Por: Pablo Peña
En el Perú, la conservación de la naturaleza ha estado cambiando de cara, y para bien. Tradicionalmente, la protección del paisaje natural era un monopolio del Estado pero hoy hay muchos privados que se han comprometido legalmente a cuidar espacios naturales para el beneficio de todos nosotros. Desde hace más de diez años existen instrumentos que dan seguridad jurídica a iniciativas privadas de conservación como las áreas de conservación privadas (ACP) y las concesiones para conservación (CC). De la mano de movimientos ciudadanos como Conservamos por Naturaleza y la Red de Conservación de la Biodiversidad de Madre de Dios, la protección de ecosistemas ha crecido y se ha diversificado. A la fecha existen 57 ACP y al menos 30 CC en todo el país. Sin embargo, ¿cuántas de estas se gestionan activamente y cuantas más podríamos tener con los recursos adecuados?
Uno de los mayores problemas para que la conservación siga este camino es la falta de financiamiento y de incentivos. En muchos casos, esta se financia con recursos propios, emprendimientos ambientales como el ecoturismo, o cooperación internacional. Pero no es suficiente. Por eso, aquí se presentan tres propuestas legales y de política para incentivar a más ciudadanos, comunidades y organizaciones a invertir en la protección de sus ecosistemas.[i]
ACP San Antonio from Conservamos por Naturaleza on Vimeo.
Vídeo sobre el Área de Conservación Privada Huaylla-Belén – Colcamar en el departamento de Amazonas. Fuente: Conservamos por Naturaleza. únete a esta iniciativa aquí.
1. Incrementar la información científica, técnica y legal disponible públicamente
El alto costo de obtener información apropiada para fines de conservación privada desalienta a muchos interesados en este tipo de iniciativas. Por ejemplo, para obtener un ACP o CC, los privados tienen que tramitar una solicitud al Estado que explique por qué el área es prioritaria para conservación, conjuntamente con información sobre la tenencia de la tierra.
El Estado podría reducir esta barrera de entrada generando información o colectándola, y poniéndola a disposición del público. Los gobiernos regionales y locales podrían facilitar inventarios biológicos y forestales, actualizar catastros, fortalecer los programas de titulación, entre otros. Invertir en estos esfuerzos tiene beneficios adicionales. Por un lado, trabajar en conjunto con universidades locales contribuiría a mejorar las capacidades de profesores y alumnos con investigación aplicada. Además, más y mejor información científica y sobre tenencia de la tierra será útil para conocer mejor los problemas y potencialidades ambientales de la región o localidad, y así ajustar planes de desarrollo.
Existe hoy una buena cantidad de información biológica y de otro tipo pero se encuentra desordenada y de difícil acceso. Por ejemplo, muchos gobiernos locales y regionales están trabajando instrumentos técnicos como la zonificación ecológica y económica a diferentes escalas, que ya incluyen información científica y de tenencia de la tierra, útil para quienes quieren solicitar ACP o CC. Asimismo, empresas privadas también realizan investigación biológica y biofísica para las evaluaciones de impacto ambiental de operaciones extractivas que también podrían usarse con este fin. Pero tan o más importante que obtener la información es hacerla efectivamente pública. Esto significa que los gobiernos locales o regionales deben organizarla y ponerla a disposición libremente o pagando una tasa pequeña para propietarios privados u otras personas u organizaciones interesados en la conservación de espacios en la localidad o región.
Tenemos ya una base para esto. El Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA) fue creado por la Ley General del Ambiente y actualmente contiene una buena cantidad de información ambiental previamente dispersa. Este sistema integra a los sistemas de información ambiental regionales y locales, muchos aún en construcción. Sin embargo, aún queda mucho trabajo por hacer. Por ejemplo, se pueden indexar los contenidos al interior de cada documento para que la búsqueda sea más fácil. De la misma forma, también se debe aspirar a incluir la información que ya existe producida por empresas privadas pero que es pública, como la contenida en las evaluaciones de impacto ambiental.
El Ministerio del Ambiente (MINAM) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) pueden establecer lineamientos para la inversión pública en investigación científica y la producción de información para fines de conservación. Además, el MINAM podría desarrollar un programa para entrenar funcionarios públicos de gobiernos locales o regionales en cómo desarrollar estas bases de datos o cómo adecuarlas para fines de conservación de la biodiversidad por privados.
