que con las modificaciones propuestas al texto normativo se daría un incremento de la interferencia de intereses políticos del Congreso. El dictamen aprobado por el Poder Legislativo permitiría la interferencia en los procesos judiciales. El proyecto modifica el quórum para emitir una sentencia favorable al Congreso en procesos competenciales. Según el IDL “esto constituye una interferencia directa en un proceso judicial, violando el principio de [separación de poderes] e independencia judicial establecido en la Constitución”[6]. Creemos que supondría una interferencia política por parte del legislativo, ya que, actualmente, ostenta un proceso competencial contra el Poder Judicial por el caso de la inhabilitación de dos miembros del JNJ, Aldo Vázquez e Inés Tello.
Viendo ello, una reducción en el quórum necesario para la resolución de este proceso supondría flexibilizar el control del TC sobre la decisión en el caso, imponiéndose la visión de un puñado reducido y no idóneo de magistrados. Recordemos pues que la finalidad del proceso competencial es “dirimir los conflictos existentes, en cuanto a las competencias otorgadas por la Carta Política a los diversos órganos de relevancia constitucional y a los demás órganos del Estado se refiere”, por lo que se desvela la importancia de una decisión en esta materia del TC.
Asimismo, y continuando con IDL, la aprobación del dictamen supone un atentado contra el control constitucional. En el artículo 79-A se plantea evitar que el Poder Judicial resuelva medidas cautelares o procesos competenciales contra decisiones políticas del Congreso y que sea el TC el encargado de determinar los posibles cambios a estas resoluciones. Es decir, que lo que el dictamen establece es la posibilidad de limitar la actuación del Poder Judicial en materias que el Congreso considera como facultades exclusivas y excluyentes.
Por otra parte, y para dar mayor claridad en este asunto, debemos recordar que en mayo de 2022 el Congreso de la República eligió a los magistrados que hoy conforman el TC. El proceso de elección de los nuevos integrantes del colegiado llevado a cabo por el Legislativo no gozó de la suficiente transparencia. Según señalan diversos expertos, “el proceso no fue transparente, pues se omitió hacer pública información de la Contraloría que era relevante para conocer la trayectoria de los candidatos”[7]. Como se aprecia, estas acciones por parte del Congreso en la elección de los candidatos, suponen un comportamiento usual en este Poder del Estado en lo que va de estos últimos 3 años. Una elección de los magistrados del máximo intérprete de la Constitución sin garantías y transparencia supone una práctica que menoscaba la poca buena gobernanza del país. Esta elección poco transparente ya ha tenido consecuencias negativas para la institucionalidad.
El actual TC, no ha mantenido ni mantiene una postura crítica en cuanto al accionar del Congreso cuando era claras las transgresiones; solo por citar un ejemplo, se puede recordar sus decisiones en cuanto a la Ley de Contrarreforma de SUNEDU, o respecto del proceso seguido contra la designación del Defensor del Pueblo. Como se aprecia, el panorama político actual, denota que hay un TC subordinado de facto a las decisiones del Congreso de la República, no colaborando con ello con el principio de equilibrio entre los poderes, pieza angular del ordenamiento peruano.
Por todo lo abordado, podemos concluir que las modificaciones hacia el CPConst propuestas por el Congreso van dirigidas, una vez más, hacia la concentración del poder en un solo poder del Estado: él mismo. Pues que el poder legislativo haya designado un TC a su conveniencia y, a su vez, flexibilizado la toma de decisiones en materia competencial o cautelar disminuyendo el quórum requerido para la resolución, solo podría significar que este poder del Estado no desea ser controlado por ningún órgano. Ni siquiera por quien se supone es el órgano de control de la Constitución.
3. Conclusiones y reflexiones finales
En ese orden de ideas, resulta propicio reafirmar nuestra postura y señalar que dichas modificaciones resultan inviables en un estado constitucional, donde uno de los mandatos principales, de acuerdo al artículo 43 de la Constitución Política del Perú, es que su organización se rija de acuerdo al principio de división de poderes, que como hemos visto, comprende cuestiones de cooperación y control recíproco.
Admitir la modificación del quórum para la toma de decisiones sobre materias importantes para garantizar el debido proceso, así como limitar la pluralidad de instancias para los procesos constitucionales y las medidas cautelares que cuestionen el ejercicio de atribuciones del Congreso de la República advierte no solo un atentado contra la seguridad jurídica, sino también una concentración de poder de manera desproporcionada configurando, a su vez, una relación jerárquica entre los poderes del Estado, posicionando al Congreso de la República como el primer poder, aspecto que ya ha sido rebatido en el EXP. 00008-2003-AI/TC[8], el cual, además, ha enfatizado la necesidad del respeto mutuo entre las funciones, pues caso contrario se desnaturaliza completamente el régimen constitucional en el que nos encontramos actualmente.
El dictamen que hemos analizado en esta oportunidad, no toma en cuenta la importancia de los procesos competenciales ni de las medidas cautelares, sino que solo busca dar mayor poder de decisión hacia cierto sector cercano al parlamento. Así, desconociendo totalmente la importancia del proceso competencial, como de las medidas cautelares e, incluso, de la propia admisibilidad de la demanda.
Debido a la aprobación del dictamen, algunas instituciones se han pronunciado, entre ellas se encuentra el Junta Nacional de Justicia (en adelante, JNJ), la cual, a través de un pronunciamiento, indicó que varios de los cambios propuestos podrían afectar la seguridad jurídica del país y apuntó que se limita la eficacia de las acciones constitucionales ante eventuales vulneraciones de derechos por parte del Congreso. Asimismo, el Jurado Nacional de Elecciones (en adelante, JNE), a través de un pronunciamiento, señaló que el dictamen aprobado vulnera la división y el equilibrio entre los poderes; resaltó que esto incide directa e indirectamente a asuntos del funcionamiento del sistema electoral.
En vista que estas instituciones ya se han pronunciado, resulta imperativo que el Poder Judicial y el TC, instituciones directamente afectadas por el dictamen, se pronuncien respecto de aquel para que se haga notar la magnitud de lo que las modificaciones propuestas por el parlamento suponen para la justicia constitucional peruana.
Editorial escrito por Melissa Gonzales y Sergio Cruzalegui
Referencias bibliográficas:
[1] https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2018/00006-2018-AI.pdf
[2] https://iep.org.pe/wp-content/uploads/2024/05/IEP-Informe-de-opinion-mayo-2024-informe-parcial.pdf
[3] https://comunicaciones.congreso.gob.pe/noticias/comision-de-constitucion-aprueba-dictamen-para-fortalecer-los-fines-de-procesos-constitucionales/
[4] https://www.expreso.com.pe/politica/fernando-rospigliosi-afirma-que-cambio-de-codigo-procesal-constitucional-impedira-que-jueces-politizados-interfieran-con-el-congreso-tribunal-constitucional-jnj-noticia/1133311/#google_vignette
[5] https://www.expreso.com.pe/politica/congreso-no-es-inconstitucional-reducir-votos-en-el-tc-aclara-tribuno-gustavo-gutierrez-ticse-tribunal-constitucional-codigo-procesal-penal-noticia/1135785/
[6] https://www.idl.org.pe/pronunciamiento-de-idl-frente-al-inminente-quiebre-del-estado-constitucional-de-derechos-por-el-congreso-de-la-republica/
[7] https://idehpucp.pucp.edu.pe/boletin-eventos/por-que-es-importante-prestar-atencion-a-la-eleccion-del-tribunal-constitucional-26490/#_ftn2
[8] https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00008-2003-AI.html
