Por Lizeth Aroni Dolores, Evelyn Asarpay Arenaza y Elena Vergaray Quiroz, alumnas de la Facultad de Derecho de la PUCP.
Introducción
El pasado 16 de marzo fue publicado el D.S. Nº 008-2020, por el cual se declara al Perú en Estado de Emergencia, dicha disposición se dio en el contexto del incremento del riesgo de contagio de la Covid-19, virus que afectaba directamente los pulmones y cuyo impacto internacional propició un cierre de fronteras inmediato y la supresión de derechos constitucionalmente reconocidos. A pesar de ello, existirían diversos servicios esenciales que vieron un incremento en su actividad, entre este grupo de servidores públicos y profesionales, se encontraban los servidores de la salud.
En base a ello, el pasado 05 de junio se publicó la Ley que propicia los ascensos automáticos de los servidores de la salud; siendo que tal como se evaluara en el presente informe, esta ley podría afectar los principios de la carrera administrativa y el sistema de remuneraciones; por ello, analizaremos lo referido en el D.L. 276 sobre la carrera administrativa, para posteriormente enfocarnos en el objeto y finalidad de dicha ley, y si su aplicación brinda la solución requerida a los problemas estructurales presentados en el servicio público, todo ello a raíz de la herramienta metodológica-cualitativa utilizada en el presente trabajo de investigación como la entrevista a tres médicos de diferentes áreas y regiones de nuestro país.
El Decreto Legislativo 276°, fue publicado durante el Segundo Gobierno de Belaunde en el año de 1984, siendo que por primera vez se establece la Ley de Base de la Carrera Administrativa; de este modo, se delimita su amplitud, acceso, permanencia y extinción. Asimismo, con su existencia resultaba necesario tener una escala salarial que responda al principio de mérito, el cual será desarrollado en el siguiente apartado.
Esta ley tuvo como predecesoras a los D.L. N° 7455, y al D.L. 11377, los cuales solo pudieron regular de manera parcial el régimen de los servidores públicos y la carrera administrativa; sin embargo, no regulaba de manera exacta lo referente al “Sistema Único de Remuneraciones”. El Dr. Miranda, menciona que este régimen es considerado un sistema de empleo público abierto, ya que otorga el acceso a diversos profesionales, técnicos o auxiliares, de este modo se les clasificara de acuerdo al grado que ostenten. (Miranda: 2004)
Es esencial señalar que diversos gobiernos impidieron que el D.L. 276° surta el efecto esperado, ello debido a que se pusieron continúas trabas que imposibilitaron un real acceso a la carrera administrativa, ya que el sistema de remuneraciones y la posibilidad real de acceso a la carrera administrativa impuesto para los servidores públicos estaban condicionados a las leyes presupuestales. (Díaz: 2019, pp.193-246)
| CARACTERÍSTICAS GENERALES A LA ACTUALIDAD | |
| Ingreso | Ingreso basado en el principio de mérito, mediante concurso público. |
| Remuneración | De acuerdo a lo establecido en el Sistema Único de Remuneraciones. |
| Estabilidad | A la actualidad no existe una posibilidad real de estabilidad |
| Prohibiciones | Continúan existiendo prohibiciones como el desempeñar otro cargo publico |
| Estructura por niveles | Sigue existiendo la clasificación por niveles basado: Profesional, Técnico y Auxiliar. |
| Ascenso | No hay una posibilidad real de ascenso |
Finalmente, cabe mencionar que con la publicación de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral (728°), y su aplicación al ámbito público genera un conflicto de intereses entre la finalidad de la norma y la del servicio público; por ello, el 04 de julio del 2013 se publica la Ley del Servicio Civil, la misma que busco establecer un régimen laboral para el sector público unificado; sin embargo, los problemas estructurales siguen sin ser resueltos por el Legislativo.
