Por Enfoque Derecho
- Introducción
La inseguridad ciudadana es un problema estructural que adolece el Perú desde hace casi 30 años. Con la caída del terrorismo en los años 90´s, se pensó que este escenario de inseguridad que aquejaba a la sociedad peruana había sido superado. Sin embargo, con el término de este episodio en la historia del país, un nuevo fenómeno estaba gestándose en el periodo pos-terrorismo: la violencia delincuencial.[1] Este fenómeno planteó nuevos retos para la política de seguridad del país, ya que su eje central no sería más la subversión, que posee ciertas características que la hacen identificable, sino la delincuencia común que no obedece a criterios organizacionales ni a bases ideológicas profundas, lo que dificulta la elaboración de una política criminal que responda íntegramente a cada una de sus manifestaciones.
Las manifestaciones más recientes de la delincuencia común en el Perú se encuentran en la comisión de delitos realizada por sujetos motorizados, los cuales han experimentado una tendencia creciente. Según el Instituto de Estadística e Informática (INEI), entre el año 2019 a 2022, la incidencia de los delitos cometidos por atacantes motorizados creció de forma esporádica.[2]
En efecto, los noticieros muestran cada día más sucesos vinculados al robo, extorsión y sicariato sobre motocicletas. Por ello, en un intento apresurado y de corta visión, el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), publicó la Resolución Directoral N.º 008-2025-MTC/18, la cual impone restricciones y limitaciones para conductores y acompañantes de motocicletas.
Entre las principales disposiciones que establece la norma, se encuentra el uso obligatorio de un chaleco distintivo, mayores especificaciones para la utilización del casco, como no usar gorras o dispositivos móviles debajo de estos y la prohibición de transportar un acompañante en zonas con estado de emergencia. En caso de no cumplir con las nuevas disposiciones técnicas, de acuerdo con la nueva normativa, los conductores serán sancionados con una multa de 428 soles, además de acumular hasta 40 puntos en contra en su licencia de conducir y, dado el caso, se procederá a la retención del vehículo, en cada caso.
Estas nuevas disposiciones han sido criticadas por la Asociación de Hermanos Motociclistas Unidos del Perú (AHMUP), quienes han referido que esta medida ignora la realidad del transporte urbano, y perjudica el trabajo de miles de personas que utilizan este medio para sostener su economía familiar.[3] Por esta razón, el pasado 24 de abril, miles de motociclistas se movilizaron por las calles de la capital contra las nuevas restricciones. Durante la protesta, se mencionó que “no era justo que metieran a todos los conductores en el mismo saco”, calificando la medida como absurda.
En contraposición a las críticas, el pasado 26 de abril, cuando se le preguntó a la presidenta Boluarte sobre las protestas realizadas por los motociclistas, respondió que las nuevas restricciones son sumamente necesarias para frenar la inseguridad ciudadana, declarando que “justos pagan por pecadores”, por lo que la medida debía ser acatada por todos sin excepción.
En esa línea, a la luz de las críticas realizadas y teniendo en cuenta el impacto, tanto económico, como en la seguridad ciudadana, en el presente editorial, Enfoque Derecho realiza un test de proporcionalidad a dicha norma. Para ello, se trae a colación la experiencia comparada de los ordenamientos jurídicos de Colombia y Panamá para analizar la efectividad de la medida. Luego de ello, se seguirán los pasos del mencionado test como lo son la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Finalmente, se brindarán comentarios y reflexiones finales respecto al tema.
- Perspectiva comparada
La delincuencia motorizada no es un problema exclusivo del Perú, varios países de la región han experimentado una ola de inseguridad ciudadana que ha empeorado debido a la comisión de delitos usando vehículos motorizados. Así, algunos países latinoamericanos han implementado normativa para enfrentar la comisión de delitos recurriendo a este medio, como lo es la medida de usar chaleco y casco registrando el número de placa y, en algunos casos, el nombre del conductor. Sin embargo, no generaban los resultados esperados, y terminaron siendo eliminadas.
Por un lado, en Colombia, la implementación de la medida que exigía a los motociclistas portar chalecos y cascos con el número de placa del vehículo fue eliminada debido a su ineficacia en la reducción de la criminalidad.[4] A pesar de su objetivo de facilitar la identificación de conductores y prevenir delitos, la normativa no logró disminuir los índices de violencia en las principales ciudades del país. Además, generó críticas por parte de la comunidad de motociclistas, que la consideró estigmatizante y una carga económica adicional, afectando principalmente a los usuarios que utilizan la motocicleta como medio de transporte legítimo.
