Por Enfoque Derecho
Acceder al mundo laboral nunca ha sido sencillo, menos en estos tiempos donde existe tanta competencia y tan pocos puestos de trabajo formales. En el sector privado, existe un amplío margen de discrecionalidad para las empresas, que pueden adecuar la oferta a sus necesidades y descartar postulantes que no ajusten al perfil esperado —siempre que no existan motivos discriminatorios, claro está—. De igual forma, la empresa tiene discrecionalidad para decidir aspectos dentro de ella, como los ascensos, política remunerativa, etc.
En el sector público, el aspecto laboral no funciona igual. La discrecionalidad de las empresas privadas se reemplaza por principios como la transparencia, mérito, rendición de cuentas, entre otros. Por ejemplo, esto se puede evidenciar con el acceso a un empleo público, que se realiza siempre mediante un concurso público que cuente con parámetros objetivos para evaluar a los candidatos y elegir a quien ocupará la vacante abierta.
Para asegurar el cumplimiento de estos principios, el Estado peruano cuenta principalmente con dos instrumentos: Ley 30057, Ley del Servicio Civil, y la Autoridad Nacional del Servicio Civil, conocida también como Servir, creada mediante el Decreto Legislativo N° 1023.
Hace exactamente dos semanas, la Comisión de Trabajo y Seguridad Social aprobó un dictamen sobre los Proyectos de Ley 7107/2023-CR, 7156/2023-CR, y 7267/2023-CR[1], que proponen derogar la Ley del Servicio Civil y eliminar Servir, pues mediante estos se estaría vulnerando los derechos laborales de los trabajadores estatales. Además, se crearía una comisión tripartita para elaborar un diagnóstico del servicio público, propuestas de mejora de los regímenes laborales del Estado y, finalmente, un Proyecto de Ley que regule de manera integral un nuevo régimen laboral del servicio público. Mientras trabaje esta comisión, se crearía un Organismo transitorio para la administración de la Gestión en Recursos Humanos del Estado.
A continuación, en este editorial, analizaremos la hipotética eliminación de la Ley del Servicio Civil y Servir. Para esto, comenzaremos explicando ambos instrumentos y sus logros en aproximadamente una década de vigencia. Posteriormente, analizaremos los argumentos a favor, presentados en el dictamen aprobado, y los argumentos en contra, presentados por múltiples abogados y funcionarios públicos. Finalmente, haremos un balance sobre ambos.
¿Cómo funciona Servir?
Es importante tener en cuenta que la Ley del servicio civil en el Perú, también conocida como Ley Servir, es una normativa fundamental para la gestión del empleo público y la mejora de los servicios prestados por los servidores públicos. Esta ley fue aprobada por el Congreso de la República el 2 de junio del 2013, y posteriormente, publicada en el diario oficial El Peruano el 4 de julio de este mismo año por quien, en ese entonces, ocupaba la presidencia de nuestro país, Ollanta Humala. Esta ley representó una de las reformas más significativas de la administración pública de nuestro país, sumándose a la necesidad de modernizar la gestión pública y erradicar prácticas como el nepotismo y la corrupción.
El objetivo por el cual se creó fue lograr la profesionalización de la carrera de los funcionarios del Estado, garantizando transparencia, meritocracia y eficiencia en el sector público. Es así que con este fin, se estableció un régimen único y exclusivo para las personas que prestan servicios en las entidades del Estado, así como para aquellas encargadas de su gestión, del ejercicio de sus potestades y de la prestación de servicios a su cargo. En ese sentido su propósito es alcanzar una mayor eficacia y eficiencia en las entidades públicas, buscando garantizar la prestación de servicios de calidad mediante la optimización del Servicio Civil[2]. Asimismo, se promueve activamente el desarrollo integral de los que conforman este servicio, asegurando su crecimiento profesional y personal al desempeñar sus funciones.
