Por Roberto Rodríguez Salinas, Máster en Relaciones Internacionales y Migraciones por la Universidad de Cádiz, España.
1. Introducción
El pasado 8 de setiembre, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú emitió un comunicado en el que anunciaba el restablecimiento de relaciones diplomáticas con la República Árabe Saharaui Democrática (RASD). La RASD es un Estado ubicado en el Sáhara Occidental, un territorio desértico de 266.000 km2 en el noroeste de África. La República Saharaui es reconocida por la Unión Africana (UA), y es un Estado miembro de la organización desde 1982. El Sáhara Occidental se encuentra dentro de la lista de los 17 territorios no autónomos reconocidos por las Naciones Unidas.
Dos tercios del Sáhara Occidental son ocupados desde hace cuarenta años por Marruecos. La zona ocupada del oeste y el territorio saharaui liberado del este son separados por un muro de más de 2.700 km construido por Marruecos. Asimismo, la mayor parte de los recursos pesqueros, fosfatos y arena se encuentran en el lado ocupado. No se tiene una cifra exacta acerca de la población autóctona en el Sáhara Occidental, pero son cerca de 200.000 los saharauis que viven exiliados en campos de refugiados ubicados en el país vecino de Argelia (Centro do Estudos do Sahara Occidental da USC, 2021; Peregil, 2020). Los saharauis están organizados políticamente bajo la autoridad del Frente Popular de Liberación de Saguia el Hamra y Rio de Oro (Frente Polisario), un movimiento de liberación nacional reconocido por las Naciones Unidas en 1975, el único representante del pueblo saharaui según la misma organización internacional.
Perú forma parte de los 85 Estados que han reconocido la RASD como Estado independiente, aunque la mitad de ellos haya cancelado el reconocimiento o suspendido las relaciones diplomáticas como lo hizo Perú en 1996. Este texto tiene como finalidad examinar la evolución el conflicto en el Sáhara Occidental a través del derecho internacional público. Desde dicha óptica, se afirma que el Sáhara Occidental, representado por la RASD como Estado soberano y el Frente Polisario como gobierno legítimo, aún no puede ejercer su derecho a la autodeterminación y continúa siendo un territorio pendiente de descolonización.
- El principio de libre determinación de los pueblos
Tras la II Guerra Mundial, la Carta de Naciones Unidas señala como propósito de la organización el fomento de las relaciones de amistad basadas en el principio de igualdad de derechos y la libre determinación de los pueblos, aunque este último principio no se haya definido en la misma Carta. No obstante, la Carta sí estableció la categoría de territorio no autónomo para referirse a “territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio” (Carta de las Naciones Unidas art. 73). El mismo artículo obliga a los Estados administradores a asegurar el adelanto político, económico y social, así como el gobierno propio de los pueblos, respetando sus aspiraciones políticas.
El momento clave para la consagración del principio a la libre determinación de los pueblos llega en 1960 con la resolución 1514 (XV) de la Asamblea General. En el documento se declara la colonización como contraria a la Carta y los derechos humanos, y se reafirma el derecho de todos los pueblos a la libre determinación, sin importar el nivel de preparación política o el avance social y económico de los pueblos en cuestión.
Del mismo modo, la resolución 1541 (XV) establece los criterios que deben seguir los Estados administradores para determinar si están en la obligación de informar a la Asamblea sobre la situación de los territorios bajo su control. Estas dos resoluciones establecen las vías mediante las cuales los pueblos pueden decidir su organización territorial y política: independencia, libre asociación o integración en el Estado administrador. Otro elemento que conforma este principio es la prohibición de cualquier acto de agresión hacia un pueblo que busca ejercer su derecho a la autodeterminación. Se contempla también el derecho de dichos pueblos al uso de la fuerza en respuesta a una represión armada que les impida ejercer la autodeterminación, aunque siempre bajo los límites que impone la Carta de las Naciones Unidas y el derecho internacional humanitario (A/RES/2625). En esa línea, cualquier acción armada de las partes enfrentadas que afecte la integridad y los derechos fundamentales de las personas no combatientes es contraria al derecho internacional. A partir de este marco legal, es posible analizar la evolución del conflicto en el Sáhara Occidental en el proceso por la autodeterminación.