2. Implementar incentivos tributarios para la conservación
Para diseñar incentivos tributarios para la conservación privada es importante dirigirlos a tributos que afectan a sus potenciales actores o financiadores y que tengan baja tasa de evasión. Adicionalmente, si logramos que el incentivo, en forme de reducción o exoneración, se aplique a tributos que normalmente causan distorsiones en el mercado como el impuesto a la renta, mejor aún. Aquí algunas propuestas de incentivos tributarios:[ii]
– Deducción de gastos en el Impuesto a la Renta de tercera categoría para empresas que ejecuten o financien proyectos de conservación: Puede representar una oportunidad para los programas de responsabilidad social de las empresas. Actualmente, ya existe una norma[iii] que permite deducir gastos por donaciones a personas jurídicas sin fines de lucro hasta determinado límite y para fines entre los que podría estar la conservación. Sin embargo, esta norma no permite deducir gastos relacionados con mantener ACP y CC por la propia empresa, algo que quizá muchas estén interesadas en realizar sin tener que recurrir a terceros.
– Reducción de la tasa del Impuesto a la Renta de cuarta categoría para servicios profesionales relacionados con la conservación: Aplicado a servicios de ingenieros forestales, biólogos u otros profesionales relacionados, abarataría los costos de elaborar la información científica necesaria para solicitar y manejar ACP y CC, incrementando la calidad y cantidad de información científica sobre nuestros ecosistemas.
– Exoneración del Impuesto a las transacciones financieras: Por tener una tasa tan pequeña solamente su exoneración no serviría como incentivo; se necesita crear un sistema que aglomere y gestione estos montos. Es posible pensar en un programa por el cual el Estado permita que los bancos continúen colectando este monto pero las personas naturales y jurídicas que lo paguen tengan la opción de destinarlo para fines de conservación. Así, cada banco podría acumular montos substanciales y destinarlo a iniciativas de conservación como ACP o CC suyas o de terceros, rindiendo cuentas a los participantes.
– Devolución de un porcentaje del Impuesto Selectivo al Consumo para los combustibles usados por empresas: Actualmente, ya existe un beneficio de devolución de este impuesto destinado al transporte de carga y de pasajeros. Sin embargo, es limitado sólo a este sector y no hay una obligación de usar el monto devuelto en alguna actividad específica. En contraste, el esquema propuesto debería permitir a toda persona jurídica solicitar la devolución de un porcentaje de este impuesto con la condición de que lo destinen a financiar actividades de conservación, como ACP o CC.[iv]
Tan importante como tener buenos incentivos tributarios es determinar su tasa. Cualquier extremo podría significar incentivos para la evasión o fraude, por un lado, o falta de suficientes incentivos para la conservación privada, por otro. Un análisis costo-beneficio realizado por un equipo de funcionarios del MINAM, el MEF y SUNAT podrían establecer la viabilidad y la tasa específica para cada incentivo tributario propuesto.
3. Más y mejor inversión pública para la conservación privada
El financiamiento para la conservación privada necesita no sólo incrementarse sino también diversificarse y los fondos públicos son una buena oportunidad. Aunque suene contradictorio, financiar conservación con nuestros impuestos en espacios administrados por particulares persigue un fin público. Las externalidades positivas de los servicios que brindan estos ecosistemas son ya bien conocidas. A esto se suma el hecho de que anualmente, un gran porcentaje del presupuesto público disponible para gobiernos locales y regionales termina siendo devuelto a las arcas nacionales.
Además de invertir en más y mejor información para la conservación, los gobiernos locales pueden legalmente destinar fondos a iniciativas sociales en la forma de donaciones, siempre que estén bien justificadas y sea usando fondos directamente recaudados.[v] Estos podrían dar subvenciones para fines socialmente relevantes como la conservación de ecosistemas por particulares. Es posible pensar en casos como el de una municipalidad que decida otorgar una subvención a una comunidad campesina o nativa para que esta haga los estudios necesarios para conservar parte de sus tierras como ACP, o a una asociación local que necesite fondos de contrapartida para gestionar su CC para educación ambiental, por ejemplo.