Desde una perspectiva jurídica, se destaca la importancia de que las políticas de seguridad pública se fundamenten en principios de proporcionalidad y eficacia. La imposición de medidas que restringen derechos individuales, como la libertad de tránsito y la igualdad, debe estar respaldada por evidencias concretas de su efectividad. Así, la experiencia colombiana demuestra que, sin resultados tangibles, tales regulaciones pueden ser percibidas como arbitrarias y contraproducentes, subrayando la necesidad de un equilibrio entre la seguridad ciudadana y el respeto a los derechos fundamentales.
Por otro lado, en el caso de Panamá, la Resolución OAL No. 904 emitida por la Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre (ATTT), obligaba a los motociclistas a portar chalecos y cascos con el número de placa, situación que generó un intenso debate jurídico.[5] No obstante, si bien la medida fue justificada por razones de seguridad ciudadana y prevención del delito, diversos sectores señalaron su carácter discriminatorio, alegando que vulneraba los derechos fundamentales a la igualdad y a la no discriminación consagrados en la Constitución panameña. Las asociaciones de motociclistas sostuvieron que tal normativa estigmatiza a este grupo social, imponiendo una carga económica desproporcionada y una presunción de peligrosidad incompatible con el principio de dignidad humana.
Desde el punto de vista normativo, esta experiencia pone en evidencia la necesidad de que las medidas de seguridad pública se diseñen respetando los principios de proporcionalidad y razonabilidad, evitando restricciones excesivas a los derechos individuales. Al recibir estas críticas, se decidió posteriormente modificar la normativa mediante la Resolución OAL No. 973, que eliminó la obligación del número de placa y optó por el uso de elementos reflectantes, como muestra de que el diálogo entre sociedad civil y autoridades puede corregir decisiones que, aun con fines legítimos, resultan desmedidas. Este episodio constituye un claro ejemplo de los desafíos que enfrentan los Estados al intentar equilibrar la seguridad y los derechos fundamentales en contextos de creciente demanda ciudadana por orden público.
Como se puede advertir en ambas experiencias, las medidas no lograron surtir efectos significativos en la reducción de la delincuencia ni en la mejora de la seguridad ciudadana, lo que generó rechazo social y cuestionamientos sobre su legitimidad. Estos casos muestran que las soluciones normativas deben estar respaldadas por evidencia empírica y acompañadas de un análisis riguroso de impacto, evitando recurrir a estrategias que, aunque bien intencionadas, terminan por imponer cargas desmedidas a sectores específicos de la población sin lograr los fines perseguidos.
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- Aplicación del test de proporcionalidad
Como se precisa en el primer artículo de la Constitución de 1993, la persona humana es situada como centro de interés y fin supremo del propio Estado. Por lo mismo, el conjunto de normas administrativas y legislativas que este emita debe estar orientado a satisfacer las distintas necesidades de la sociedad peruana. Sin embargo, se genera un problema cuando tales medidas planteadas –con el fin de atender el clamor popular– atentan en contra de otro interés jurídicamente tutelado. Es decir, se plantean disposiciones que aseguran la satisfacción de una determinada necesidad, pero que, en su ejercicio, restringe desproporcionadamente otros igual de cruciales para la persona humana.
Al presentarse tal situación, se considera idónea la aplicación de un test de proporcionalidad. Este mismo se define como una herramienta jurídica empleada con el propósito de ponderar un derecho fundamental cuando una norma, la cual también pretende proteger un derecho o bien jurídico, lo contraviene. En caso el test prime lo resguardado por la disposición en cuestión, esta es considerada como constitucional; de lo contrario, es declarada como inconstitucional al interior del ordenamiento jurídico peruano, por lo que procedería a ser derogada. Si bien se reconoce que la norma pretende accionar en favor de la población, el test de proporcionalidad actúa para así no invisibilizar aquel derecho que se encuentra en detrimento por la emisión de la misma.
La Resolución Directoral N.º 008-2025-MTC/18 debe ser sometida a un test de proporcionalidad, ya que su publicación ha generado una posible afectación a un derecho fundamental: el derecho al libre tránsito. Este mismo, consagrado en el artículo 2, inciso 12 de la Constitución, se encuentra restringido en la medida que se imponen requisitos específicos para que los usuarios de motocicletas puedan desplazarse dentro del territorio nacional. Por otro lado, se considera que la resolución en cuestión tiene como finalidad proteger el bien jurídico de la seguridad ciudadana, por lo que resulta necesario analizar cuál de estos dos debe primar. Así, si se pondera la seguridad ciudadana por encima del derecho al libre tránsito, la norma sería reconocida como válida dentro del sistema de justicia peruano; en caso contrario, si se prioriza el derecho al libre tránsito, la propuesta podría ser declarada inconstitucional.
