Por Enzo Rojas,
asociado del estudio Rubio Leguía Normand
- Introducción.
En el 2020, a propósito de las restricciones por la pandemia de la Covid-19, se inició la implementación de las mesas de partes virtuales de las entidades de la Administración Pública (en adelante, “MDPV”), herramienta que agilizó la presentación y recepción de documentos. Con esta medida, se eliminaron las interminables colas que se formaban en los locales de las entidades, que podían durar horas y que generaban costos innecesarios en tiempo, dinero y personal tanto para las entidades como para los administrados.
Las MDPV, a diferencia de las presenciales, son un servicio automatizado, pues en virtud de su programación pueden funcionar de manera fluida e ininterrumpida sin la necesidad de contar con un personal humano (sujeto a determinado horario) que se encuentre en constante supervisión (sin perjuicio de mantenimientos y actualizaciones periódicas). Esta naturaleza hace posible que las MDPV puedan funcionar las veinticuatro (24) horas del día, todos los días de la semana sin sujeción al horario de atención presencial de la entidad.
No obstante, no todas las entidades de la Administración Pública han tenido esta interpretación, pues algunas mantienen el horario de atención de la mesa de partes presencial para la MDPV. Tal es el caso de la Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas (en adelante, la “DIGEMID”) que sujeta el horario de atención de su MDPV de lunes a viernes de 8:00 am a 04:30 pm. En caso se intente presentar un documento fuera de ese horario aparecerá un mensaje con la información sobre el horario de atención y se inhabilitará la MDPV. Ante esta situación nos surgen las siguientes dudas: ¿es ilegal esta actuación?, ¿existen vías para cuestionarla?, ¿cuáles son esas vías? En el presente artículo, daremos respuesta a estas preguntas.
- Procedimiento de eliminación de barreras burocráticas como vía idónea.
La vía idónea para cuestionar este tipo de actuaciones es mediante la presentación de una denuncia de barreras burocráticas ante la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (en adelante, la “CEB”) del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (en adelante, el “Indecopi”). Como es de conocimiento, las barreras burocráticas son aquellas exigencias, requisitos, limitaciones, prohibiciones y/o cobros que impone una entidad pública para condicionar, restringir u obstaculizar el acceso y/o permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o que puedan afectar a administrados en la tramitación de procedimientos administrativos[1]. Según la doctora Patroni[2], de la definición normativa podemos concluir que estaremos frente a una barrera burocrática cuando concurran los siguientes elementos:
i) Que sea un acto o disposición emitida por una entidad de la Administración Pública.
ii) Que establezca una exigencia, requisito, prohibición y/o cobro para realizar una actividad económica.
iii) Que afecte los principios y normas de simplificación administrativa contenidos en la Ley Nº 27444.
iv) Que limiten la competitividad empresarial en el mercado.
Cabe precisar que no toda barrera burocrática es automáticamente negativa o perjudicial, sino únicamente aquella que sea considerada ilegal[3] o carente de razonabilidad[4]. Con la finalidad de efectuar nuestra evaluación sobre el caso planteado, primero, analizaremos la jurisprudencia existente sobre la materia.
- Pronunciamientos previos de la CEB sobre limitaciones para la presentación de documentos a través de las MDPV.
De acuerdo con información publicada por el Indecopi[5], a febrero de este año, la CEB ha efectuado investigaciones que posibilitaron la eliminación voluntaria, por parte de cuarenta y tres (43) entidades, de barreras burocráticas que restringían a los administrados la presentación de documentos, mediante las MDPV de cada entidad, a un determinado horario. Del mismo modo, la CEB ha declarado fundadas diez (10) denuncias en contra de barreras burocráticas materializadas en actuaciones similares.
De la revisión de estas resoluciones[6] se ha podido advertir que se han presentado dos escenarios, en los cuales se ha declarado barrera burocrática ilegal: i) la limitación de presentar documentación por medio de la MDPV hasta determinada hora (cierre de local presencial), y; ii) la limitación de presentar documentación por medio de la MDPV hasta determinada hora (cierre de local presencial), bajo apercibimiento de considerar como fecha de presentación el día hábil siguiente.
