Por Enfoque Derecho
- Introducción
“No lo dije como presidente [refiriéndose a dar acceso al mar a Bolivia]. Es una idea. Pero ahora le consultaremos al pueblo. Para eso se necesita que el pueblo se manifieste. Si el Perú está de acuerdo… jamás haría cosas que el pueblo no quiera.”
Estas fueron las palabras del presidente Pedro Castillo cuando el periodista de CNN, Fernando del Rincón, le consultó sobre si él otorgaría acceso al mar a Bolivia. Así como esta, hubo varias respuestas controversiales a lo largo de la entrevista, sin embargo, ninguna generó un revuelo en nuestros medios, como la de ceder el territorio peruano.
En los días siguientes, se dieron varios cuestionamientos hacia dichas declaraciones. Desde el Congreso de la República, Rosselli Amuruz del partido Avanza País, presentó una moción donde propone exhortar al presidente a renunciar a su cargo. En el documento se lee lo siguiente, “El Señor Pedro José Castillo Terrones, actual Presidente Constitucional de la República, hace gala de un desconocimiento absoluto de la Constitución, por haber expresado públicamente su intención de someter a referéndum el otorgarle mar al Estado Plurinacional de Bolivia, lo cual pone en grave riesgo la soberanía nacional”[1]. Por su parte, la Cancillería aseguró que “los esfuerzos por brindar mejores condiciones para el tránsito de personas y mercaderías bolivianas a través del territorio y puertos peruanos responden a una posición histórica del Perú que, bajo ninguna circunstancia, puede interpretarse como una afectación de nuestra soberanía”[2].
Desde el plano internacional, Freddy Mamani Laura, presidente de la Cámara de Diputados de Bolivia, manifestó lo siguiente, “saludamos la predisposición del hermano Pedro Castillo para consultar al pueblo peruano sobre una salida al mar para Bolivia. Sin duda muestra su espíritu democrático y voluntad de fortalecer la hermandad entre los pueblos”[3]. Asimismo, también fue tendencia en los titulares de los diarios bolivianos y chilenos.
Por otro lado, como parte de las reacciones ante estas declaraciones, se discurrió la idea de un posible golpe de estado, como aseguró Dina Boluarte[4], vicepresidenta de la República. Ella señaló que el presidente no iba a ceder territorio peruano a Bolivia y que no se debía utilizar esto como pretexto para promover un golpe de estado, por parte del grupo parlamentario de oposición.
La rectificación del mandatario no tardó en llegar, pues reconoció que se expresó mal y pidió disculpas. También reafirmó que no hará nada sin consultar al pueblo y que su postura respecto a conceder mar a Bolivia, es la misma que tuvieron los expresidentes Alberto Fujimori y Alan García[5].
Pese a ello, un grupo de políticos, integrado por Fernan Altuve, Ágenl Delgado, Hugo Guerra, Francisco Tudela, Lourdes Flores Nano y César Vignolo, interpuso una denuncia constitucional[6] contra Pedro Castillo, ya que según ellos, el presidente incurrió en infracción de los artículos 32, 54, 110, 118.1, 118.2 y 118.11 de la Constitución, y en la comisión del delito de traición a la patria, ubicado en el artículo 325 del Código Penal.
Si bien el presidente se rectificó, sus declaraciones generaron este sobresalto en la política peruana, trayendo como consecuencia esta denuncia. Es precisamente por este último punto y la relevancia del tema, que el presente editorial surge como medio para analizar la viabilidad del referéndum como mecanismo para ceder territorio peruano, cómo esto confluye con los tratados vigentes y cómo se relaciona con la soberanía nacional.
2. Intentos de Bolivia por obtener una salida al mar
Desde el año en que se formalizó la delimitación territorial entre Chile y Bolivia después de la Guerra del Pacífico, la salida al mar parece ser un objetivo insustituible para las autoridades bolivianas de turno. Así, en atención a las solicitudes bolivianas, en el año 1992, el entonces presidente peruano decidió ceder una franja territorial de 5km moqueguanos al país vecino, llamada playa Boliviamar. Dentro de este trato se pactaron condiciones como el otorgamiento del terreno durante 99 años y la limitación al uso de dicha zona como espacio turístico, pues no se le otorgó la soberanía de dichos territorios[7].
