El Estado de Bienestar y el Perú

Por Helena Iquira y Sebastian Delgado, ambos estudiantes de Derecho de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Católica de Santa María

Dentro de los servicios brindados por el Estado, nos encontramos con una serie de prestaciones de la seguridad social, derechos constitucionales y otras instituciones que buscan garantizar el bienestar de la población; las cuales se encuentran dispersas en el conjunto normativo del Estado. Pero que correctamente ordenadas y sistematizadas dan origen al Estado del Bienestar, institución que nos proponemos estudiar desde el punto de vista histórico, sociológico y normativo; para luego ver su aplicación en el Perú teniendo en cuenta los orígenes de la institución.

El Estado del Bienestar: Un breve repaso por la historia del asistencialismo social

La primera época: El Comunismo y el Canciller Otto Von Bismark

Para una cabal comprensión de esta institución jurídica, debemos remontarnos a la Europa del Siglo XIX,  aproximadamente en la segunda mitad de siglo; esto con el fin de comprender los hechos sociales, políticos y económicos que acontecieron; así como su implicancia en la política europea, los cuales terminaron moldeando a la institución de asistencia social que hoy conocemos como Estado del Bienestar.

Dentro de la historia del asistencialismo social debemos remontarnos al primer congreso de la Liga Comunista en noviembre de 1847, en el cual se encomendó la redacción de un marco teórico, practico y programático para el Partido Comunista. El cual vio la luz en febrero de 1848 de la mano de Karl Marx y Friedrich Engels, bajo el nombre del “Manifiesto del Partido Comunista”, documento que centralizaría la doctrina del partido, con un carácter materialista  histórico y programático en temas revolucionario; el cual nunca fue modificado por la expresión de motivos contenidas en las ediciones de 1872, 1883, 1890, 1892, 1893 (Marx & Engles, El Manifiesto Comunista, 1978). Posteriormente en el año 1864 sería fundada en Londres, Inglaterra la Primera Internacional ( Asociación Internacional de Trabajadores A.I.T.) conformada por sindicalistas ingleses, anarquistas, socialistas franceses e italianos republicanos; como primera organización tangible y real del Partido Comunista, pero su existencia solo llegaría hasta el años 1876 cuando los anarquistas liderados por Mijaíl Bakunin se separaron de la internacional por discrepancias ideológicas con el programa Marxista.

Durante la vigencia de la Liga Comunista, como de la Primera Internacional;  el comunismo se extendió a pasos agigantados tanto por Europa como por América, cumpliendo con lo anunciado en la primera página del Manifiesto: “Un espectro se cierne sobre Europa: el espero del comunismo” (Marx & Engles, El Manifiesto Comunista, 1978). Esto fue propiciado por la gran labor intelectual y política realizada por Marx, Engels e incluso Bakunin, durante su permanencia en la liga comunista y la primera internacional; esto aunado con la masiva difusión de traducciones y múltiples ediciones del Manifiesto del Partido Comunista. Lo cual convirtió a todos los partidos comunistas y socialistas europeos en una amenaza para los antiguos estados capitalistas burgueses (Engels, Socialisme utopique et Socialisme sientifique, 1976), además de ser agentes de cambio como la revolución española (Marx, La España Revolucionaria, 2009), así como las manifestaciones realizadas por el “Partido Comunista” alemán (Engels, Marx y la Neu Reheinsche Zeitung 1848-1849, 1974), entre muchas otras ocurridas en toda Europa. Para que en el año 1870 el filosofó Friedrich Engels, publicara el libro “Socialisme utopique et Socialisme scientifique”, en el cual expresaba el cambio de paradigma del programa socialista hacia una concepción científica e histórica, documento que desencadenaría una revolución en el pensamiento del movimiento, como de la concepción clásica del estado capitalista burgués y su transformación (Engels, Socialisme utopique et Socialisme sientifique, 1976). A raíz de estos acontecimientos existía un descontento generalizado con el sistema capitalista y con los gobiernos burgueses , especialmente en el Imperio Alemán recién unificado por la ley general del Imperio Alemán (Muños, 2004) (Constitución de 1871, también conocida como Constitución de Bismark) y el Canciller Otto von Bismark; quien ante esta amenaza clara a su poder y la integridad del Imperio Alemán aunado a las enormes carencias y la dureza que presentaba el sistema capitalista, creó la Legislación Social de Prevención de Benéficos, la cual a su vez creó el seguro obligatorio de enfermedad y accidentes, el seguro de pensión por incapacidad y jubilación; todo esto con el fin de crear a los ojos de la clase obrera (la cual tenía una apego al socialismo) que el Imperio Alemán era un nuevo tipo de Estado Paternalista y que velaba por los intereses de sus ciudadanos (Galbraith, 1994), para evitar que los obreros alemanes engrosaran las filas Comunista y mantener el Imperio Alemán unido.