Si bien ambas situaciones son similares, poseen una importante diferencia. En el primer supuesto, la MDPV estará habilitada únicamente durante un horario establecido, luego de este horario dejará de funcionar y, por lo tanto, no será posible presentar documentos por dicho medio. En cambio, en el segundo supuesto, sí existe la posibilidad de presentar documentación las veinticuatro (24) horas del día, con la particularidad de que si se envía fuera del horario de atención establecido se considerará que esta fue presentada el día siguiente.
Para ambos supuestos, el sustento normativo invocado por la CEB para declarar estas actuaciones como barreras burocráticas ilegales es el artículo 134[7] del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, “TUO de la LPAG”), el cual no limita de ninguna manera la presentación de documentos a través de la MDPV. En tanto que no existe limitación, se debe entender que esta debe funcionar las veinticuatro (24) horas del día y debe tomar como presentados los documentos el mismo día en que son enviados. En caso alguna entidad emita alguna disposición o actúe de manera contraria, estaría constituyendo una barrera burocrática ilegal por contravenir lo dispuesto en el artículo 134 de la norma mencionada.
El artículo 134 del TUO de la LPAG siempre tuvo como esencia el facilitar la presentación de documentos por parte de los administrados en el marco de las posibilidades de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC). En vista de que una MDPV funciona como una plataforma digital o, en algunos casos, mediante un correo electrónico, desaparece la necesidad de contar con un personal que reciba directamente los documentos y, por lo tanto, también debería desaparecer la limitación de atención sujeta a un horario laboral. Todos los documentos presentados por la MDPV luego de cerradas las oficinas se mantendrán en la base de datos de la entidad y podrán ser revisadas al siguiente día sin incurrir en ningún error o problema.
Conforme a lo anterior, no existe base legal ni argumento lógico para restringir la posibilidad de que los administrados presenten documentos en la MDPV luego de terminado el horario de atención presencial de las entidades. El funcionamiento no sujeto a horario de las MDPV no genera perjuicio ni costos a la Administración Pública, pero si limita los derechos de los administrados, quienes, de acuerdo a ley, tienen el derecho de presentar sus documentos a través de la MDPV en cualquier momento y que estas sean tomadas como presentadas el mismo día.
- Situación actual y cambios normativos
Si bien muchas de las resoluciones comentadas han sido emitidas recientemente, en el año 2022, los hechos que dieron lugar a las denuncias fueron en años anteriores. Esta situación es relevante en la medida de que se han emitido dos (02) normas adicionales que influyen en este tipo de casos, las cuales son: el Reglamento de la Ley de Gobierno Digital, aprobado por Decreto Supremo Nº 029-2021-PCM (en adelante, el “Reglamento”) y la Ley que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, a fin de facilitar la recepción documental digital, Ley N°31465[8] (en adelante, “Ley N°31465”).
Ambas normas dejan en claro que las MDPV deben funcionar las veinticuatro (24) horas del día. Sin embargo, el artículo 46[9] del Reglamento señala que cuando se presenten documentos luego de terminado el horario de atención de la entidad se entenderán como presentados el día hábil siguiente.
Con esta norma, parecería que el problema analizado quedaría zanjado en contra de la interpretación realizada por el Indecopi y por nosotros. Sin embargo, debemos recordar que esta norma goza de rango reglamentario, mientras que el artículo 134 del TUO de la LPAG goza de rango legal, además de tener carácter de norma común. Por lo tanto, la limitación horaria del artículo 46 del Reglamento no podría ser de aplicación al contravenir lo establecido en el TUO de la LPAG.
No obstante lo anterior, consideramos que el legislador cometió un error al momento de redactar la Ley N°31465 porque si bien tuvo la buena intención de dejar en claro que toda MDPV debe funcionar las veinticuatro (24) horas del día, omitió precisar que todos los documentos se tendrán como presentados el mismo día. Esta omisión le da un argumento de defensa a las entidades que limitan la presentación de documentos en las MDPV, pero que es fácilmente rebatible puesto que una falta de precisión o de detalle no puede generar una interpretación que restrinja los derechos de los administrados y, en consecuencia, es poco probable que la CEB cambie de criterio en estos temas.
