Por David Rubio Alcántara,
Bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y asistente legal del Área Inmobiliaria del Estudio De la Flor, García Montúfar, Arata & Asociados.
No es una novedad que, con mayor frecuencia, desarrolladores inmobiliarios recurran al Indecopi ante la imposición de requerimientos, por parte de los gobiernos locales, que demoran la ejecución de los proyectos inmobiliarios que tienen en cartera. Dichos requerimientos, en la medida que no tienen base legal o carecen de razonabilidad, constituyen barreras burocráticas.
El presente artículo tiene como finalidad desarrollar cómo la eliminación de barreras burocráticas (ilegales o carentes de razonabilidad) permiten que los proyectos inmobiliarios se ejecuten sin incrementar los costos financieros estimados en el perfil de viabilidad y desarrollo correspondiente. Estos costos adicionales son producidos por los retrasos ocasionados por la imposición de trabas o suspensiones contrarias al ordenamiento jurídico.
- Una mirada panorámica al marco normativo de la eliminación de barreras burocráticas
El pasado 8 de diciembre de 2016 se publicó el Decreto Legislativo N° 1256, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas (en adelante, la “Ley”). La norma tiene como finalidad la protección de los derechos a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa mediante la prevención y eliminación de barrera burocráticas.
En ese sentido, el artículo 1 de la Ley precisa que son barreras burocráticas aquellos requerimientos que (i) restrinjan u obstaculicen el acceso o la permanencia de los agentes económicos en el mercado o (ii) constituyan incumplimientos a las normas que garantizan la simplificación administrativa. De manera complementaria, el artículo 3 de la Ley define el término “barrera burocrática” de la siguiente manera:
“Artículo 3.- Para efectos de la presente ley, debe tenerse en cuenta las siguientes definiciones:
Barrera burocrática: exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro que imponga cualquier entidad, dirigido a condicionar, restringir u obstaculizar el acceso y/o permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o que puedan afectar a administrados en la tramitación de procedimientos administrativos sujetos a las normas y/o principios que garantizan la simplificación administrativa. Los efectos de la barrera burocrática sobre el administrado pueden ser directos o indirectos (…)” (Énfasis agregado).
En esa línea, Romero Serrano y Guimaray Morales precisan que las barreras burocráticas pueden materializarse o estar contenidas en “disposiciones administrativas, en actos administrativos dirigidos a una persona natural o jurídica específica o en actuaciones materiales, que aprueban, emiten o realizan las entidades (…) que ejercen función administrativa” [1].
Con respecto a los principios rectores, el artículo 4 señala que las autoridades a cargo de hacer cumplir la presente Ley se rigen por los principios consagrados en el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley N° 27444, así como los principios de acción preventiva, encausamiento e interpretación favorable, este último recientemente incorporado por el artículo único de la Ley N° 31755.
En concordancia con ello, el artículo 5 señala que las autoridades competentes para supervisar el cumplimiento de la Ley son la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas [2] y la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas, así como sus respectivas Secretarías Técnicas; siendo la Comisión o la Sala, la autoridad encargada de ordenar la inaplicación de las barreras burocráticas identificadas.
El artículo 7 de la Ley establece que el procedimiento en materia de eliminación de barreras burocráticas podrá iniciarse a pedido de parte o de oficio. El procedimiento se inicia a pedido de parte cuando el denunciante presente una solicitud dirigida al secretario técnico de la Comisión. Por el contrario, se inicia de oficio por decisión de la referida Secretaría Técnica.
En la medida que numeral 7.3 del artículo 7 señala que el inicio de oficio puede originarse por la presentación de denuncias informativas (normalmente por parte de gremios empresariales o colegios profesionales), debemos tener presente que la Ley N° 31755 incorporó el numeral 7.4, que regula y desarrolla el procedimiento para para la atención de las denuncias informativas [3].
Finalmente, con respecto a los efectos de la declaración de barreras burocráticas, se debe tener en consideración las siguientes reglas contenidas en los artículos 8, 9 y 10 de la Ley:
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- Si la Comisión o la Sala declara la ilegalidad de barreras burocráticas materializadas en disposiciones administrativas, dispondrá su inaplicación con efectos generales, no siendo relevante si el procedimiento se inició de parte o de oficio.