Como menciona el Dr. Díaz Roncal, es necesario señalar que la carrera administrativa es definida como un instituto jurídico, el mismo que va a respaldarse en dos principios esenciales, estos son, el principio de mérito, el cual garantiza que quien acceda a la carrera administrativa tenga el grado requerido; asimismo, también se tendrá en cuenta el principio de igualdad ya mencionado; por lo que, si bien existen criterios diferenciados, este se justificará en base al puesto y funciones. (Diaz:2019)
Una vez analizados los principios de la carrera administrativa, es importante indicar que estos han sido señalados debido a la crítica realizada en el presente informe sobre la posible afectación al principio de igualdad y la meritocracia, siendo que estos dos últimos no han sido evaluados de la manera correcta al promulgarse la Ley que posibilita el ascenso automático de los servidores de la salud.
Esta ley resulta aplicable para los profesionales de la salud que prestan servicio asistencial bajo el régimen de la Ley Nº 11377 y modificatorias; siendo que quedarían exentos los contratados bajo otro régimen, esta otorgara los siguientes beneficios:
- La independencia del vínculo de la existencia de la entidad; es decir, el servidor podrá ser reasignado o transferido, siendo que se le deben respetar todos los beneficios adquiridos.
- Garantía de estabilidad
- Oportunidad de desarrollo y progresión
- Grupo reducido de profesionales: i) Medico-Cirujano, ii) Cirujano, Dentista, iii) Químico Farmacéutico, iv) Obstetras, v) Enfermero, vi) Médico Veterinario, vii) Biólogo, viii) Psicólogo, ix) Nutricionista, x) Ingeniero Sanitario y xi) Asistenta Social.
- Ingreso en base al mérito.
- Bonificación especial para servidores que laboren en zonas de menor desarrollo.
- Nueve niveles de carrera
- Veinte años de servicio para lograr el máximo nivel de carrera.
- Horarios extra en base a un mayor porcentaje (10%).
- Ley que regula los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de grupo ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los profesionales, técnicos y administrativos de la salud
- Contexto
La Ley de Ascenso (o nombre completo: Ley que regula los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de grupo ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los profesionales, técnicos y administrativos de la salud) responde a un contexto de una emergencia sanitaria como una Pandemia. Según la OMS, “los coronavirus son una extensa familia de virus que pueden causar enfermedades tanto en animales como en humanos (…) y el coronavirus que se ha descubierto más recientemente causa la enfermedad por coronavirus COVID-19.” El brote de esta enfermedad se ha dado en la ciudad de Wuhan (China) en diciembre de 2019, y los síntomas más habituales son “la fiebre, la tos seca y el cansancio, (…) estos síntomas suelen ser leves y comienzan gradualmente, si bien la mayoría de personas se recupera (alrededor del 80%), (…) 1 de cada 5 personas que contraen la COVID‑19 acaba presentando un cuadro grave y experimenta dificultades para respirar. (…) Sin embargo, cualquier persona puede contraer la COVID‑19 y caer gravemente enferma.” Así mismo, contagiarse de esta enfermedad es muy sencillo, ya que, esta “se propaga principalmente de persona a persona a través de las gotículas que salen despedidas de la nariz o la boca de una persona infectada al toser, estornudar o hablar”[1], siendo necesario ante la rápida propagación del virus una adecuada protección para evitar contagiarse.
El objetivo de la Ley es muy concreto, regularizar el ascenso automático en: “el escalafón, el cambio de grupo ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado”, de 4 agentes: “los profesionales, técnicos y auxiliares asistenciales y personal administrativo de la salud”, con la finalidad de brindar a los trabajadores mejores beneficios económicos. Así mismo, esta iniciativa se aplica a todo el personal que labora en los diversos subsectores del sector Salud, ya sea el Ministerio de Salud, el Ministerio de Defensa, el Ministerio del Interior, los Gobiernos Regionales, EsSalud y otros profesionales de la salud que laboran en el sector público.