Los principios que fundamentan la Ley del Servicio Civil, están contemplados dentro de su propia legislación. Esta ley se basa en una serie de principios fundamentales que orientan su aplicación y ejecución. Entre los principios fundamentales de esta ley se encuentra el interés general, que resalta la necesidad de contar con recursos humanos adecuados para la prestación de servicios públicos. La eficacia y eficiencia se enfocan en alcanzar los objetivos del Estado y optimizar los recursos. La igualdad de oportunidades asegura que las reglas sean generales, objetivas y sin discriminación alguna. El mérito es un principio clave que basa el acceso y progreso en la aptitud, actitud, desempeño y capacidad de los servidores civiles. La provisión presupuestaria garantiza que las acciones del Servicio Civil estén dentro de la disponibilidad presupuestaria y cumplan con las reglas fiscales, asegurando la sostenibilidad financiera del Estado. El principio de legalidad y especialidad normativa establece que el régimen se rige por la Constitución, la presente Ley y sus normas reglamentarias. La transparencia promueve una gestión pública abierta y accesible, mientras que la rendición de cuentas exige responsabilidad en la gestión de los servidores públicos. La probidad y ética pública fomentan una actuación ética y objetiva de los servidores civiles, en línea con los principios y valores constitucionales. La flexibilidad permite que el Servicio Civil se adapte a las necesidades del Estado y de los ciudadanos. Finalmente, la protección contra el término arbitrario del servicio garantiza la estabilidad laboral y protege a los servidores de decisiones injustas[3].
Argumentos a favor de la eliminación de Servir
- La demora en su aplicación
De acuerdo al análisis de la propuesta expuesto dictamen aprobado por la Comisión de Trabajo y Seguridad Social, el argumento más importante en favor de la eliminación de la Ley del Servicio Civil y Servir es la falta de resultados concretos tras aproximadamente una década de su implementación.
Según menciona el análisis, inicialmente estaba previsto que la incorporación de los trabajadores estatales al nuevo régimen del servicio civil debía durar 6 años; sin embargo, la realidad ha sido completamente distinta. En agosto del año pasado, se reportó que, de las aproximadamente 3000 entidades públicas que existen en el Perú, tan solo 513 habían realizado acciones para acceder al régimen del servicio civil y solo 15 habían logrado culminar el tránsito y ya contaban con su Cuadro de Puestos de Entidad (CPE). En términos cuantitativos, esto significa que tan sólo 1.854 trabajadores públicos pertenecen al régimen Servir, de un universo de casi medio millón[4]. Este escenario de lento progreso ha suscitado críticas por parte de la Federación de Trabajadores del Sistema Nacional de los Registros Públicos (FETRASINARP), quienes han señalado deficiencias en el diseño del proceso de implementación.
Además, a pesar del objetivo de unificar los regímenes laborales, siguen persistiendo diversos regímenes que regulan el empleo estatal, entre los cuales se pueden mencionar el régimen de la Carrera Administrativa, creada con el Decreto Legislativo 276, o el de Contratación Administrativa de Servicios (CAS), creada con el Decreto Legislativo 1057. Estos regímenes siguen existiendo y acogiendo a miles de trabajadores, quienes no han tenido interés en transitar al régimen del Servicio Civil, a pesar de las bondades que promete.
Antes de terminar, vale resaltar un aspecto no tan difundido, pero bastante desalentador. En base a un análisis realizado a cuatro informes de supervisión emitidos por la Autoridad Nacional de transparencia y Acceso a la Información Pública (ANTAIP), se reveló que durante los últimos seis años, la Autoridad Nacional de Servicio Civil (Servir) había evidenciado una tendencia a la baja en la difusión de información pública en su portal de transparencia estándar.
En el segundo semestre de 2018, logró un cumplimiento del 100%, pero para el primer semestre de 2023, este porcentaje disminuyó al 66%, reflejando una reducción del 34% en seis años[5]. Este declive se refleja en cifras: en 2019 y el primer semestre de 2020[6], registro registró un 89% de cumplimiento, disminuyendo un 11% desde 2018[7]. La tendencia a la baja persistió con un cumplimiento del 79% en 2021 y 73% en el primer semestre de 2022. En ese sentido, La ANTAIP recomendó identificar a los responsables de este incumplimiento, según lo establecido en el Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
En este punto, es imposible negar que el régimen del Servicio Civil no ha logrado las metas que se trazó con su creación hace más de una década, dejando cifras risibles respecto al tránsito de los trabajadores estatales y la unificación de los regímenes laborales estatales. Por si fuera poco, también ha demostrado un incumplimiento de sus obligaciones para garantizar la transparencia, a pesar de que uno de sus propósitos es garantizar la transparencia en la gestión pública.