Con esta medida, el Canciller Otto von Bismark dio origen a la Institución de la asistencia social que nos proponemos estudiar: el Estado del Bienestar; una figura proteccionista trilateral de copago entre el trabajador, emperador y el Estados que buscaban garantizar una calidad de vida a todos los trabajadores. Es necesario señalar que las medidas dadas por el Canciller von Bismark, tenían un acceso casi imposible para un obrero normal por el elevado requisito necesario de edad de jubilación (70 años) (Galbraith, 1994), así como las trabas administrativas que presentaba para las pensiones de incapacidad; todo con el propósito de imposibilitar su acceso a una gran mayoría del acceso a la seguridad social y poder mantener el sistema en funcionamiento con aporte estatales mínimos. Réplicas del sistema planteado por el Canciller von Bismark se plantearon en varios países, como la Ley de Accidentes de Trabajo presentada por Eduardo Dato y promulgada por María Cristian de Habsburgo (regente y madre del Alfonso XII) en el año 1900 (Silvestre, 2010); mientras que en el Perú apareció el 20 de Enero de 1911 en la Ley 1378, durante el primer Gobierno de Leguía  (Huaraca, 2020) (Calderón, 2012).

La segunda época: Constitucionalización de los derechos sociales, Unión de Repúblicas Socialistas Soviética (La internacional) y El Plan Beveridge

Entrados en los años 1900 y por ende en el Siglo XX, ocurrieron tres de los suceso más importantes para la creación del Estado del Bienestar tal y como lo conocemos hoy en día; el primero de ellos inició con el asesinato del Archiduque Francisco Ferdinando de Austria (herero del Imperio Austro-Húngaro); lo cual dio origen al conflicto armado de la Primera Guerra Mundial (1914-1918), a raíz de este conflicto armado entre la Triple Alianza (Imperio Alemán, Austria-Hungría e Italia) frente a la Triple Entente (Reino Unido, Francia, el Imperio Ruso, el Imperio Japones y Estados Unidos). En el año 1917 , ya en el cuarto año de la guerra; el Imperio Alemán orquestó un plan para apoyar al revolucionario Vladimir Lenin para que asestará un golpe mortal al Imperio Ruso y su consecuente salida del conflicto (Merridale, 2017), el cual desencadenó la Revolución de Febrero de 1917 y con ello la abdicación del Zar Nicolas II; para que posteriormente se de la Revolución de Octubre ( Gran revolución Socialista de Octubre) que llevaría a la creación del Primer Estado Comunista de la Historia, Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (1922-1991) y la fundación de la tercera Internacional (Lenin, La tercera Internacional y su lugar en la historia, 1919) ; aunado al programa de Lenin para revolucionar los derechos sociales en función de la dictadura del proletariado (educación universal, asistencia social universal, derecho universal de vivieda, pensiones de jubilación e invalides, derechos de la mujeres (Lenin, El poder soviético y la posición de la mujer (Noviembre 1919), 1981) etc)  y la industrialización de economía de la Unión Soviética (Lenin, El control obrero y la nacionalización de la industria, 1970) (Lenin, La luchja de los pueblos de las colonias y paises dependientes contra el Imperialismo, 1976). De la finalización de este conflicto surgió el Tratado de Versalles (TRATADO DE VERSALLES, 1918), el cual dentro de sus múltiples disposiciones disolvió el Imperio Alemán Y Austro-Húngaro  y dio origen al segundo suceso más importante: a la constitucionalización de los derechos sociales en la Constitución de Weimar (1919) (López Oliva, 2010), lo cual fue replicado de la Constitución de Querétaro (1917).