Pese a la vigencia del pacto señalado en el párrafo anterior, hasta hoy en día, la más clara manifestación del deseo boliviano por recuperar la salida al mar ha sido la interposición de la demanda ante la Corte de la Haya. Durante la primera década de este siglo, los mandatarios de Chile y Bolivia acordaron dedicar un tiempo para discutir el aspecto de la delimitación marítima. Sin embargo, posteriormente, surgieron ciertas diferencias que desencadenaron en la suspensión de esta conversación[8]. En vista de ello, en el año 2013, las autoridades bolivianas decidieron interponer una demanda contra Chile en instancias internacionales. El objetivo de esta demanda era tener la posibilidad de negociar con Chile una eventual salida al mar. Todo este proceso tuvo gran cobertura mediática, pues, como indicamos anteriormente, es un tema histórico que aún no ha tenido solución. Al respecto, según mencionan medios internacionales, nunca se tuvieron claras las pretensiones bolivianas a largo plazo. Por un lado, se mencionaba la posibilidad de obtener un enclave costero. Sin embargo, el entonces presidente, Evo Morales, se mostraba a favor de recuperar la pérdida Antofagasta[9]. Claramente, no existía uniformidad en las expectativas bolivianas.
Para el pesar del país altiplánico, en octubre del año 2018, la Corte Internacional de la Haya, en una votación dividida de 12 contra 3, dictaminó que Chile en ningún momento creó una obligación de negociar una salida al mar con Bolivia, con lo cual, el país mapuche se halla en total libertad de decidir proseguir con las conversaciones bilaterales, como de dar marcha atrás y considerar el pacto celebrado en 1904, como evidencia de que las delimitaciones territoriales fueron zanjadas a inicios del siglo pasado, por lo que ya no quedaría más que decir al día de hoy[10]. En el marco de esa decisión, el ex presidente boliviano, Morales, manifestó que Bolivia nunca dejará de lado su aspiración marítima. Cabe precisar que, según la constitución boliviana, la salida marítima constituye un derecho para ellos:
Artículo 268
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- El Estado boliviano declara su derecho irrenunciable e imprescriptible sobre el territorio que le dé acceso al océano Pacífico y su espacio marítimo.
- La solución efectiva al diferendo marítimo a través de medios pacíficos y el ejercicio pleno de la soberanía sobre dicho territorio constituyen objetivos permanentes e irrenunciables del Estado boliviano.
Para nadie es un secreto la existencia de una buena relación entre el actual Gobierno peruano y la administración boliviana. El apoyo del ex presidente Morales, a la campaña de Pedro Castillo fue manifestada en múltiples ocasiones. Es más, durante los primeros meses de mandato del ahora presidente Castillo, el líder político boliviano visitó nuestro país frecuentemente para reunirse con él[11]. A causa de ello, bajo la óptica de las relaciones políticas, no llegan a sorprender totalmente las declaraciones de Pedro Castillo en la entrevista con CNN. No obstante, nuestra finalidad es analizar dichas manifestaciones desde un punto de vista constitucional y legal.
3. Tratados vigentes
En base al artículo 55° de la Constitución, nuestro país reconoce los tratados celebrados con otros estados y estos forman parte del derecho nacional. Siendo así, hagamos un recuento de dos tratados vigentes referidos al tema. El primero es el tratado de Lima[12] entre Perú y Chile, firmado el 3 de junio de 1929. Ambas naciones acordaron establecer una línea divisoria entre los territorios de Tacna y Arica, que parte desde el punto de la costa denominado “Concordia”; así pues, la primera región sería para Perú y la segunda región sería para Chile. En el artículo sexto del tratado, se estableció que Chile le daría a Perú un pago de seis millones de dólares y el otorgamiento de todas las obras públicas ya ejecutadas o en construcción y bienes raíces de propiedad fiscal ubicados en los territorios que quedarán bajo la soberanía peruana. Finalmente, en el protocolo complementario, también suscrito en la misma fecha, se pactó que ninguno de estos países podrá, sin previo acuerdo entre ellos, ceder a una tercera potencia la totalidad o parte de los territorios que quedan bajo sus respectivas soberanías, ni podrán sin ese requisito, construir, a través de ellos, nuevas líneas férreas internacionales.
El segundo es un tratado de rectificación de fronteras, denominado “Tratado Polo-Sánchez Bustamante”, suscrito el 17 de septiembre de 1909 por Perú y Bolivia. En este acuerdo, Perú aceptó intercambiar territorios con Bolivia, cediendo zonas en las que no ejercía dominación efectiva[13]. Siendo así, ambas naciones acordaron sus límites en las regiones del Acre, Madre de Dios y Tambopata.
4. ¿Referéndum para derogar tratados internacionales?