3.1. Aplicación del análisis de idoneidad en la medida
El juicio de idoneidad exige verificar si la medida adoptada por la autoridad pública es adecuada para contribuir —aunque sea en parte— al cumplimiento del fin legítimo que se persigue. En el caso de la Resolución Directoral N.º 008-2025-MTC/18, la finalidad declarada es enfrentar la creciente inseguridad ciudadana mediante la identificación rápida y eficaz de conductores de motocicletas involucrados en hechos delictivos. Para tal efecto, se impone la obligación de portar chalecos con la placa del vehículo visible, así como otras restricciones complementarias.
A primera vista, la medida podría superar el juicio de idoneidad, en tanto facilita —al menos potencialmente— la labor de identificación por parte de los efectivos policiales. Al hacer visible la placa del vehículo en una prenda externa, se pretende lograr una identificación inmediata durante la comisión del delito, o bien una posterior identificación que permita el inicio de acciones investigativas y sancionadoras. En ese sentido, existe una conexión instrumental entre la medida y el objetivo propuesto: la norma busca aportar un mecanismo concreto que, en teoría, permitiría identificar y sancionar con mayor celeridad a los infractores, contribuyendo así a reducir la impunidad.
Esta conexión parece reforzarse con datos proporcionados por la Dirección de Inteligencia de la Policía Nacional del Perú, que señalan que, entre enero y marzo, el 32 % de los delitos reportados habrían sido cometidos a bordo de motocicletas.[6] Esta cifra, significativamente alta, sugiere que dicho medio de transporte es empleado con frecuencia en actos delictivos y, por tanto, justificaría la adopción de medidas específicas orientadas a su fiscalización.
Desde esta perspectiva, puede sostenerse que la medida cumple con el requisito de idoneidad, ya que introduce un mecanismo que —al menos teóricamente— podría contribuir a la mejora de la capacidad estatal de control y respuesta frente al crimen. Si bien no garantiza por sí sola la erradicación de la inseguridad, no se exige que la medida sea infalible, sino que exista una relación razonable entre el medio adoptado y la finalidad legítima que se persigue.
Sin embargo, debe dejarse constancia de que esta conclusión solo se sostiene bajo una interpretación mínima del estándar de idoneidad. Si se aplicara un estándar más riguroso —basado, por ejemplo, en evidencia empírica sobre la efectividad real de estas medidas en contextos similares— podrían surgir cuestionamientos respecto a su eficacia práctica y, por tanto, a la validez del nexo causal entre medio y fin. No obstante, bajo una lectura estrictamente formal, la resolución podría superar este primer paso del test de proporcionalidad.
3.2. Aplicación del análisis de necesidad en la medida
Superado el juicio de idoneidad, corresponde ahora determinar si la medida dispuesta por la Resolución Directoral N.º 008-2025-MTC/18 resulta necesaria en sentido estricto. Este análisis implica verificar si existen alternativas menos lesivas del derecho al libre tránsito, pero que resulten igualmente eficaces para conseguir el objetivo de reforzar la seguridad ciudadana.
Una alternativa tecnológicamente viable es el Reconocimiento Automático de Placas Vehiculares (ALPR, por sus siglas en inglés).[7] Este sistema permite identificar, mediante cámaras especializadas, las placas de los vehículos en circulación y vincularlas con bases de datos que registran antecedentes delictivos, órdenes de captura, denuncias o cualquier información relevante para las labores de control policial. En países como Colombia, España y Estados Unidos, el ALPR ha demostrado ser un mecanismo eficaz para mejorar la vigilancia vehicular y permitir una respuesta rápida ante hechos delictivos, sin imponer restricciones físicas directas sobre los conductores ni interferir con su libertad de desplazamiento.
En esa línea, la implementación del ALPR se presenta como una medida que cumple con el mismo objetivo de seguridad, pero que no afecta de manera directa el derecho al libre tránsito, dado que no impide ni condiciona la circulación de las personas dentro del territorio nacional. A diferencia de la imposición de chalecos con identificación visible —que representa una carga individual obligatoria y una limitación concreta para los motociclistas—, el ALPR opera sin interferir con la libre circulación ni traslada a los ciudadanos la responsabilidad de vigilancia.