El MINAM, el MEF y la Contraloría General de la República podrían elaborar una directiva nacional que guíe la forma en que las autoridades locales otorgan estas subvenciones para conservación. En particular, sería interesante considerar que estas subvenciones para emprendimientos de conservación se circunscriban a ACP y CC u otras herramientas similares, en tanto estas pasan ya por un buen filtro técnico. Asimismo, cada municipalidad puede emitir sus propios lineamientos sobre cómo priorizar estas subvenciones para proyectos de conservación, y la forma como monitoreará su ejecución.
Las subvenciones son una buena opción para proveer fondos semilla o contrapartidas para proyectos de conservación manejados por privados, pero son limitadas. Por eso, es importante también considerar la posibilidad de que municipalidades y gobiernos regionales financien la conservación privada con fondos de inversión pública, bajo el SNIP. Bajo las reglas tradicionales del SNIP ha sido difícil justificar como “inversión” la protección de una cuenca o la conservación de la biodiversidad de un ecosistema. EL MINAM viene trabajando con el MEF en el diseño del SNIP Verde, una iniciativa que permitirá admitir proyectos de este tipo como inversión pública.[vi] Estos lineamientos nuevos deberían permitir la elaboración de perfiles de inversión no sólo en áreas del Estado, sino también en todo tipo de espacios administrados por privados para la conservación como las ACP y las CC.
Otras oportunidades para incentivar la conservación privada
Existen otras iniciativas legales ya en marcha que servirán para incentivar la inversión en conservación privada. Un ejemplo es la actual propuesta trabajada desde el MINAM para permitir compensaciones de “naturaleza por naturaleza”. Bajo este esquema, industrias extractivas como la minería no compensarían sus impactos ambientales negativos con dinero, sino asegurando la conservación de ecosistemas similares. Esta propuesta sigue en parte la lógica del “habitat banking” y esquemas como el Estados Unidos para la protección de humedales.
Hacer que más personas, empresas y comunidades participen de la protección de la naturaleza es una buena idea: diversifica la inversión en conservación, mejora el conocimiento de nuestro patrimonio natural y nos pone en contacto con el, así como ayuda a mantener los servicios ambientales que nos benefician a todos. Y quizá más importante, consolida la idea de que la protección de la naturaleza no es tarea de otros, sino de todos.
Herman Dantas from Conservamos por Naturaleza on Vimeo.
Vídeo sobre el Área de Conservación Privada Herman Dantas en Loreto. Fuente: Conservamos por Naturaleza, únete a esta iniciativa aquí.
[i] Hace poco, la Iniciativa para la Conservación Andino Amazónica lanzó una publicación sobre incentivos económicos para la conservación. Esta publicación es un buen resumen para quienes deseen explorar más de cerca todas las opciones que se trabajan desde la lógica de incentivos.
[ii] A esta lista de incentivos se podría incluir exoneraciones al impuesto predial, aunque es probable que no haga mucha diferencia. En el Perú rural, es un impuesto relativamente menor, muchas veces evadido o no activamente cobrado por las municipalidades.
[iii] Ver artículo 37 de la Ley del Impuesto a la Renta, con T.U.O aprobado por el DS N° 179-2004-EF. Aunque no se menciona la conservación o temas ambientales como fines apropiados para la deducción, sí se habla de “otras de fines semejantes”. Sería quizás relevante explicitar en la norma que lo “ambiental” es un fin apropiado.
[iv] Establecer un impuesto a los combustibles, en particular a los más contaminantes como el diesel, es típicamente una de las soluciones propuestas por economistas ambientales para reducir la contaminación del aire. Por eso, minimizar la carga tributaria en el combustible usado por empresas parecería producir un resultado ambientalmente contradictorio. Sin embargo, el incentivo podría tener un resultado ambiental positivo si la carga reducida es usada con fines ambientales como la conservación. Bajo ciertas condiciones, esto podría ser visto como un interesante mecanismo de pago por servicios ambientales.
[v] Ver artículo 60 de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley Nº 28411.
[vi] Ver también AgendAmbiente 2013 – 2014, página 15.