El último suceso importante fue después de la segunda guerra mundial; originado por las secuelas de este conflicto bélico y un profundo repunte de la doctrina socialista en todo el mundo  producto de la victoria de la Unión Soviética contra la Alemania Nazi aunado a la exitosa propaganda realizada por los Estados Unidos de América durante la guerra (Goverment, 1943) y la Internacional después de la capitulación alemana. A razón de estos hechos el Ministro Arthur Greenwood, le encargó a Sir William Beveridge la redacción de in informe del sistema de asistencia social para Reino Unido; del cual apareció el “Plan Beveridge” en 1942 (Beveridge, 1942), en el cual consagraba los principios del Estado del Bienestar moderno; los cuales son: Sistema de beneficencia pública parroquial basado en la ley de Pobres de la Reina Isabel, Seguro contra accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, Seguro contra el paro obrero, Seguro contra enfermedades, Seguro nacional de pensiones de vejez, viudedad y orfandad, Régimen de pensiones de funcionarios públicos y otras profesiones, Régimen de pensiones de ancianos necesitados, Sistema de protección infantil, Sistema de protección de maternidad, Sistema de protección a la niñez, Sistema de ayuda a ciegos; Sistema de salud y hospitalización universal, Sistema de gastos de entierro, Sistema de asistencia local de instituciones benéficas, entre otros.

Época contemporánea : Economía Keynesiana y modelos del Estado del Bienestar

Habiendo cumplido con el recuento histórico del Estado del Bienestar, comprendiendo las concepciones políticas, sociológicas y normativas, comprendemos la importancia y relevancia de esta institución de la seguridad social; además de su carácter central en la organización de todo Estado. Cabe resaltar que en la actualidad existen cuatro (4) modelos diferenciables del Estado del Bienestar, los cuales son: El Nórdico (Dinamarca, Noruega, Suecia, Islandia y Finlandia), Continental ( Alemania, Austria, Francia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo), Anglosajón (reino Unido e Irlanda) y el Mediterráneo (Portugal, Italia, Grecia y España)  que serán motivo de un estudio particular en otro momento, además de mencionar el modelo económico plateado por John Maynard Keynes que inspira cada uno de estos modelos.

Análisis enfocado a la situación del Estado de Bienestar en Perú

Ahora el análisis no será enfocado a la historia sino a la realidad peruana, el Estado es algo que va en constante evolución, las prácticas o teorías vigentes en un momento de la historia que parecían muy acertadas o correctas, quedan desfasadas, las necesidades sociales van en aumento y son más los derechos y condiciones mínimas de vida que deben ser garantizadas, es a razón de ello que se presenta el Estado de Bienestar, que trae los sistemas de seguridad social, con garantía y coadministración estatal.

¿Pero qué tanta trascendencia tiene en el Perú? Es necesario hacer un análisis respecto a cada panorama, en primer lugar, sobre los subsidios otorgados por el Estado, como lo son los de desempleo, vejez, o incapacidad, respecto de los cuales se encuentra un panorama en el que recién a razón de la pandemia actual, el MINTRA recién está empezando a considerar la posibilidad de generar un bono al sector desempleado de la población que lo ha requerido con urgencia, el seguro de desempleo es un subsidio otorgado por el Estado que permite mantener un nivel de vida digno y no arriesgar el cumplimiento de obligaciones que repercutirían gravemente aun después de que se vuelva a reinsertar en el mercado laboral o afectando directamente en la supervivencia de esa población (OIT, 2000) , por lo que, el Presidente Martín Vizcarra se ha encargado de emitir ciertos bonos a las familias, trabajadores independientes, entre otros; sin embargo; al darse de manera tan acelerada la regulación del presupuesto y su distribución no ha sido la más correcta. Con lo que sí cuenta el Estado es con un sistema público de pensiones, que compite con el sistema privado, afiliando al 19% y 29% de la población respectivamente, lo que deja a un considerable y preocupante 52% desprotegido y excluido del sistema de pensiones (IPE, 2019).