- Si la Comisión o la Sala declara la carencia de razonabilidad de barreras burocráticas contenidas en disposiciones administrativas, en un procedimiento iniciado de oficio, dispondrá su inaplicación con efectos generales.
- Si la Comisión o la Sala declara la ilegalidad y/o carencia de razonabilidad de barreras burocráticas materializadas en disposiciones o actos administrativos, en un procedimiento iniciado a pedido de parte, dispondrá su inaplicación al caso concreto.
En caso de que se dispongan la inaplicación con efectos generales de la barrera burocrática declarada ilegal y/o carente de razonabilidad, sus efectos operarán a partir del día siguiente de publicado el extracto de la resolución en el Diario Oficial “El Peruano”, la cual será efectuada en atención a lo dispuesto -de manera expresa- por la Comisión o la Sala.
En este orden de ideas, hemos de advertir que la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas constituye un marco normativo coherente, que dota de respaldo institucional al sistema de eliminación de barreras burocráticas. En este contexto, analizaremos a continuación la Resolución N° 0565-2024/SEL-INDECOPI y otras que han tenido un impacto positivo en el sector inmobiliario.
- Comentarios a la Resolución N° 0565-2024/SEL-INDECOPI
- Sobre la Ordenanza N° 585-MSI
El pasado 15 de agosto de 2023, la Municipalidad Distrital de San Isidro aprobó la Ordenanza N° 585-MSI, que establece las medidas complementarias para la aplicación de la Ordenanza N° 2361-2021-MML [4] en el distrito de San Isidro (en adelante, la “Ordenanza”).
El artículo 1 señala que la Ordenanza busca garantizar el cumplimiento de la normativa metropolitana que regula la ejecución de proyectos de habilitación urbana y edificación para Viviendas de Interés Social, así como lo dispuesto por el Tribunal Constitucional en la Sentencia N° 302/2023, que señala que la zonificación, el planeamiento urbano y la determinación de la altura máxima de las edificaciones son competencias municipales exclusivas.
En ese sentido, tomando en consideración que el artículo 1 de la Ordenanza N° 2361-2021-MML establece que la misma es de aplicación obligatoria en toda la provincia de Lima con excepción del Área de Tratamiento Normativo III (conformada por San Isidro y parte de otros distritos), la Municipalidad de San Isidro introdujo una serie de medidas complementarias con la finalidad de prohibir la ejecución de proyectos para Viviendas de Interés Social.
Las medidas complementarias incorporadas por la Municipalidad de San Isidro se encuentran reguladas en el artículo 3 de la Ordenanza, de las cuales nos interesan para efectos del presente caso particularmente dos, que a la letra señalan:
“Artículo 3.- En el marco de la Ordenanza N° 2361-MML y la Sentencia N° 302-2023 emitida por el Tribunal Constitucional, se establecen las siguientes medidas complementarias:
3.1. (…) La Municipalidad de San Isidro, a través de las plataformas de atención al vecino no admitirá ni recepcionará las solicitudes de anteproyecto en consulta, licencias de edificación y otros procedimientos administrativos regulados en el marco de la Ley N° 29090 que incumplan con las disposiciones establecidas en las normas antes citadas.
3.2. Los procedimientos administrativos de Vivienda de Interés Social que se encuentren sujetos a un proceso judicial y/o pendientes de un pronunciamiento por parte del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; en tanto no exista acto administrativo firme, quedan suspendidos sus efectos en aquello que contraviene los alcances establecidos en la Ordenanza N° 2361-MML y la Sentencia N° 302-2023 emitida por el Tribunal Constitucional, hasta que se cuente con una sentencia firme del órgano jurisdiccional y/o pronunciamiento del Ministerio (…)” (Énfasis agregado).
Para la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi se trata de dos medidas ilegales puesto que contravienen, notoriamente, la regulación contenida en el TUO de la Ley N° 27444, de allí que las mismas hayan sido declaradas barreras burocráticas ilegales, como detallaremos a continuación.