- Vulneraciones a los derechos de los trabajadores
El análisis expuesto en el dictamen hace mención a la existencia de medidas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no específica cuáles son estas medidas o qué derechos son vulnerados. Debido a esto, nos remitimos a los proyectos de ley 7107/2023-CR[8], 7156/2023-CR[9], y 7267/2023-CR[10], que dieron pie al dictamen y pudimos identificar los 3 derechos a los que se refieren: negociación colectiva, huelga e igualdad.
En primer lugar, la Ley Servir vulneraría el derecho a la negociación colectiva debido a que sólo se permitía discutir acerca de las condiciones de trabajo, siendo imposible que se negocien aspectos relativos a la remuneración. Esta restricción se evidenciaba en diferentes artículos, por ejemplo, el tercer párrafo del artículo 40, que mencionaba “Ninguna negociación colectiva puede alterar la valorización de los puestos que resulten de la aplicación de la presente Ley”, o el artículo 44.b, que mencionaba “La contrapropuesta o propuestas de la entidad relativas a compensaciones económicas son nulas de pleno derecho”.
En segundo lugar, se menciona que la Ley vulnera el derecho a la huelga en tanto el artículo 45.2 permite la contratación temporal del personal necesario para garantizar la prestación de servicios mínimos de los servicios esenciales y los mínimos de los servicios indispensables para el funcionamiento de la entidad. El problema de este artículo es que no menciona una lista de “servicios esenciales” ni define los servicios indispensables para el funcionamiento de la entidad, lo que genera inseguridad jurídicas y restaría efectividad al ejercicio de este derecho.
En tercer lugar, se vulneraría el derecho a la igualdad. Por un lado, se crea una diferencia irracional entre los trabajadores sujetos al régimen privado y los trabajadores estatales, en tanto los primeros pueden ejercer plenamente su derecho a la negociación colectiva y negociar aumentos salariales. Por otro lado, la Primera Disposición Complementaria Final establece que no están comprendidos en la Ley del Régimen Civil “los servidores civiles del Banco Central de Reserva del Perú, el Congreso de la República, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, y la Contraloría General de la República”, entre otros.
Ahora bien, debemos mencionar que las vulneraciones de derechos infligidas por la Ley del Servicio Civil no puede considerarse como un argumento para su derogación debido a que todas estas ya fueron resueltas por el Tribunal Constitucional en el año 2016. En el “Caso Ley de Servicio Civil”, el TC analizó la inconstitucionalidad de aproximadamente 30 normas contenidas en la Ley 30057 y su Reglamento, denunciadas en los expedientes 0025-2013-PI/TC, 0003-2014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC y 0017-2014-PI/TC[11].
Sobre la negociación colectiva, el TC encontró que sí era inconstitucional impedir que la negociación colectiva aborde temas salariales y debido a esto declaró la inconstitucionalidad en los extremos limitantes de los artículos 31.2, 42, 44.b y 40 de la Ley, así como los artículos 66, 72, 78 y 68 de su Reglamento. Sobre el derecho a la huelga, el TC argumentó que para la determinación de los conceptos “servicios esenciales” y “servicios mínimos”, se debía aplicar supletoriamente lo estipulado en la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo -esto se menciona el artículo 40 de la Ley 30057-. Finalmente, sobre el derecho a la igualdad, el TC determinó que la Primera Disposición Complementaria Final era parcialmente constitucional, en tanto la exclusión de algunas entidades públicas no estaba debidamente justificada -como la SBS y SUNAT-, pero la exclusión del resto sí respondía a motivos racionales -como la PNP o los Servicios de Salud-..