- Conclusiones
En cuanto al caso concreto de la DIGEMID, estamos frente al supuesto en el que la entidad limita la presentación de documentos mediante MDPV al horario de atención presencial, esto es, al horario de lunes a viernes de 8:00 am a 04:30 pm. Si un administrado intenta presentar un documento fuera de dicho horario no podrá hacerlo. Nos encontramos frente al supuesto más sencillo de los anteriormente mencionados, pues con la emisión de la Ley N° 31465 se establece expresamente que todas las MDPV deben funcionar las veinticuatro (24) horas del día.
En este sentido, al haber una evidente contradicción entre lo dispuesto por esta norma y la actuación de la DIGEMID, nos encontramos frente a una barrera burocrática ilegal. Esta actuación podría ser denunciada ante la CEB, la cual, siguiendo el mismo criterio que en pronunciamientos pasados, debería inaplicar, con efectos generales, dicha actuación.
A pesar de que consideramos que el procedimiento de barreras burocráticas es la mejor vía que tienen los administrados para enfrentar situaciones como estas, la principal solución se encuentra en manos del legislador, toda vez que – de lo contrario – los administrados tendrían que presentar denuncias ante la CEB por cada actuación de entidades que limiten el uso de la MDPV, como se está haciendo al momento, lo cual implica un alto costo en recursos y tiempo por parte de estos.
Una solución total y más eficiente sería que el legislador deje en claro, mediante norma de rango legal, que todos los documentos recibidos mediante MDPV se deben tomar como presentados el mismo día, sin perjuicio de la hora. Solo así se podrá poner fin a este problema con efectos generales, es decir, evitar que cualquier entidad de la Administración Pública limite la presentación de documentos por MDPV.
Referencias:
[1] Dicha definición se encuentra establecida en el inciso 3 del artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1256, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas.
[2] Patroni, U. (2011). Eliminar Barreras Burocráticas, la otra cara de la Reforma del Estado. Revista De Derecho Administrativo, (10), 291-307.
https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/13697
[3] De conformidad con el análisis establecido en el artículo 14 del Decreto Legislativo N° 1256, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas.
[4] De conformidad con el análisis establecido en los artículos 15 al 18 del Decreto Legislativo N° 1256, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas.
[5] INDECOPI (2023). Indecopi: Restricción de horario para la recepción de documentos en mesas de partes virtuales son barreras burocráticas ilegales.
[6] El listado completo de todas las resoluciones puede visualizarse en el siguiente enlace:
[7] Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS
Artículo 134.- Recepción por transmisión de datos a distancia
(…)
134.2 Las entidades, en tanto implementan la mesa de partes digital, conforme a los alcances establecidos en la Ley 31170, facilitan el empleo de sistemas de transmisión de datos a distancia para la recepción de documentos o solicitudes y remisión de sus decisiones a los administrados. La Secretaría de Gobierno y Transformación Digital de la Presidencia del Consejo de Ministros o la que haga sus veces supervisa el adecuado funcionamiento de dichos sistemas de transmisión de datos a distancia.
(…).
134.3 Cuando se emplean medios de transmisión de datos a distancia, no es necesaria la posterior presentación física de la documentación remitida.
(Énfasis añadido).
[8] Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, a fin de facilitar la recepción documental digital, Ley N°31465
Artículo 117.- Recepción documental
117.1 Cada entidad tiene su unidad general de recepción documental, trámite documentado o mesa de partes, salvo cuando la entidad brinde servicios en varios inmuebles ubicados en zonas distintas, en cuyo caso corresponde abrir en cada local registros auxiliares al principal, al cual reportan todo registro que realicen.
Asimismo, cada entidad cuenta con una mesa de partes digital, conforme a los alcances establecidos en la Ley 31170, cuyo horario de atención es de veinticuatro (24) horas, los siete (7) días de la semana.
(Énfasis añadido).
[9] Reglamento de la Ley de Gobierno Digital, aprobado por Decreto Supremo Nº 029-2021-PCM
Artículo 46. Plataforma Única de Recepción Documental del Estado Peruano
(…)
46.3 Los documentos presentados:
- a) Desde las 00:00 horas hasta el término del horario de atención de la entidad de un día hábil, se consideran presentados el mismo día.
- b) Después del horario de atención de la entidad hasta las 23:59 horas, se consideran presentados el día hábil siguiente.
- c) Los sábados, domingos, feriados o cualquier otro día inhábil, se consideran presentados al primer día hábil siguiente.
(…)
(Énfasis añadido).