- Sobre la Resolución N° 0565-2024/SEL-INDECOPI
El pasado 6 de setiembre de 2024 la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi emitió la Resolución N° 0565-2024/SEL-INDECOPI, mediante la cual se confirma la Resolución N° 0083-2024/CEB-INDECOPI, de fecha 1 de marzo de 2024, que declaró barreras burocráticas ilegales las siguientes medidas materializadas en la Ordenanza N° 585-MSI:
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- El impedimento de presentar, a través de las plataformas de atención al vecino, las solicitudes de anteproyecto en consulta, licencias de edificación y otros procedimientos administrativos regulados en el marco de la Ley N° 29090, que no cumplan con las disposiciones establecidas en las Ordenanzas 2361-MML, 950-MML, 1067-MML y 212-MSI, materializado en el segundo párrafo del numeral 3.1 del artículo 3 de la Ordenanza 585-MSI.
- La suspensión de los procedimientos administrativos de vivienda de interés social que se encuentren sujetos a un proceso judicial y/o pendientes de un pronunciamiento por parte del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, en aquello que contravenga los alcances de la Ordenanza 2361-MML y la Sentencia 302/2023 del Tribunal Constitucional Peruano, hasta la emisión de una sentencia firme o un pronunciamiento por parte del Ministerio, materializada en el segundo párrafo del numeral 3.2 del artículo 3 de la Ordenanza 585-MSI.
En primer lugar, la Sala advirtió que ninguna ordenanza metropolitana contiene algún mandato expreso por el que se ordena a la Municipalidad Distrital de San Isidro que se abstenga de recibir solicitudes ligadas a proyectos de Vivienda de Interés Social a través de su plataforma de atención. En atención a ello, la Sala concluyó que la municipalidad vulneró el derecho de petición administrativa y sus obligaciones en materia de recepción documental.
El derecho de petición “comprende la facultad de las personas a formular peticiones individual o colectivamente, por escrito, ante la autoridad competente y la obligación de esta de dar respuesta al interesado, también por escrito y dentro del plazo legal”[5]. Precisamente, el derecho de petición, en materia administrativa, ha sido reconocido en el artículo 117 del TUO de la Ley N° 27444.
Así planteado, el derecho de petición administrativa comprende no solo el derecho constitucional de cualquier administrado de promover por escrito el inicio de un procedimiento administrativo (p.ej. para obtener una licencia de edificación), sino también la obligación de la entidad de dar una respuesta por escrito dentro del plazo legal.
Del mismo modo, en materia de recepción documental, el numeral 135.1 del artículo 135 del TUO de la Ley N° 27444 establece que las unidades de recepción (léase, la plataforma de atención de la municipalidad) tienen la obligación de recibir los documentos presentados por los administrados, encontrándose prohibidas de calificar, negar o diferir su admisión.
Como indica Morón Urbana estas unidades tienen como función certificar que se hayan cumplido con presentar los recaudos indicados en el TUPA (…), [por lo que] carecen de competencia para pronunciarse sobre la validez del escrito, sobre su fundamento, su corrección, la competencia de la entidad (…)” [6]. Dicho de otro modo, las unidades receptoras no pueden rechazar un escrito por aspectos de fondo.
Como podemos advertir, el impedimento de presentar solicitudes de proyectos de Vivienda de Interés Social no solo genera un impacto negativo en el sector inmobiliario, sino que vulnera el derecho de cualquier desarrollador de iniciar un procedimiento administrativo para la aprobación de un anteproyecto en consulta, una licencia de edificación, entre otros. Adicionalmente, dicha prohibición es contraria a las obligaciones que debe cumplir el personal de la plataforma de atención al vecino en su calidad de unidad de recepción documental de la Municipalidad Distrital de San Isidro.
En virtud de lo expuesto, la Sala concluyó que el impedimento de presentar solicitudes de proyectos de Vivienda de Interés Social es una medida que contraviene el artículo 117 y el numeral 135.1 del artículo 135 del TUO de la Ley N° 27444, por lo confirmó la resolución de primera instancia que declaró dicha medida como una barrera burocrática ilegal.
En segundo lugar, la Sala advirtió que en ningún extremo de la Sentencia N° 302/2023 emitida por el Tribunal Constitucional contiene habilitación alguna para que la Municipalidad Distrital de San Isidro efectúe la suspensión de la tramitación de los procedimientos administrativos de proyectos de Vivienda de Interés Social que se encuentren en trámite. En atención a ello, la Sala concluyó que la municipalidad vulneró el carácter inalienable de su competencia administrativa y el derecho de los administrados a recibir una respuesta por escrito dentro del plazo legal.