En este sentido, si ya existe una sentencia del Tribunal Constitucional que declaró la inconstitucionalidad de algunas normas -y con esto, se dejaron sin efectos a nivel general- y confirmó la constitucionalidad del resto de la ley, no parece pertinente traer a colación un debate que ya es cosa juzgada. Peor aún, si nos centraremos en la inconstitucionalidad de dichos artículos, bastaría con la derogación específica de estos vía modificación de la Ley, siendo innecesaria la eliminación completa de la misma.
Argumentos en contra
- La modernización del Estado no puede detenerse
En primer lugar, como mencionamos anteriormente, la creación de la Ley Servir y la Autoridad Nacional del Servicio Civil responden a la urgencia del Estado por modernizar la gestión pública. Es sabido por todos que uno de los males endémicos del Perú es la deficiencia de las entidades estatales, provocada no sólo por la gran burocracia existente, sino por la falta de profesionales calificados que se dediquen a la función pública.
Así pues, la labor principal de Servir es crear un régimen unificado que incorpore a la mayor cantidad de servidores públicos posibles y establecer parámetros objetivos para su acceso, desarrollo y terminación del empleo. De este modo, el Estado puede garantizar que las personas a cargo del funcionamiento de las entidades estatales -y los servicios públicos- sean aquellas que no sólo tienen los conocimientos necesarios, sino que también han demostrado un desempeño idóneo. Además, se encarga de formular políticas de igualdad salarial para que no existan disparidades entre diversas entidades con respecto a la remuneración por puestos de trabajo similares.
Es cierto, como observamos al analizar los resultados de la Ley del Servicio Civil y Servir, que se ha fallado en la incorporación de entidad públicas -y sus trabajadores- a este régimen. Sin embargo, eliminar estos instrumentos del Estado significa volver a empezar de cero, es decir, volver a la época en que una parte considerable de los puestos públicos estaban ocupados por personas sin preparación o sin los méritos necesarios.
Tal ha sido la opinión de Guillermo Valdivieso, actual presidente de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, quien mencionó a RPP:
«Consideramos que es una propuesta de retroceso, de regreso al desorden, a la discrecionalidad absoluta en la designación y determinación de las remuneraciones a dedo. Eso no podemos permitir. Si quieres profesionales idóneos que presten servicios de calidad, este no es el camino»[12]
Si bien creemos que las declaraciones de Valdivieso pueden llegar a ser exageradas -la discrecionalidad no es “absoluta” ni siempre se toman decisiones “a dedo”- la idea es la misma: para conseguir profesionales idóneos en los puestos públicos y gozar de servicios de calidad, el camino no puede ser destruir las bases del sistema. En su lugar, el camino debe ser reconocer y corregir los errores cometidos, de modo que se mantenga el progreso logrado y se avance sostenidamente.
Además, vale resaltar que la afiliación a Servir, a lo largo de los últimos años, era voluntaria. Esto demuestra que la falta de afiliados no era culpa exclusiva de Servir, que no se trata de una entidad omnipotente que pueda llevar a cabo la transformación del régimen laboral por sí misma, sino que también se debió a la falta de voluntad de las propias entidades para realizar el cambio de régimen. Incluso se denota la falta de apoyo del Poder Ejecutivo, cuya prioridad nunca fue fortalecer Servir hasta que surgió la posibilidad de su eliminación por el Poder Legislativo.
Antes de terminar el argumento de la modernización, vale resaltar que, según un comunicado emitido por Servir tras la aprobación del dictamen, su eliminación impediría el acceso de Perú a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico[13]. De acuerdo a Janeyri Boyer, especialista en políticas públicas y profesora de Derecho en la PUCP, la OCDE, al evaluar un nivel adecuado o favorable a la organización y delegación de la gestión de recursos humanos en un Estado, valora la concentración de dicha responsabilidad en una agencia central de gestión de recursos humanos que lidere y oriente a las instituciones públicas de todo el territorio[14].