Respecto al escalafón, la Ley de Ascenso señala que la progresión en la carrera médica y de los profesionales de la salud no médicos será mediante el proceso de ascenso automático excepcional por años de servicio, en el marco de sus respectivas carreras profesionales.[2] Todo esto sujeto a que “las plazas se encuentren aprobadas en el cuadro de asignación de personal (CAP), y registradas en el Aplicativo informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público.”[3]
| Ley Especial N° 23536 | Ley de Ascenso |
| Artículo 10: Por escalafón | Artículo 1: Sin escalafón- automáticamente |
-
- Cambio de grupo ocasional y de Línea de Carrera
Con respecto al cambio de grupo ocupacional y el cambio de línea de carrera del personal de la salud asistencial, la ley señala que estos serán los “comprendidos en el numeral 3.2 del artículo 3 del Decreto Legislativo 1153”, y el cambio de grupo ocupacional del personal administrativo al grupo asistencial, “bajo el régimen laboral de Decreto Legislativo N° 276.”[4] Asimismo, se ha comprendido que el cambio ocupacional y el cambio de línea de carrera se realizará donde el personal de la salud asistencial y personal administrativo se encuentra actualmente nombrado, y, el cambio de grupo ocupacional y el cambio de línea de carrera se efectúa en el nivel de inicio del grupo ocupacional o de la línea de carrera, según corresponda.
| Modalidades para el cambio de grupo ocupacional y cambio de línea de carrera: | Trabajadores con plaza asistencial y que realizan labor asistencial | Trabajadores con plaza administrativa y que realizan labor asistencial.[5] |
| Requisitos: | El personal de la salud debe acreditar: Ley, con el título respectivo + sus SERUMS, cuando corresponda. | El personal debe acreditar: Ley, con el título profesional, grado académico o título técnico, respectivo del campo asistencial de la salud + SERUMS, cuando corresponda |
| Ley Especial N° 23536 | Ley de Ascenso |
| Artículo 6 y Capítulo IV: De los niveles: Solo es posible cumpliendo con todos los requisitos estipulados en las normas citadas.[Formación profesional, tiempo de servicio, calificación profesional y evaluación] | Capítulo II: Solo hay 2 requisitos para cada modalidad [Las descrita anteriormente] |
El artículo 13, autoriza el nombramiento automático de los profesionales, técnicos y auxiliares asistenciales de la salud contratados mediante MINSA, Contratación Administrativa de Servicio y Servicios no personales o locación de servicios, no comprendidos en la Ley 30957 y que se encuentren realizando funciones o labores permanentes en los diferentes establecimientos de salud regulados por el DL 276.
Siendo el requisito para el nombramiento que las plazas o puestos a ocupar se encuentren aprobados en el cuadro de asignación de personal (CAP), en el cuadro de puestos de la entidad (CPE), y en el presupuesto analítico personal (PAP), según corresponda. Además, las plazas deben de estar registradas en el aplicativo informático para el registro centralizado de planilla y de datos de los recursos humanos del sector público. [6]
| Ley Especial N° 23536 | Ley de Ascenso |
| Artículo 6 y Capítulo IV: De los niveles: Solo es posible cumpliendo con todos los requisitos estipulados en las normas citadas.[Formación profesional, tiempo de servicio, calificación profesional y evaluación] | Capítulo II: Solo hay 2 requisitos para cada modalidad [las descrita anteriormente] |
- Tercer Capítulo
Ante la situación de emergencia sanitaria ocasionada por el virus del COVID-19, el Ejecutivo promulgó el Decreto Supremo Nº 184-2020-EF el 9 de julio de 2020. Este Decreto señala que se otorgará un bono mensual de 720 soles al personal de salud que se señale en el artículo 4 de la referida norma. Dentro de este grupo están el personal administrativo comprendidos en el Decreto N° 276 y 1057, y personal de salud comprendido en el Decreto Legislativo Nº 1153 y 1057. Siempre y cuando presten servicios en el marco de la emergencia sanitaria y estén expuestos a este virus. De igual manera, mediante Decreto de Urgencia n° 26-2020, en el artículo 5, permitió que ESSALUD otorgue Bono extraordinario no remunerativo por labor efectiva del personal asistencial que brinda atención por el Coronavirus COVID-19. ESSALUD a través de la Resolución GG-538-ESSALUD-2020 dar dicho bono a personal específico comprendido en el Decreto N° 276, 728 y 1057.