Ahora bien, en sus declaraciones, el presidente Castillo propuso la idea de consultar al pueblo si debíamos darle territorio peruano a Bolivia, es decir, renunciar a los tratados vigentes mediante la vía del referéndum. Ante ello, nos hacemos la siguiente pregunta: ¿Es constitucionalmente posible?
Enfoque Derecho se comunicó con Juan Carlos Díaz Colchado, docente de la Facultad de Derecho de la PUCP, abogado y magíster en Investigación Jurídica por la misma casa de estudios, quien nos comentó lo siguiente.
“La forma indicada en la entrevista por el Presidente de la República para revisar el tratado de límites, esto consultando al pueblo; es un imposible constitucional, dado que el único mecanismo de consulta popular para ello es el referéndum, y el artículo 32 establece de forma expresa como una materia excluida de someterse a dicho mecanismo de consulta popular a los tratados, entre ellos, los que fijan nuestras fronteras y que garantizan la indemnidad e integridad de nuestro territorio”.
El artículo 32 de la Constitución es claro al proscribir el uso del referéndum para los tratados internacionales en vigor, pues dicho mecanismo, en palabras de Marcial Rubio, “excluye ciertas materias importantes en sí mismas y que, para ser modificadas o derogadas, requieren un estudio mucho más profundo y la elaboración de decisiones más sutiles que las que puede llevarse a cabo cuando se trata de votar nacionalmente por un sí o por un no” (2017: 92). Pese a que el referéndum viene a ser una vía para que la población ejerza su derecho a la participación política (Art. 2, inciso 17 de la Constitución), esta debe entenderse sistemáticamente con el resto de contenido de la Constitución (artículos 32, 55 y 56). En ese sentido, la propuesta del presidente Castillo, devendría en un “imposible jurídico-constitucional”, por lo que solo habría sido un descuido más que nos regala el mandatario.
Habiendo aclarado ese punto, vayamos más allá y veamos la vía constitucionalmente correcta para que el Perú pueda desistir de continuar con un tratado internacional. Para ello, el profesor Díaz Colchado nos comentó lo siguiente:
“En el supuesto negado de que el Gobierno decidiera revisar algún tratado que fija las fronteras o el territorio nacional; el camino correcto viene a ser el mecanismo de la denuncia del tratado, siguiendo los mecanismos que el propio tratado contiene (lo que puede requerir el consentimiento del otro Estado fronterizo), y si no los tuviera, deberá seguirse los postulados de la Convención de Viena sobre Derechos de los Tratados.
Aunque, como los tratados de límites territoriales son aprobados por el Congreso de la República (artículo 56 numeral 2 de la Constitución), el Gobierno antes de denunciar el tratado, deberá obtener la aprobación del Parlamento, pues como establece el último párrafo del artículo 57 de la Constitución: «En el caso de los tratados sujetos a aprobación del Congreso [como los que fijan las fronteras del territorio], la denuncia requiere la aprobación previa de este».
Entonces, el camino constitucional de la denuncia del tratado está constituido por los siguientes pasos: decisión del Poder Ejecutivo de denunciar un tratado de límites, sometimiento de esta decisión a aprobación del Congreso de la República, de este aprobar la denuncia, seguir el mecanismo previsto en el propio tratado o en la Convención de Viena y comunicar esta decisión al Estado con-contratante. Luego de todo esto, la contraparte del tratado (el Estado con que se suscribió el mismo) deberá aprobar que el tratado sea dejado sin efecto, pues, al tratarse de tratados bilaterales, se requeriría el consentimiento del otro Estado”.
En vista de que el Perú ha ratificado el Convenio de Viena, se debe tener presente que en el mismo hay postulados sobre Derechos de los Tratados, como una forma de retirarse de un Tratado Internacional. A su vez, también es posible conseguirlo mediante la única vía brindada por nuestra Constitución en su artículo 56, denominada “denuncia de los tratados”. Tal como aseveró el profesor, como los tratados de límites territoriales son aprobados por el Congreso, esta iniciativa tendría que partir por obtener la aprobación de esta institución. También es importante recordar que en el tratado de Lima, entre Perú y Chile, se acordó que si un país deseaba ceder a una tercera potencia la totalidad o parte de los territorios que quedan bajo sus respectivas soberanías, debía mediar un previo acuerdo entre ellos. En consecuencia, “si el pueblo soberano considera ilegítimo [o no le parece] el procedimiento, debe promover por las vías idóneas los procesos de reforma constitucional o de puesta en vigencia de una nueva Constitución” (Amaya, Pajares, Portilla y Mendoza, s.f: 203)[14].