- Lo mismo, pero con otro nombre
En este punto, debemos mencionar un punto que parece obvio, pero que no parece haber sido advertido por los legisladores: el Organismo transitorio para la administración de la Gestión en Recursos Humanos del Estado, creado mediante las Disposiciones Complementarias Transitorias, sería en esencia lo mismo que Servir. ¿Cuál es el sentido de crear una nueva entidad que replique las funciones de la reemplazada?
Todas las funciones otorgadas a esta nueva entidad ya son cubiertas por Servir, de modo que su eliminación sólo serviría para crear una entidad idéntica en funciones, pero diferente en su denominación. Esto no sólo es una evidente contradicción teórica, sino que provocaría que el Estado gaste recursos de manera innecesaria.
Además, la comisión tripartita que funcionaria mediante la desactivación de Servir tiene como finalidad la creación de un Proyecto de Ley que regule de manera integral un nuevo régimen laboral del servicio público, en otras palabras, una nueva Ley del Servicio Civil. Es cierto que esta comisión tripartita congregará a diversos actores de este problema, desde representantes del Poder Ejecutivo hasta representantes de los trabajadores, quienes finalmente son los afectados por la norma. Sin embargo, sería más apropiado que esta comisión se encargue de resaltar los aspectos valiosos de Servir y busque oportunidades de mejora para la normativa vigente, de modo que se siga el progreso realizado.
Conclusiones
En conclusión, la discusión sobre la eliminación de la Ley del Servicio Civil y Servir en el Perú presenta un dilema complejo que afecta diversos aspectos del empleo público y la gestión estatal. Es cierto que han existido desafíos y deficiencias en la implementación de estos instrumentos, dando como resultado una demora significativa en la incorporación de entidades estatales al nuevo régimen. Sin restar importancia a esto, es importante resaltar que Servir tiene como objetivo la modernización del Estado y este trata de un proceso que debe mantenerse firme, sin que esto implique que no puedan realizarse modificaciones.
En este sentido, debemos mantener firmes y defender los avances logrados, al mismo tiempo en que se reconocen los errores cometidos y se buscan alternativas de solución para fortalecer el régimen existente. Para lograr esto, es fundamental que las autoridades y los actores involucrados trabajen juntos para superar desafíos y garantizar una gestión pública eficiente, transparente y basada en la meritocracia, en beneficio de la sociedad peruana.
Bibliografía
[1] https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MTY1OTUw/pdf
[2] https://larepublica.pe/economia/2024/05/19/ley-servir-que-implica-derogar-la-ley-del-servicio-civil-congreso-atmp-ntpe-247380#google_vignette
[3] Ley 30057: Ley del Servicio Civil https://diariooficial.elperuano.pe/Normas/obtenerDocumento?idNorma=78
[4] https://larepublica.pe/economia/2023/08/28/solo-1854-trabajadores-publicos-pasaron-al-regimen-servir-poder-ejecutivo-ley-del-servicio-civil-gobierno-servicio-laboral-2259068
[5] https://laley.pe/2024/01/04/datos-oficiales-cumplimiento-servir-transparencia/
[6] https://www.gob.pe/institucion/minjus/informes-publicaciones/1439739-reporte-de-supervision-2019-2020
[7] https://www.gob.pe/institucion/minjus/informes-publicaciones/279293-supervision-a-los-portales-de-transparencia-estandar-de-las-entidades-de-la-administracion-publica-segundo-semestre-2018
[8] https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MTY1MjM5/pdf
[9] https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MTY1OTUw/pdf
[10] https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MTY4MzM3/pdf
[11] https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2016/00025-2013-AI%2000003-2014-AI%2000008-2014-AI%2000017-2014-AI.pdf
[12] https://rpp.pe/economia/economia/ley-servir-eliminacion-de-la-ley-del-servicio-civil-es-una-propuesta-de-retroceso-y-de-regreso-al-desorden-noticia-1555418?ref=rpp
[13] https://www.infobae.com/peru/2024/05/15/ley-servir-comision-de-trabajo-aprueba-derogarla-un-retroceso-en-la-meritocracia-del-sector-publico/
[14] https://www.linkedin.com/pulse/por-qu%C3%A9-derogar-servir-criterios-de-ocde-y-bid-para-janeyri-nkxce/