Si bien es comprensible que existan limitaciones presupuestarias que condicionan la capacidad del Estado para implementar soluciones tecnológicas, como es el caso del ALPR, ello no debería significar que se opte automáticamente por medidas que, aunque más inmediatas o económicas, impliquen restricciones a derechos fundamentales. En contextos de recursos limitados, el desafío no es menor, ya que se trata de encontrar respuestas que equilibren la necesidad de garantizar la seguridad ciudadana con el respeto a las libertades individuales.
Bajo ese marco, el uso de tecnologías, como el ALPR —que ya ha demostrado eficacia en otros países—, se perfila como una alternativa más sostenible y menos invasiva, la cual podría implementarse de forma gradual y focalizada, ello priorizando zonas con mayores índices de criminalidad o mejor infraestructura existente. Así, una inversión progresiva en este tipo de soluciones podría representar un uso más estratégico del presupuesto público, lo que permitiría mejorar la seguridad sin comprometer de manera directa derechos fundamentales.
En consecuencia, al existir una alternativa igualmente eficaz, pero menos restrictiva del derecho al libre tránsito, se concluye que la Resolución Directoral N.º 008-2025-MTC/18 no supera el juicio de necesidad dentro del test de proporcionalidad.
- Conclusiones
En suma, es posible advertir que la Resolución Directoral N.º 008-2025-MTC/18 no supera el test de proporcionalidad aplicado. Si bien es posible afirmar que el objetivo de la misma es enfrentar la creciente problemática de inseguridad ciudadana, su aplicación no resulta proporcional ante el derecho vulnerado del libre tránsito, dado que se presentan normas alternas que podrían resultar efectivas sin transgredir este mismo.
El presente análisis no es realizado únicamente con el propósito de que esta medida sea observada por las autoridades para que así pueda ser declarada como inconstitucional y, por ende, derogada. También, cuenta con el objetivo de que resulte como un precedente para las autoridades, de tal manera que las disposiciones futuras sean evaluadas con un mayor nivel de minuciosidad. Para que la Resolución Directoral N.º 008-2025-MTC/18 sea publicada, atravesó un proceso por donde se supone ha sido evaluada rigurosamente por distintos especialistas, por lo que su aprobación no debió de haberse dado en un principio.
El Perú es un país con diversas problemáticas que afectan su correcto desarrollo, por ende, es vital desarrollar un conjunto de medidas que permitan superarlas. Sin embargo, tal contexto no es excluyente para que el Estado peruano garantice el pleno cuidado de los derechos fundamentales. Son piezas esenciales que deben ser atendidas por igual proporción, es decir, que ninguna actúe en detrimento de la otra. Por ello, se exhorta a que la adopción de este tipo de medidas se realice tomando en consideración un panorama más amplio para que situaciones, como la desencadenada por la Resolución Directoral N.º 008-2025-MTC/18, no suelan ocurrir.
Editorial escrito por Joseph Martell y Sergio Cruzalegui
Referencias bibliográficas:
[1] Banco Mundial. (2025, 28 de abril). El crimen organizado y la violencia frenan a América Latina y el Caribe.https://www.bancomundial.org/news/2025/04/28/organized-crime-and-violence-hinder-latin-america-and-the-caribbean
[2] Ojo Público. (2024, enero 28). Auge en dos ruedas: los impactos de más de 3 millones de motos. https://ojo-publico.com/4936/auge-dos-ruedas-los-impactos-mas-3-millones-motos
[3]Infobae. (2025, 14 de abril). Asociación de Motociclistas del Perú se opone a propuesta de la Defensoría: afirman que restricciones horarias violan sus derechos.
[4] Parra, D. (2023, 24 de mayo). Colombia eliminó la medida de usar chaleco y casco con placas porque no daba resultado. StayTV.https://staytv.net/index.php/2023/05/24/colombia-elimino-la-medida-de-usar-chaleco-y-casco-con-placas-porque-no-daba-resultado/
[5] La Estrella de Panamá. (2024, mayo 13). Segunda protesta contra el uso obligatorio del chaleco organizan los motociclistas. https://www.laestrella.com.pa/panama/nacional/segunda-chaleco-protesta-organizan-motociclistas-BDLE285664
[6] Infobae. (2025, 26 de abril). Dina Boluarte advierte a motociclistas que sus vehículos irán al depósito si no cumplen con prohibiciones: “Tienen que entender”
[7] Plate Recognizer. (2022). ALPR for USA. https://platerecognizer.com/alpr-for-usa/