El carácter inalienable de las competencias administrativa, establecido en el artículo 74 del TUO de la Ley N° 27444, importa la prohibición de que la propiedad entidades puedan renunciar a la titularidad o el ejercicio de sus competencia, salvo concurran las excepciones contempladas en el numeral 74.2 (ley expresa o mandato judicial firme que impidan a la entidad ejercer sus funciones).
Para Morón Urbina, la referida disposición es un mandato directo “para que las entidades no puedan dejar de cumplir con la tramitación de los procedimientos administrativos (…), [por lo que] es ilegal la suspensión (…) de uno o más procedimientos ya en curso” [7]. En otras palabras, es correcto afirmar que las entidades tienen prohibido abstenerse del ejercicio de sus funciones.
Dicha prohibición se vincula con la obligación de las entidades de dar al administrado una respuesta por escrito dentro del plazo de ley. Así, como indicamos línea arriba, el numeral 117.3 del artículo 117 del TUO de la Ley N° 27444 dispone que toda entidad tiene la obligación de comunicar al administrado la decisión adoptada.
Como podemos de advertir, la suspensión de la tramitación de los procedimientos administrativos de proyectos de Vivienda de Interés Social constituye una clara renuncia, por parte de la Municipalidad Distrital de San Isidro, a sus funciones para conocer de los procedimientos iniciados por los desarrolladores inmobiliarios.
Aunado a ello, dicha suspensión afecta el derecho de los administrados a obtener una respuesta debidamente motivada (al margen del sentido de la respuesta) puesto que, como indica la Sala, “no permite la emisión de un acto administrativo que atienda su interés particular, ni se cumple con el plazo legal para su emisión” (considerando 63).
En virtud de lo expuesto, la Sala concluyó que la suspensión de la tramitación de los procedimientos administrativos de proyectos de Vivienda de Interés Social es una medida que contraviene el artículo 117 y el numeral 74.2 del artículo 74 del TUO de la Ley N° 27444, por lo que confirmó la resolución de primera instancia que declaró dicha medida como una barrera burocrática ilegal.
- Efectos de la declaración de las disposiciones contenidas en la Ordenanza como barreras burocráticas ilegales
Con respecto a los efectos de la declaración de las disposiciones contenidas en la Ordenanza, la Sala confirmó el extremo de la Resolución N° 0083-2024/CEB-INDECOPI, de fecha 1 de marzo de 2024, que dispuso la inaplicación de las barreras burocráticas declaradas ilegales con efectos generales, de conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la Ley.
Precisamente, la parte resolutiva de la Resolución N° 0565-2024/SEL-INDECOPI fue publicada en el Diario Oficial “El Peruano” con fecha 11 de octubre de 2024.
En atención a ello, se debe tener en consideración que la inaplicación con efectos generales genera las siguientes consecuencias jurídicas:
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- La Comisión o la Sala sí podrán resolver -de pleno derecho- en el mismo sentido aquellas denuncias presentadas con anterioridad a la publicación que se encuentren en trámite.
- La Comisión o la Sala sí podrán encausar -de pleno derecho- aquellas denuncias presentadas con posterioridad a la publicación como una denuncia informativa de incumplimiento de mandato.
Por lo mencionado, la inaplicación de las barreras burocráticas ilegales con efectos generales implica que si cualquier otro administrado se ve afectado por (i) la negativa de la municipalidad de recibir solicitudes de proyectos de Vivienda de Interés Social o (i) la suspensión de la tramitación de los procedimientos administrativos deberá interponer una denuncia por la imposición de barreras burocráticas ilegales.
Sin perjuicio de ello, en el supuesto negado que se hubiera dispuesto la inaplicación de las barreras burocráticas ilegales al caso concreto, ello no impediría que cualquier denunciante pueda sustentar su petitorio en la decisión adoptada por la Sala en la Resolución N° 0565-2024/SEL-Indecopi, en aplicación plena del principio de predictibilidad y confianza legítima, recogido en el Título Preliminar del TUO de la Ley N° 27444, que permite al administrado tener comprensión sobre los resultados posibles que se podrían obtener.
Al igual que en el presente caso, existen otras resoluciones, emitidas por la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi, en virtud de las cuales se inaplican barreras burocráticas que ralentizan la ejecución de proyectos inmobiliarios pues establecen cobros, requisitos o limitaciones contrarios al ordenamiento jurídico vigente.