- Evolución del conflicto del Sáhara Occidental
El Sáhara Occidental fue colonizado por España a finales del siglo XIX, siendo el dominio español reafirmado en la Conferencia de Berlín. En 1958, España declaró al Sáhara Occidental como provincia española, con la intención de no someterse al régimen de descolonización impulsado por la ONU tras la II Guerra Mundial (Fuente Cobo, 2011). En 1975, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) emitió una opinión consultiva a solicitud de la Asamblea General. El CIJ respondió a dos cuestiones planteadas: ¿Era el Sáhara Occidental en el momento de su colonización por España un territorio sin dueño (terra nullius)? ¿Qué vínculos jurídicos existían entre el Sáhara Occidental, Marruecos y Mauritania? La CIJ opinó que el Sáhara Occidental había sido poblado por tribus con cierto nivel de organización previo a la colonización española, por lo que no se consideraba “tierra de nadie”. Del mismo modo, el argumento histórico empleado por Marruecos respecto a la soberanía histórica y los vínculos jurídicos sobre el Sáhara Occidental quedó descartado por la CIJ.
Poco después del pronunciamiento de la CIJ, España comienza a retirar sus tropas y la población civil española en el marco de la denominada “Operación Golondrina”. Días después, ante la anuencia de España, el rey Hasan II de Marruecos movilizó a sus tropas y más de 350.000 civiles hacia el Sáhara Occidental, con la finalidad de invadir el territorio que España se disponía a abandonar. La Marcha Verde fue condenada por el Consejo de Seguridad de la ONU (S/RES/380), que instó a Marruecos a retirar del Sáhara Occidental a todos los civiles que habían participado en la movilización. Seguidamente, el 14 de noviembre de 1975, se firma el Acuerdo Tripartito de Madrid, por los cuales España cedía la administración del Sáhara Occidental a Marruecos y Mauritania.
La República Árabe Saharaui Democrática (RASD) se funda en 1976, como respuesta a la retirada de España y la repartición del Sáhara por Marruecos y Mauritania. Tras la retirada de Mauritania en 1979, Marruecos procede a invadir Dajla, generando el rechazo de la Asamblea General, que reafirmó el derecho del pueblo del Sáhara Occidental a la libre determinación y a la independencia (A/RES/34/37). Durante la década de los ochenta, se desarrolló un conflicto armado entre el ejército saharaui y el marroquí, que fue interrumpido gracias a la mediación de la ONU y su Secretario General, el peruano Javier Pérez de Cuéllar. Las condiciones del alto al fuego fueron la presencia de observadores de Naciones Unidas y la celebración impostergable de un referéndum justo e imparcial entre la población del Sáhara Occidental. Para ello, el Consejo de Seguridad estableció en 1991 la Misión de Naciones Unidas para el Referéndum en el Sáhara Occidental (MINURSO). El referéndum debía realizarse en 1992, ofreciendo dos opciones para la población saharaui: la independencia o la integración en Marruecos.
- Situación actual del conflicto
Han pasado casi 30 años del establecimiento de la MINURSO y el referéndum no ha sido celebrado por desacuerdos entre Marruecos y el Frente Polisario respecto a la población habilitada para participar. La intención del Polisario era que se estableciera un padrón en base al censo realizado en 1974 por España, el cual fue actualizado por la MINURSO para incluir a los descendientes saharauis. Sin embargo, Marruecos ha rechazado constantemente el registro electoral, reclamando la inclusión de 120,000 votantes adicionales que serían marroquíes asentados en la zona ocupada. Asimismo, Marruecos no solo se ha opuesto a la realización del referéndum, sino que también ha impulsado una estrategia diplomática para promover soluciones que no consideran la independencia como una salida posible al conflicto en el Sáhara (Fuente Cobo, 2011; Una mirada al Sáhara Occidental, 2020; Peregil, 2021). Sin duda, estamos ante un impasse entre las partes involucradas, el Frente Polisario y Marruecos, que impide la realización del referéndum para la autodeterminación del pueblo saharaui.