Este bono tiene la finalidad de dar un incentivo económico al personal de salud y administrativo que laboran en el estado de emergencia pues son la primera línea de atención. Ahora bien, debemos plantearnos la siguiente pregunta ¿este bono ejecutivo se encuentra afín al objetivo de la Ley de ascenso? Al respecto, la Ley de ascenso mediante el ascenso automático conlleva a que la remuneración del servidor incremente, pues el principio de mérito de la carrera administrativa se encuentra ligado el aumento salarial. Este aumento salarial es hasta la fecha de renuncia o cese, mientras que el bono es por un tiempo determinado y no implica ascenso en el escalafón. Sin embargo, de acuerdo al Dictamen 05-2020-2021/CSP-CR de la Comisión de Salud y Población del Congreso de la Republica, dado que existe una ausencia de plazas, no se habilita la posibilidad de ascender, por lo tanto, genera poco incentivo en capacitarse. Dado ello, consideran al ascenso automático excepcional como una medida para reforzar el sistema meritocrático y contar con profesionales remunerados acorde a su esfuerzo.
Consideramos que la justificación de esta norma no genera un mejoramiento de la carrera administrativa, más bien la entorpece y afecta el presupuesto. Si la justificación de la norma apuntase como objetivo principal una mayor retribución económica que ayude a mejorar las condiciones de vida de los médicos, estimamos que el bono del ejecutivo ya es un incentivo para los profesionales de la salud pues es un apoyo económico en plena pandemia. El bono del ejecutivo estaría cumpliendo uno de los beneficios que conlleva el ascenso automático, que es el aumento salarial que viene acompañando al escalafón. Sin embargo, un problema que atraviesan los trabajadores del sector salud es implementar políticas públicas de infraestructura y/o inversión de los centros de salud, de cualquier nivel.
De la entrevista realizada a los doctores[7], nos indican que esta norma de ascenso automático no resuelve ni mejora la carrera administrativa en torno a los beneficios salariales, ya que, si bien la ley de ascenso tiene una finalidad de retribución económica, hoy en día lo que buscan los médicos no es eso, más bien el problema actual es la situación de falta de protección del personal de salud. Como observamos, la solución es una política pública de mejoramiento de la calidad de atención al paciente y protección del personal de salud.
Respeto a los trabajadores del sector salud bajo el Régimen CAS y de locación de servicios, observamos que el principal problema que afrontan es la inestabilidad laboral. Si bien la Ley de ascenso permite el nombramiento automático para incorporarlos al Decreto Legislativo n° 276, exonerándolos del concurso público, evaluación o limitación de la carrera administrativa, dicha transición violenta los principios de la carrera administrativa.
Al respecto, consideramos que para dar una solución viable, en la cual exista un balance entre el problema público y los principios de la carrera administrativa es necesario seguir el flujo de una política pública. Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (2018) nos menciona que las políticas públicas son ““diseños que sustentan la acción pública” y que, en un Estado unitario y descentralizado, permiten integrar y dar coherencia a todo su accionar con el propósito de servir mejor al ciudadano”. Es por ello que se deben seguir las siguientes etapas:
En primer lugar, la etapa de diseño es en la cual vamos a determinar el problema o necesidad pública, y determinar la situación deseada a futuro. Este problema debe afectar de forma diferenciada a grupos dentro de la sociedad (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, 2009, p.13). Del presente trabajo se desprende que el problema público seria la inestabilidad laboral de los profesionales, técnicos y auxiliares asistenciales del sector salud contratados bajo el régimen CAS y locación de servicios dentro de la emergencia sanitaria.
Respecto a la situación futura deseada, seria obtener estabilidad laboral, teniendo en cuenta la situación de emergencia sanitaria por la que atravesamos. Si bien, la Ley de Ascenso mediante el nombramiento automático puede resolver la inestabilidad laboral, toda ella no va acorde ni a su justificación ni a los principios de la carrera administrativa.