- Otras resoluciones con incidencia en el sector inmobiliario
- Resolución N° 0450-2021/SEL-INDECOPI
El pasado 15 de junio de 2021, la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi emitió la Resolución N° 0450-2021/SEL-INDECOPI, que declaró barrera burocrática ilegal la exigencia de tramitar una licencia de edificación para cercar en predio rustico al amparo del TUO de la Ley N° 29090, materializada en una serie de actos administrativos [8].
De conformidad con lo señalado en la Notificación de Infracción N° 350-2020 y demás actos administrativos, la construcción de un cerco en un predio rústico sin contar con licencia de edificación constituye una infracción administrativa “por ejecutar obras de edificación en general (construcción, ampliación, cercado, demolición, etc,) sin contar con la licencia correspondiente. Ley 29090”.
Si bien es cierto que el artículo 79 de la Ley N° 27972 señala que las municipalidades distritales son competentes para normar y regular los procedimientos constructivos en predios de cualquier tipo (urbanos y rústicos), la Sala determinó que el TUO de la Ley N° 29090 solo regula el supuesto de otorgamiento de licencias de edificación en predios urbanos o con proyecto de habilitación urbana aprobada. Para una mayor claridad, insertamos a continuación el considerando pertinente de la resolución:
“47. (…) la Ley 29090 y su Reglamento no regulan toda edificación en cualquier predio independientemente de su calificación, sino que únicamente regulan un supuesto específico de licencia de edificación respecto de construcciones en predios urbanizados o que cuenten, por lo menos, con un proyecto de habilitación urbana aprobado” (Énfasis agregado).
Sin perjuicio de ello, la Sala precisa que si bien es cierto que los predios rústicos no se encuentran bajo el ámbito de aplicación del TUO de la Ley N° 29090, también es cierto que sobre los mismos “las municipalidades distritales conservan las competencias previstas en el numeral 3.6.4 del artículo 79 de la Ley N° 27972 por lo que pueden normar y regular al respecto” (considerando 49).
En virtud de lo expuesto, la Sala concluyó que la exigencia de contar con una licencia de edificación -conforme con el TUO de la Ley N° 29090- para cercar un predio rústico contraviene el marco jurídico vigente, por lo que confirmó la resolución de primera instancia que declaró dicha exigencia como una barrera burocrática ilegal.
Así las cosas, se debe tener presente que -para la Sala- la ilegalidad de la medida viene dada porque la Municipalidad no se encontraba legalmente habilitada para imponer a la denunciante la exigencia de obtener una licencia de edificación para cercar un predio rústico, que por su naturaleza no se encuentra dentro del ámbito de aplicación del TUO de la Ley N° 29090.
No obstante, como bien señala Meneses Gómez, en caso un propietario de un predio rústico quiere cercar o edificar en este “se debe revisar la existencia de normativa municipal que regule el procedimiento de obtención de licencia de edificación sobre predios rústicos que pueda ser aplicada (…)” [9]. Dicho de otro modo, en caso exista regulación municipal que regule la emisión de licencias de edificación sobre predios rústicos, dicha exigencia no devendría en ilegal.
- Resolución N° 0657-2023/SEL-INDECOPI
El pasado 31 de octubre de 2023, la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi emitió la Resolución N° 0657-2023/SEL-INDECOPI, que declaró barrera burocrática ilegal la exigencia de realizar un aporte reglamentario para parques zonales como consecuencia de la ejecución de una edificación de tipo multifamiliar, materializada en las Resoluciones de Gerencia de Aportes y Patrimonio Inmobiliario N° 020-2022 y N° 035-2022.
De conformidad con lo señalado en la parte considerativa de las referidas resoluciones, la ejecución de edificaciones destinadas a usos de vivienda multifamiliar, quintas y conjuntos residenciales “están afectas al aporte reglamentario para parques zonales establecido en los Decretos Leyes N° 18898 y N° 19543, Decreto Supremo N° 038-85-VC y Ordenanza N° 1188-MML”.