Aún en la coyuntura actual, no es nada segura la implementación del seguro de desempleo en el Perú, aunque no es nada novedoso. Este aporte británico ya lleva implementado en Europa y Estados Unidos desde antes de 1990, sea esta prestación de un nivel de protección alta como en el caso de los países de Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, España, Islandia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Suecia y Suiza, o de nivel medio en Australia, Canadá, Irlanda, Japón, Nueva Zelandia, el Reino Unido, y los Estados Unidos.

En segundo lugar, en relación al sistema de salud, el Estado de Bienestar propone un sistema de salud universal y gratuito, para ello en el Perú contamos con el MINSA, ESSALUD, FFAA, PNP y las clínicas privadas. Si bien tiene algunas falencias nuestro sistema de salud va por buen camino, apoyado con iniciativas como el Programa de Apoyo a los Más Pobres (JUNTOS) dirigido a la población de mayor vulnerabilidad (pobreza y pobreza extrema), con la finalidad de reducir la pobreza y romper la transmisión intergeneracional de la pobreza extrema y que está consiguiendo un aumento significativo en la utilización de servicios de salud en esos sectores (Jacqueline Elizabeth Alcalde-Rabanal, 2011). Lo que falta es reforzar la economía que ahora más que nunca es débil y destinar una mayor parte de los recursos económicos al presupuesto del área de salud, para poder aumentar su cobertura pero por sobre todo la calidad del servicio, que incluya atención rápida y eficiente junto con el equipamiento adecuado de las instalaciones, lo que es una falencia actual en nuestro sistema de salud, para lo que ha contribuido la reforma del sistema de finanzas impulsada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), e implementar un sistema de seguridad social integrado, en el que el control y gestión total no sea de forma dispersa como lo es actualmente, lo que ofrecería la posibilidad de ampliar la cobertura, otorgar prestaciones de igual calidad a personas de distintos ingresos, género, etnia y ubicación geográfica.

La Ley De Modernización De La Seguridad Social En Salud en su artículo primero señala que “La Seguridad Social en Salud se fundamenta en los principios constitucionales que reconocen el derecho al bienestar y garantizan el libre acceso a prestaciones a cargo de entidades públicas, privadas o mixtas. Se desarrolla en un marco de equidad, solidaridad, eficiencia y facilidad de acceso a los servicios de salud”

Dichos principios son atinados en relación al funcionamiento del Estado de Bienestar, pero se ha visto como se desató la polémica en la población cuando se le permitió a venezolanos la afiliación gratuita al SIS, al igual que toda persona sin ningún seguro de salud que resida en territorio nacional y que cumpla con los requisitos, lo que evidencia otro factor importante a implementar: promover la consciencia, cultura y empoderamiento del ciudadano. Nadie tiene que morir por no ser de una determinada nacionalidad.

El tercer punto son los servicios de educación, en el que importa considerar factores como el acceso a dichos servicios y la calidad de los mismos. Según la UNESCO el gasto público en el sector de educación ha ido en aumento, lo cual es buen indicativo de que se ha trabajado en reducir las brechas existentes en acceso, calidad y pertinencia de la educación (en el 2018 se han destinado al sector público S/.19 701 000. 00, mientras que en años anteriores se destinaba casi la mitad S/.8 042 000. 00, en 2008. Sin embargo, las medidas por parte del Estado no han sido suficientes, existe la necesidad de reforzar las estrategias mediante una perspectiva a largo plazo que permita abordar los desafíos pendientes de manera planificada, transversal y sincrónica, involucrando a los distintos niveles de gobierno (UNESCO, 2017).