En esa línea, la búsqueda de un medio de solución pacífica a una controversia internacional es una norma de ius cogens, es decir, una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional que no admite acuerdo en contrario (Novak y García-Corrochano, 2003). En este caso, el Polisario y Marruecos aceptaron el proceso de buenos oficios impulsado por el Secretario General de la ONU y la UA, que culminó en la redacción y aprobación de la propuesta para la celebración del referéndum. No obstante, una controversia no puede darse por resuelta si una de las partes se retira o rechaza la solución propuesta, ni tampoco puede obligarse a una de las partes a aceptar una solución. Es decir, el referéndum no puede celebrarse hasta que el Polisario y Marruecos lleguen a un acuerdo sobre las condiciones del referéndum.
Por otro lado, es posible identificar otras partes involucradas en la disputa, ya sea desde un plano histórico o jurídico. Este es el caso de España, la potencia administradora del Sáhara Occidental que aún tendría un rol dentro del conflicto. Es necesario que anotar que el Acuerdo Tripartito de 1975 vulnera el principio de libre determinación como norma de ius cogens. Por lo tanto, no tiene ninguna validez jurídica, y según el Art. 53 de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados. En ese sentido, España, como potencia administradora del Sáhara Occidental, no tenía la potestad de traspasar la administración de un territorio que está en proceso de descolonización. En 2014, la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional concluyó que España sigue siendo la potencia administradora de iure, pero no de facto, hasta que termine el periodo de descolonización. Aunque este hecho no tiene mayor repercusión en el estado actual del conflicto, sí pone en evidencia la responsabilidad histórica y legal de España sobre la descolonización del Sáhara Occidental. Se descarta además que Marruecos sea la potencia administradora del Sáhara Occidental o que pueda ejercer soberanía sobre el territorio.
Además, diversas consideraciones políticas entran inevitablemente a tallar cuando se eleva el conflicto del Sáhara a instancias multilaterales. Marruecos ejerce una gran presión sobre España y la Unión Europea en torno a dos temas relacionados con la seguridad en el Mediterráneo: la inmigración irregular y el narcotráfico. Basta con recordar los sucesos del pasado mayo en Ceuta, una de las dos ciudades autónomas españolas en África, separada de Marruecos por un complejo de vallas. Las fuerzas del orden marroquíes en la frontera decidieron dejar avanzar a más de 8.000 migrantes hacia Ceuta, presumiblemente como respuesta a la noticia de que el líder del Frente Polisario había sido atendido de emergencia en un hospital de España (Pérez Masdeu, 2021). Del mismo modo, la Unión Europea mantiene un acuerdo de pesca con Marruecos, pese a que, en la práctica, la mayor parte de la explotación pesquera se realiza en las aguas del Sáhara Occidental. En esa línea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea tiene pendiente pronunciarse sobre el último recurso formulado por el Frente Polisario contra el acuerdo pesquero. La aplicación del acuerdo pesquero en las aguas del Sáhara Occidental, en beneficio exclusivo de Marruecos y sin la participación del pueblo saharaui, sería contraria al derecho internacional.