5. Inalienabilidad e inviolabilidad del territorio nacional
Otra razón que impediría la materialización de la propuesta de Castillo es el contenido expreso en la Constitución peruana. Nuestra Carta Magna, en su artículo 54°, indica que el territorio nacional, comprendiendo suelo, subsuelo, mar y aire, es inviolable e inalienable. Incluso, esta norma hace énfasis en el dominio marítimo, en los siguientes términos:
Artículo 54:
El dominio marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus costas, así como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de doscientas millas marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley.
En su dominio marítimo, el Estado ejerce soberanía y jurisdicción, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de acuerdo con la ley y con los tratados ratificados por el Estado.
Evidentemente, persistir en la realización de esta propuesta polémica, sin basarse en la ley, como parece ser hasta ahora, no sólo vulneraría las formas de derogación o modificación de tratados internacionales establecidas, sino que, contrastando con la información antes presentada, también se atentaría contra el artículo 54° de nuestra Constitución. Decidir si se cede cierto territorio a otro país o no supone una eventual alienabilidad del territorio nacional y, con ello, una inconstitucionalidad.
Victor García Toma, ex presidente del Tribunal Constitucional y ex ministro de justicia, considera, en este punto, que lo que pretende hacer Pedro Castillo es un “acto de automutilación”. Incluso, desde su perspectiva, las declaraciones del presidente pueden ser vistas como una traición a la patria[15]. A priori, esta última acotación parece ser algo apresurada, sin embargo, volveremos a ella más adelante, pues no es el único especialista que plantea esa visión de los hechos.
En la misma línea, en la conversación con Enfoque Derecho, el profesor Díaz Colchado, manifestó que observa al artículo 54 de la Constitución como una razón para etiquetar el eventual referéndum como un imposible jurídico-constitucional, pues, interpreta que de esta norma constitucional surge “el deber de proteger la integridad e indemnidad del territorio nacional y de las fronteras que fijan sus límites, de conformidad con los artículos 38 (deber de todos de proteger los intereses nacionales, la integridad de nuestro territorio y su indemnidad) y 44 (deber del Estado, incluyendo al Presidente, de defender la soberanía nacional, que en términos amplios incluye el territorio sobre el cual se ejerce la soberanía en tanto ius imperio) de la vigente carta constitucional de 1993”.
6. ¿Ataque a la soberanía nacional? Viabilidad de la denuncia constitucional presentada por Lourdes Flores Nano, Hugo Guerra, Fernán Altuve-Febres, Ángel Delgado, Francisco Tudela y Alfredo Vignolo
Otro sector político sostiene que lo manifestado por el presidente constituye un ataque a la soberanía nacional, lo cual también sería una desatención a lo que sostiene nuestra Constitución. El artículo 44° indica que es un deber primordial del Estado la defensa de la soberanía nacional. Al respecto, el constitucionalista Erick Urbina manifiesta que esta responsabilidad es atribuible al presidente, por ende, sería él quien debe defenderla y no someterla a requerimientos de agentes externos[16]. Algo verdaderamente irónico es que todo esto surja en el denominado “Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional”. No tiene sentido que hace pocas semanas, el presidente nombre al año de tal forma basándose en una conducción diplomática autónoma y democrática[17] y que, posteriormente, realice declaraciones de ese tipo.
A tanto ha llegado la indignación de diferentes personajes públicos que, algunos de ellos, han decidido presentar una denuncia constitucional en contra del presidente. El martes 1 de febrero, Lourdes Flores Nano, Hugo Guerra, Fernán Altuve-Febres, Angel Delgado, Francisco Tudela y César Vignolo, un grupo de conocidos políticos y abogados de oposición al Gobierno, decidieron elaborar una denuncia constitucional en la que se acusaba a Pedro Castillo de traición a la patria[18]. La finalidad de esta denuncia es que se declare procedente, de tal forma que la Comisión Permanente del Congreso de la República pueda presentar una acusación constitucional contra el presidente[19].
Es cierto que en la denuncia se manifiestan diversas conductas del presidente que, a juicio de los denunciantes, van en contra de la Constitución. No obstante, las desafortunadas declaraciones del presidente parecieron ser “la gota que derramó el vaso” y las causantes de la inclusión de una posible vulneración al artículo 54° de la Constitución y una alegación de traición a la patria, pues se considera que su actuar pone en riesgo la integridad territorial de la nación y que sus declaraciones comprometen las relaciones exteriores y la política exterior de Perú[20].
Al respecto, cabe preguntarnos si es oportuna una reacción de esta magnitud, ¿esta constituye la mejor respuesta frente a ese tipo de declaraciones?, ¿cabe una acusación constitucional por estos hechos?, ¿Pedro Castillo realmente ha traicionado a la patria?