Si bien el artículo 13 del Decreto Ley N° 18898 establecía la obligación de los propietarios de realizar aportes reglamentarios para parques zonales, la Sala determinó que dicha exigencia carece de todo fundamento legal, pues el referido artículo quedó derogado tácitamente con la entrada en vigor de la Ley N° 26878 [10]. Para una mayor claridad, insertamos a continuación los considerandos pertinentes de la resolución:
“59. En ese sentido, se puede inferir que, de conformidad con lo señalado en los párrafos anteriores, con la entrada en vigor de la Ley 26878 (21 de noviembre de 1997) se determinó un nuevo marco regulatorio en materia de procesos de habilitación urbana, en el cual no se contempló la realización de aportes para parques zonales por edificaciones multifamiliares. Incluso, el Reglamento de dicha ley, así como el RNE, tampoco contemplaron la exigencia de realizar el referido aporte.
60. En tal sentido, toda vez que la obligación contenida en el literal b) del artículo 13 del Decreto Ley 18898 resultaba contraria a lo regulado por la Ley 26878 y normas posteriores, se observa que dicha disposición quedó derogada el 21 de noviembre de 1997, respecto de la exigencia de realizar un aporte reglamentario para parques zonales como consecuencia de la ejecución de una edificación de tipo multifamiliar, lo cual se observará al analizar la legalidad de la medida” (Énfasis agregado).
Adicionalmente, la Sala recalca -a las municipalidades- que el TUO de la Ley N° 29090 y el Reglamento de Licencias de Habilitación Urbana y Licencias de Edificación, aprobado por Decreto Supremo N° 029-2019-VIVIENDA, son “únicos y se aplican a nivel nacional, por lo que cualquier requerimiento o requisito adicional a lo previsto en los procedimientos regulados por dichas normas, constituye una barrera burocrática ilegal” (considerando 67).
En virtud de lo expuesto, la Sala concluyó que la exigencia de realizar un aporte reglamentario para parques zonales como consecuencia de la ejecución de una edificación de tipo multifamiliar materializada en las resoluciones de aporte contraviene el marco jurídico vigente, por lo confirmó la resolución de primera instancia que declaró dicha exigencia como una barrera burocrática ilegal.
Debido a ello, es correcto afirmar que la exigencia de realizar un aporte reglamentario para parques zonales solo es aplicable y exigible en el marco de los procedimientos de habilitaciones urbanas, conforme con lo establecido en el numeral 16.4 del artículo 16 del Reglamento de Licencias de Habilitación Urbana y Licencias de Edificación.
- El impacto económico de la imposición de barreras burocráticas en el sector inmobiliario
La evaluación de proyectos de inversión tiene como finalidad “conocer su rentabilidad económica y social, de tal manera que asegure resolver una necesidad humana en forma eficiente, segura y rentable” [11]. Sin perjuicio de ello, se debe tener presente que “el hecho de realizar un análisis que se considere lo más completo posible, no implica que, al invertir, el dinero estará exento de riesgo” [12].
En la misma línea, los profesores Sapag Chain señalan que, por lo general, “el estudio de una inversión se centra en la viabilidad económica o financiera, y toma al riesgo de variantes únicamente como referencia” [13]. Así, el estudio de viabilidad financiera de un proyecto es el que “determina, en último término, su aprobación o rechazo. Este mide la rentabilidad que retorna la inversión, todo medido con bases monetarias” [14].
En el sector inmobiliario, dicho estudio suele ser denominado como perfil de viabilidad y desarrollo de un proyecto de inversión inmobiliaria. Este documento es crucial para los inversionistas, desarrolladores y entidades financieras puesto que les permite tomar decisiones sobre la viabilidad del proyecto, la forma de desarrollar el mismo y el potencial retorno de la inversión.
En otras palabras, si bien la ejecución de proyectos inmobiliarios -naturalmente- reduce el déficit de viviendas (necesidad humana a satisfacer), quienes aportan el capital para tal fin (el proyecto) lo hacen con el objeto de obtener un retorno o beneficio sobre el capital invertido. De allí que un retraso imprevisto en su ejecución pueda tener un impacto significativo en su viabilidad financiera del proyecto.
En términos generales, el retraso en la ejecución de estos proyectos puede (i) incrementar los costos financieros pues extiende el periodo durante el cual se deben pagar intereses sobre los préstamos; (ii) requerir de nuevos fondos para cubrir costos adicionales; (iii) desequilibrar el flujo de caja pues retrasa el ingreso de costos previstos; y, sobre todo, (iv) impactar significativamente en la Tasa Interna de Retorno (TIR) y el Valor Presente Neto (VPN) del proyecto.