Es por ello, que consideramos que una solución factible y que vaya acorde con los principios de la carrera administrativa ante dicha situación y en beneficio de las labores laureadas cometidas por el personal médico es: abrir un concurso de nombramiento en el cual solo participen los CAS y locadores, respectivamente, siempre y cuando laboren en el estado de emergencia sanitaria con pacientes COVID-19 confirmados o sospechosos. Si bien da un trato diferenciado, este se encuentra justificado porque son ellos quienes están enfrentando la situación sanitaria y trabajando con precarios derechos reconocidos para CAS y locadores.
Si bien el contexto del COVID-19 es un justificante que sustenta la diferenciación y que habré la posibilidad a un ascenso, esta situación no será el eje del concurso público sino los requisitos serian en base al tiempo de servicio en la institución, especialidad o tecnicidad, ya que, solo así se podría se podría dar un ascenso de manera justa y de acorde a los principios de la carrera administrativa.
En segundo lugar, la formulación de la política pública abarca la elaboración de los objetivos y lineamientos. El objetivo de esta solución planteada tiene dos aspectos: a) impulsar la estabilidad laboral para los servidores que están dentro del régimen CAS y de locación de servicios en el sector salud, y b) abrir la posibilidad de ascenso para todos estos trabajadores mencionados, de manera excepcional por la emergencia sanitaria, mediante la postulación a plazas de nombramiento convocadas solo para ellos.
Para lograr esos objetivos es necesario contar con lineamientos claros y específicos. Aquí podemos plantear los siguientes: a) incentivar a estos servidores a transitar al régimen de la carrera administrativa del Decreto Legislativo n° 276; y b) regular los requisitos a tomar en consideración para la asignación de plazas.
En tercer lugar, para la implementación de la solución propuesta se tiene que tener claro la magnitud de su aplicación, la cual puede ser revisada en cifras o datos respecto a la situación que atraviesan estos trabajadores (Gutiérrez, J.A., Restrepo, R.D., Zapata, J.S, 2017, p.336-337). La Defensoría del Pueblo señaló que hay más de 4100 trabajadores del sector salud que laboran en prevención, control, diagnóstico y tratamiento del coronavirus como locadores[8] . Ello nos demuestra el impacto de esta solución que sí es relevante pues abarca a un sector muy necesario de la población para enfrentar el COVID-19.
Finalmente, el seguimiento y evaluación es la etapa en la cual ya se habría implementado la solución propuesta. Al respecto, para realizar un seguimiento adecuado consideramos que se debe realizar con recopilación de información respecto a si los objetivos planteados se han cumplido con la implementación dentro del periodo de la emergencia sanitaria. Con este resultado se podrá realizar la evaluación y nos servirá para determinar qué aspectos fueron positivos y negativos. Así podremos actualizar la política pública para poder responder al problema publico planteado con anterioridad, y obtener mejores resultados.
Con lo mencionado, la solución que proponemos es que se habiliten plazas para los que se encuentren laborando durante la pandemia bajo el régimen CAS y locación de servicios, y presten atención a presuntos pacientes y pacientes confirmados de COVID-19. Entre las especialidades que podrían concursar, tenemos, por ejemplo: personal de emergencia, personal de UCI, y cualquier otra según sea el caso (exposición al virus).
Esta convocatoria justificada abriría plazas en las cuales ellos puedan postular y concursar para obtenerla. Asimismo, para respetar los principios de la carrera administrativa se debe tener en cuenta requisitos, tales como, tiempo de servicio en la institución, especialidad o tecnicidad que se encuentran la Ley 23536. Dicha solución no afectaría a la carrera administrativa, mas bien beneficia a este grupo de trabadores del sector salud que son un equipo muy importante y necesario para enfrentar esta pandemia.