Según estadísticas del INEI, en 2018 el 77.3% de infantes de 3 a 5 años de edad, del sector socioeconómico más bajo del Perú asiste a un centro educativo, de la misma forma el 92.45% de niños y niñas de 6 a 11 años de edad recibe educación primaria y el 76.5% de adolescentes de 12 a 16 años asiste a educación secundaria. Pero sólo el 43.55% de adolescentes asiste a educación secundaria al grado que le corresponde y según un estudio elaborado por UNICEF, el porcentaje de menores que no concluye la escuela en el tiempo previsto está alrededor del 35%, lo que resulta en que lamentablemente esos jóvenes no han tenido oportunidades o han sido expulsados del sistema educativo, y al no haber concluido sus estudios tampoco tienen acceso al mercado laboral, como declaró la representante del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) en Perú, Olga Isaza, a la agencia Andina (INEI, 2018)

Tomando en cuenta que las estadísticas del INEI pueden tener un margen de error, la situación se agravaría mucho más y la necesidad de un Estado de Bienestar que brinde educación de calidad y que esté disponible para el total de ciudadanos, se vuelve aún mayor.

El Estado de Bienestar también incluye el derecho universal de vivienda, alimentación, y otros seguros o servicios asistenciales, estas actividades, al igual que todas las antes mencionadas buscan otorgar los servicios y condiciones básicas para el desarrollo humano. El Perú está dentro de esa búsqueda, de ese avance social y por lo tanto constituye un bien jurídico la defensa del derecho a la seguridad social y todos los que la misma incluye, como menciona el mismo Tribunal Constitucional en la sentencia N° 05561-2007-PA/TC:

“Que el derecho a la seguridad social comporte un conjunto de derechos e instituciones, hace referencia a los dos ámbitos en que se proyecta, tanto como derecho subjetivo, como también como garantía institucional en su dimensión objetiva. En tanto garantía institucional, tenemos establecido que el sistema de seguridad social, constituye [… ] el soporte sobre el cual se cimenta el derecho fundamental a la pensión, las prestaciones de salud, sean éstas preventivas, reparadoras o recuperadoras – en atención a la oportunidad en que se brinden. (STC 09600-2005- AA (Exp. 05561-2007-AA FJ De 5 a 7)”

Conclusiones:

1. La confrontación entre el modelo Socialista y Capitalista de los viejos Estados Europeos después de la revolución industrial, hasta finales del siglo XX, fueron el escenario de creación del Estado del Bienestar; producto de la lucha ideología, programática y científica del Socialismo planteada por Marx, Engels y Lenin contra los Estados Capitalistas Burgueses. El cual generó un cambio de paradigmas en la concepción del Estado, entendiendo que el deber principal del Estado es proteger su población a través de instituciones que velen por su desarrollo y bienestar.
2. El Estado de Bienestar se da por una necesidad social en la búsqueda de que el orden de la vida económica coincida con los principios de justicia, dignidad y equidad, que otorgue las condiciones ideales para el desarrollo humano, protección del individuo y acceso a los servicios básicos. Administrando la riqueza de manera proporcionada y planificada, retirando las formas arbitrarias para así garantizar un nivel de vida digno, acorde a la naturaleza humana.
3. El seguro de pensiones si bien lleva años regulado en el Perú, no tiene un alcance total en la población, al contrario, al dejar a más de la mitad de la población desprotegida (52%), se podría considerar bastante ineficiente y como una obligación de la asistencia social incumplida por parte del Estado. Aún más respecto al seguro de desempleo que ha sido recientemente considerado a raíz de la pandemia, pero la necesidad de su implementación viene desde mucho más atrás. Pues cada país lo implementa de acuerdo a sus realidades y políticas, lo que coincide es la implementación de esta medida, faltante en el Perú.
4. En el ámbito del sistema de salud se ha ido trabajando progresivamente y aunque requiere de mejoras profundas que garanticen una mayor calidad, el avance, en cuanto a la cobertura del servicio es notable para los sectores más pobres.
5. En el sector educación, si bien el gasto público ha ido en aumento, no llega a los resultados esperados. Aún hay una brecha muy grande en cuanto a la cobertura y eficiencia de este servicio a la población.

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Fuente de imagen: Importancia.org