En este punto entra a tallar la importancia del sistema de eliminación de barreras burocráticas como mecanismo de protección de las inversiones inmobiliarias, en particular, y de las inversiones privadas en cualquier tipo de proyectos, en general.
Las barreras burocráticas se clasifican, desde el punto de vista económico, según el impacto que genera su imposición en los agentes económicos, esto es, el tipo de costos que imponen. Es ese sentido, las barreras burocráticas pueden ser de requerimiento (pago de tasas administrativas y realización de inversiones para cumplir con la regulación) o de impedimento (prohibiciones temporales o indefinidas y establecimiento de plazos mayores para la tramitación de procedimientos) [15].
Independientemente de la categorización previamente aludida, el concepto fundamental radica en que el sistema de eliminación de barreras burocráticas contribuye en la disminución de los costos de inversión que deben afrontar las empresas al desarrollar sus actividades en el mercado. [16]
Para ilustrar el impacto que puede tener el retraso en la ejecución de un proyecto inmobiliario en su viabilidad financiera, pongamos un ejemplo numérico simple:
Un desarrollador pretende ejecutar un proyecto inmobiliario en el distrito de Macondo, para lo cual solicita al banco un préstamo por la suma de 10 millones de dólares. El banco le otorga el préstamo con una tasa de interés anual de 5% y un plazo de dos (02) años para pagar el préstamo (computable a partir del primer día de iniciada la etapa de ejecución de las obras).
Asimismo, en el perfil de viabilidad y desarrollo del proyecto se estimó que la etapa de ejecución de las obras tendrá una duración planificada de dos (02) años. Para ello, el desarrollador inmobiliario ha cumplido con tramitar satisfactoriamente una licencia de edificación (y demás permisos necesarios) ante la Municipalidad Distrital de Macondo.
Al año de haberse iniciado esta etapa, la municipalidad realizó una inspección en el predio donde se viene ejecutando el proyecto, que concluyó con la emisión de un Acta de Fiscalización que adopta como medida provisional o cautelar la paralización de la ejecución de las obras porque -a entender del inspector- el proyecto no cumple con los parámetros urbanísticos y edificatorios aplicables al predio.
En atención a ello, la Municipalidad Distrital de Macondo emite una resolución que resuelve suspender los efectos de la licencia de edificación previamente otorgada al desarrollador inmobiliario. Posteriormente, declaró
improcedente el recurso de apelación interpuesto. Por tanto, la medida de suspensión estará vigente hasta que la entidad competente declare la nulidad o validez de la licencia de edificación.
En paralelo, la Municipalidad Distrital de Macondo solicitó al Ministerio de Vivienda la revisión del expediente y la consecuente declaración de nulidad de la licencia de edificación. Tras largos meses de espera, la entidad se pronunció declarando la validez de la licencia de edificación, lo que le permitió al desarrollador continuar con la ejecución de las obras de construcción.
Si bien el desarrollador pudo concluir con la ejecución de las obras, esta etapa del proyecto se vio retrasada en un (01) año, es decir, las obras fueron ejecutadas en un plazo total de tres (03) años. Así, el retraso en la etapa de ejecución de las obras aumentó el costo total del préstamo. Para una mayor claridad, insertamos a continuación un cuadro comparativo:
| Costo sin retraso | Costo con retraso | ||||||||||||||||
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Como se puede apreciar, la demora en la ejecución de las obras aumentó los costos financieros del proyecto inmobiliario, pues aumentó el costo del financiamiento (préstamo bancario) en $ 551,250.00 (diferencia entre el costo total con retraso y el costo total sin retraso). Con respecto a este punto, se debe tener en consideración que se trata de un ejemplo muy simplificado, por lo que -tomando en cuenta factores adicionales [17]– el impacto financiero del retraso puede ser aún mayor.
Si partimos de la idea de que la imposición de la medida de suspensión vulnera una serie de prerrogativas establecidas en la normativa urbanística vigente, estaremos ante una barrera burocrática ilegal que impacta negativamente en el mercado. De allí que la eliminación de barreras burocráticas representa un mecanismo eficiente para la protección de las inversiones inmobiliarias, puesto impide que las municipalidades impongan trabas a la construcción (léase, a la ejecución de las obras).