Ante este entrampamiento y la reanudación de hostilidades entre Marruecos y el Frente Polisario, la solución más adecuada sería que el Consejo de Seguridad emita una resolución para la implementación inmediata del referéndum, según el Plan de Arreglo acordado en 1991. No obstante, cualquier iniciativa del Consejo para dar una pronta solución al conflicto del Sáhara, bajo los términos que Marruecos en la actualidad rechaza, sería probablemente bloqueada por el derecho a veto de los miembros permanentes. Al respecto, se conoce que Estados Unidos ha reconocido la soberanía marroquí sobre el Sáhara Occidental, mientras que los otros miembros permanentes han evitado pronunciarse a favor de la autodeterminación saharaui.
- El Perú, la RASD y Marruecos: ¿un triángulo posible?
Finalmente, aunque queda fuera del alcance del derecho internacional responder si el restablecimiento de relaciones diplomáticas entre Perú y la RASD es una decisión acertada políticamente, algunos puntos pueden asumirse como ciertos. Primero, esta decisión se ampara en la Carta de Naciones Unidas y la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas en lo concerniente al reconocimiento internacional y la igualdad soberana de los Estados. Para ello, se considera que la RASD, tras haber declarado su independencia en 1976, cumple con todos los elementos constitutivos de un Estado: población, territorio, gobierno y capacidad para relacionarse con otros Estados.
Segundo, independientemente del contexto político actual, la decisión del Perú no significa que la política exterior peruana haya dado un giro inusitado. La posición del Perú ante el conflicto del Sáhara Occidental ha estado siempre basada en el respeto irrestricto del derecho internacional y la libre determinación de los pueblos, y esa misma posición es la que ha colocado al Perú como un referente regional en los procesos democráticos y de paz. Tercero, el restablecimiento de relaciones diplomáticas con la RASD no debe significar una ruptura de la neutralidad del Perú en el conflicto, ni el enfriamiento de las relaciones diplomáticas con Marruecos. Es innegable que Rabat es el principal socio peruano en el Magreb, gracias al creciente flujo comercial entre ambos países. La tónica de esta relación se concentra en la cooperación Sur-Sur y los intereses en común para el desarrollo de ambos países. Aun así, el Perú puede ser coherente en su compromiso con el mantenimiento de la paz y el cumplimiento del derecho internacional, al mismo tiempo.
Por ello, es necesario que el Perú haga un llamado al cumplimiento exhaustivo del derecho internacional humanitario por ambas partes en disputa, con el fin de proteger a la población civil y la infraestructura en el Sáhara Occidental. Es importante que la diplomacia peruana reitere su apoyo incondicional a la MINURSO y abogue por el cese definitivo de hostilidades y la reanudación de las negociaciones entre el Frente Polisario y Marruecos para la realización del referéndum. Por último, se debe recordar la dimensión humanitaria de este conflicto y, en especial, a los miles de saharauis exiliados que viven en campos de refugiados en condiciones de hacinamiento e inseguridad.
Referencias
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Asamblea General resolución 1541 (XV), Principios que deben servir de guía a los estados miembros para determinar si existe o no la obligacion de transmitir la informacion que se pide en el inciso E del Artículo 73 de la Carta, disponible en https://www.undocs.org/pdf?symbol=es/a/res/1541(XV)
Asamblea General resolución 2625 (XXV), Declaration on Principles of International Law concerning friendly relations and co-operation among States in accordance with the Charter of the United Nations (A/8082), disponible en https://documents-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/348/90/IMG/NR034890.pdf?OpenElement
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Centro de Estudos do Sahara Occidental da USC. (2021). Sahara Occidental. Universidad De Santiago de Compostela. https://www.usc.es/es/institutos/ceso/sahara_occidental.html
Consejo de Seguridad resolución 380 (1975), S/RES/380, disponible en https://documents-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/782/30/PDF/NR078230.pdf?OpenElement
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, 23 de mayo de 1969, https://www.wipo.int/export/sites/www/wipolex/es/pdf/vienna-convention-es.pdf
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Novak, F., & García-Corrochano, L. (2003). Derecho internacional público. Pontificia Universidad Católica del Perú, Instituto de Estudios Internacionales, Fondo Editorial.
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