Lo cierto es que esta no es la única reacción a lo ocurrido. La Cancillería decidió hablar sobre el tema y manifestó que, desde el Gobierno, se seguirá cumpliendo de manera absoluta e irrestricta el mandato constitucional contenido en el primer párrafo del artículo 54°, que se refiere a la integridad del territorio nacional y a su inalienabilidad e inviolabilidad[21].
Según el profesor Díaz Colchado, hay diversas respuestas o reacciones que serían válidas en este escenario. En principio, él se muestra de acuerdo con el claro llamado de atención de la Cancillería y de distintos sectores del Congreso de la República. De igual modo, cree que también pueden iniciarse acciones dentro del amplio margen de control político que tiene el Congreso. En este punto, cabe precisar que no comparte la iniciativa de maximizar lo declarado por el presidente, a tal punto de presentar una acusación constitucional. Como última forma de manifestación de la disconformidad con las declaraciones de Castillo, el abogado referido considera oportuno que se dé espacio a una fuerte crítica ciudadana y a la opinión pública en virtud a la libertad de expresión que nos asiste.
Con respecto a la catalogación de lo manifestado por Castillo como “traición a la patria”, desde Enfoque Derecho, consideramos que se trata de una exageración, pues se desatienden muchos factores. Debemos comprender las palabras de Castillo dentro del contexto en que se dieron. Como nos mencionó el profesor Díaz Colchado, claramente, esta no constituía una situación en la que se estén sentando las líneas o directrices de la política exterior del Gobierno. Además, al presentar una denuncia constitucional y persistir en esa idea, pese a que el presidente ya se ha retractado[22], solo se demuestra la existencia de una actitud confrontacional que poco tiene que ver con la defensa de la soberanía nacional.
7. Conclusiones
En primer lugar, debemos recalcar que tenemos tratados internacionales vigentes, que tomaron mucho tiempo para realizarse y concretarse, que implicó negociaciones muy complejas al tratarse de la soberanía territorial del Perú, pero que sobre todo poseen cláusulas que no permiten su desconocimiento para eventos futuros que ostenten modificar o contravenir lo expresado. Tal es así, que el tratado de Lima, entre Chile y Perú, prescribe que si alguno de estos países desea ceder a otra nación todo o parte de los territorios que quedan bajo sus respectivas soberanías, debía mediar un previo acuerdo entre ellos.
En segundo lugar, el referéndum no está avalado constitucionalmente como vía para retirarnos de un tratado internacional. Por lo mismo que esta materia implica un estudio más exhaustivo y un análisis más complejo como para tomar una decisión respecto a un sí o no. El único medio posible regulado en la carta magna es la denuncia del tratado, cuyo proceso acarreará consultar al Congreso si está de acuerdo o no, ya que se trata de un tratado internacional territorial, así como pedir la aprobación del país con quien hemos pactado el tratado.
En tercer lugar, materializar la propuesta de Castillo sería imposible a causa de la vigencia del artículo 54° de la Constitución, que señala que el territorio nacional es inviolable e inalienable. Además, según el artículo 44°, es un deber primordial del Estado proteger y defender la soberanía nacional y, con ella, el territorio que nos corresponde.
Pese a la inconstitucionalidad manifiesta de la idea del presidente, creemos que la presentación de una denuncia constitucional como respuesta, constituye una maximización innecesaria de lo ocurrido, pues desatiende el contexto, las aclaraciones del canciller y las disculpas del presidente. Estamos de acuerdo con las muestras de rechazo mesuradas frente a lo ocurrido, pero no es realmente útil ni viable querer solucionar el tema con una acusación constitucional.
Bibliografía y Referencias
[2] Ídem
[3]Ídem
[7]https://larepublica.pe/mundo/2022/01/26/boliviamar-la-playa-que-peru-le-cedio-a-bolivia-en-1992-durante-99-anos-atmp/
[8] https://www.nytimes.com/es/2018/10/02/espanol/america-latina/chile-bolivia-mar-la-haya.html
[9] https://nuso.org/articulo/una-salida-al-mar-mas-alla-de-la-haya/
[10] https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-45708012
[11] https://www.france24.com/es/minuto-a-minuto/20210726-evo-morales-llega-a-per%C3%BA-para-asistir-a-juramentaci%C3%B3n-de-castillo
[14] Amaya, K., Regina, P., Portilla, C., Mendoza, M., (s.f.) Referéndum y Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Perú: Un problema de constitucionalidad y de legitimidad. Lima: Foro Académico.