Dicha afirmación ha sido recogida por el propio Indecopi, que hace unas semanas anunció que se centrará en las trabas municipales que pueden enfrentar los desarrolladores inmobiliarios al momento de ejecutar las obras de construcción de sus proyectos [18].
- Conclusiones
Desafortunadamente, la gestión de diversas municipalidades distritales en la provincia de Lima trasciende la esfera de lo meramente ilusorio -como ocurre con el imaginario distrito de Macondo- y constituye una auténtica odisea que agudiza la situación del sector inmobiliario.
Esta situación no solo afecta a quienes invierten su capital en el desarrollo de proyectos inmobiliarios, sino que también impacta en los adquirentes de unidades inmobiliarias dentro de dichos proyectos, quienes ven postergado el sueño de la casa propia.
Ante ello, el sistema de eliminación de barreras burocráticas, regulado por el Decreto Legislativo N° 1256, cobra relevancia como mecanismo dirigido a eliminar todo tipo de trabas municipales que afecten los procesos constructivos y permite que los proyectos inmobiliarios se ejecuten dentro de los plazos inicialmente previstos.
Referencias bibliográficas:
[1] Romero Serrano, Y. y Guimaray Morales, A. (2017). Manual sobre prevención y eliminación de barreras burocráticas [INDECOPI], p. 2.
[2] Del mismo modo, las Comisiones adscritas a las Oficinas Regionales del Indecopi (ORI) con competencia en eliminación de barreras burocráticas.
[3] El numeral 7.4 señala que las denuncias informativas deberán ser atendidas por la Secretaría Técnica de la Comisión en un plazo máximo de veinte (20) días hábiles. Asimismo, la autoridad tendrá un plazo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para iniciar un procedimiento de oficio o archivar la denuncia, previa comunicación debidamente motivada al administrado.
[4] Ordenanza que regula la ejecución de proyectos de habilitación urbana y edificación para Vivienda de Interés Social en la provincia de Lima.
[5] Salazar Chávez, R. (1999). El derecho de petición y la administración pública en el Perú. THEMIS Revista De Derecho, (39), pp. 189-203.
[6] Morón Urbina, J.C. (2020). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica, p. 679.
[7] Morón Urbina, J.C. (2020). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica, p. 532.
[8] Notificación de Infracción N° 350-2020, Orden de paralización de obra (12.08.2020), Acta de Constatación y Notificación N° 376-2020, Orden de paralización de obra (20.08.2020) y Resolución de Sanción Administrativa N° 069-2020.
[9] Meneses Gómez, A. (2024). ¿Licencia de edificación para construcciones en predios rústicos? Actualidad Civil, (118), p. 191.
[10] Ley General de Habilitaciones Urbanas, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” con fecha 20 de noviembre de 1997.
[11] Baca Urbina, G. (2001). Evaluación de Proyectos (4ta ed.). McGraw-Hill, p. 2.
[12] Baca Urbina, G. (2001). Evaluación de Proyectos (4ta ed.). McGraw-Hill, p. 2.
[13] Sapag Chain, N. y Sapag Chain, R. (2008). Preparación y evaluación de proyectos (5ta ed.). McGraw-Hill, p. 19.
[14] Sapag Chain, N. y Sapag Chain, R. (2008). Preparación y evaluación de proyectos (5ta ed.). McGraw-Hill, p. 20.
[15] Trelles Cassinelli, J. & otros (2020). Impacto económico de la imposición de barreras burocráticas en el Perú [INDECOPI], pp. 6-7.
[16] Trelles Cassinelli, J. & otros (2020). Impacto económico de la imposición de barreras burocráticas en el Perú [INDECOPI], p. 10.
[17] Otros costos derivados del retraso en la ejecución de un proyecto son: continuación del pago del seguro de obra, continuación del pago de salarios y beneficios laborales del staff del proyecto, aumento de las tasas de interés ofrecidas a los inversionistas por aumento del riesgo, disminución del flujo de ingresos previstos por la disminución de las ventas de unidades inmobiliarias porque un proyecto “paralizado” es menos atractivo (p. ej. vender menos de 3 departamentos al mes).
[18] Rosales, G. (18 de julio de 2024), Indecopi pone en la mira trabas de municipios que limitan construcción. Diario Gestión. https://gestion.pe/economia/indecopi-pone-en-la-mira-a-trabas-de-municipalidades-que-limitan-construccion-barreras-burocraticas-construccion