Conclusiones
En conclusión, es importante reflexionar sobre el impacto de esta Ley, si bien aún no se ha promulgado, traerá consigo un gran impacto en la carrera administrativa. Por un lado, la manera como se encuentra planteada difiere mucho de las bases de la carrera administrativa, tales como, el principio de meritocracia, el escalafón, el concurso público, entre otros. El respeto de estos principios y aspectos nos permite mantener nuestro sistema burocrático acorde al modelo weberiano, el cual nos brinda pilares necesarios para lograr optimizar nuestra carrera administrativa. Por otro lado, dado que la norma no se ha ajustado a este modelo ni no ha resuelto problemas públicos latentes, y que vienen ocurriendo con anterioridad, es necesario darle un nuevo enfoque. Este enfoque tiene que dividirse en dos: a) respecto a los profesionales y técnicos administrativos, y b) los trabajadores de salud comprendidos en el Decreto Legislativo N° 1057 y locación de servicios. Cada uno de ellos tienen necesidades publicas diferentes, es por ello que pertinente darle una solución propia.
Fuente de Imagen: PuntoEdu.pe
Bibliografía
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Centro Nacional de Planeamiento Estratégico. (2018). Guia de Políticas Nacionales. Lima, Perú, pp. 14-46.
Comisión de Salud y Población del Congreso de la Republica. (2020) Dictamen 05-2020-2021/CSP-CR.
Gutiérrez, J.A., Restrepo, R.D., Zapata, J.S.(2017). Formulación, implementación y evaluación de políticas públicas desde los enfoques, fines y funciones del Estado. Revista CES Derecho, (8), 2, 333-351.
Decreto de Urgencia Nº 025-2020. Diario Oficial “El Peruano”, Lima, Perú, 11 de marzo de 2020.
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Decreto Legislativo Nº 726. Diario Oficial “El Peruano”, Lima, Perú, 6 de marzo de 1984.
Decreto Legislativo Nº 1153. Diario Oficial “El Peruano”, Lima, Perú, 11 de setiembre de 2013.
Decreto Supremo Nº 184-2020-EF. Diario Oficial “El Peruano”, Lima, Perú, 9 de julio de 2020.
Decreto Supremo Nº044-2020. Diario Oficial “El Peruano”, Lima, Perú, 16 de marzo de 2020.
Diaz, K. (2019). «La historia del empleo público peruano”. Ediciones Normas. En Jurídicas SAC: Lima. pp. 37-77; 193-246.
Diaz, K. (2019). El empleo público como disciplina autónoma: la necesidad de superar el diletantismo entre lo laboral y lo administrativo. Anuario de Investigación del CICAJ; p. 291-314.
Miranda, G. (2014). “Instituciones y perspectivas del Derecho Laboral Público”. Revista Derecho&Sociedad Núm. 23: Derecho del Trabajo; pp. 61-75.
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo. (2009). Manual para Formulación de Políticas Públicas Sectoriales. Ecuador, Quito, pp. 7-14.
Resolución de Gerencia General n° 538-GG-ESSALUD-2020. Lima, Perú, 17 de abril de 2020.
[1] OMS. Preguntas y respuestas sobre la enfermedad del Coronavirus (Covid-19). 2020. Link:https://www.who.int/es/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/advice-for-public/q-a-coronaviruses.
[2] Ley que regula los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de grupo ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los profesionales, técnicos y administrativos de la salud. Artículo 3.
[3] Ley que regula los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de grupo ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los profesionales, técnicos y administrativos de la salud. Artículo 5.
[4] Ley que regula los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de grupo ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los profesionales, técnicos y administrativos de la salud. Artículo 7, 8.
[5] Ley que regula los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de grupo ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los profesionales, técnicos y administrativos de la salud. Artículo 9, 10.
[6] Ley que regula los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de grupo ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los profesionales, técnicos y administrativos de la salud. Artículo 15.
[7] Anexo 1
[8] “Defensoría del Pueblo: más de 4100 trabajadores de la salud son locadores de servicios y no acceden a seguro médico completo”. Link: https://www.defensoria.gob.pe/defensoria-del-pueblo-mas-de-4100-trabajadores-de-la-salud-son-locadores-de-servicios-y-no-acceden-a-seguro-medico-completo/
