Por José Piscoya Silva, abogado y consultor en el Estudio Rubio, Leguía y Normand
Antecedentes
En las últimas semanas, nuestro país ha sufrido una escalada de conflictividad con serias consecuencias; la más lamentable de todas, la muerte de más de veinte peruanos y cientos de heridos en protestas sociales. Sin embargo, ello no es el problema en sí mismo, sino el punto más alto alcanzado en un proceso cuya última fase se remonta al menos al inicio del gobierno del Presidente Castillo. De acuerdo a la Defensoría del Pueblo, los conflictos sociales en el Perú se han incrementado sostenidamente desde julio de 2021 hasta la fecha, siendo que en noviembre del presente año se han registrado 221 conflictos a nivel nacional[1]. Asimismo, la titular de la mencionada entidad, señaló en la última edición del CADE, que el Estado carece de una política de manejo de la conflictividad, una estrategia o un sistema de articulación.[2]
La conflictividad social en nuestro país está alcanzando niveles críticos. Así, de acuerdo a la Sociedad Nacional de Energía, Minas y Petróleo (SNMEP), la conflictividad social en el Perú ha generado una pérdida de S/. 800 millones en la recaudación fiscal, lo que implica menos recursos para atender a los sectores más deprimidos.
En ese sentido, surge la pregunta ¿en verdad el Estado no tiene una política frente a los conflictos sociales? Y si la tiene, ¿cuál es la política que tiene el Estado frente a la conflictividad social? Lo cierto es que las respuestas no son claras y la definición de estas y otras interrogantes relacionadas exigen de un liderazgo activo sobre el particular, lo cual – adelantamos – no existe. Sin embargo, también surge la duda si es que es necesario que las empresas privadas, especialmente las que enfrentan la mayor cuota de conflictividad, deban tener su propia política sobre conflictos.
Política Pública
Lahera señala que las políticas públicas son soluciones específicas de cómo manejar asuntos públicos[3]. Es decir, una política pública debe indicar criterios y formas de actuar del Estado sobre un tema en específico como pueden ser los conflictos sociales. Sin embargo, muchas veces el Estado no tiene una política oficial o expresa de cómo abordar algunas áreas de su gestión, sin embargo la política se va generando a través de la praxis, de la gestión de la administración pública. Un ejemplo de ello puede ser la política de apertura comercial y suscripción de tratados de libre comercio que se desarrolló durante 15 años en las Administraciones de los presidentes A. Toledo, A. García y O. Humala. Nunca se aprobó formalmente una política al respecto pero si se mantuvo la decisión de continuar con esa medida.
La formación de políticas públicas a partir de la gestión, no es la mejor opción debido a que se ve influenciado mucho por el interés de la burocracia y termina por carecer de objetivos a largo plazo, debidamente consensuados entre todos los involucrados. Asimismo, muchas veces la política varía una vez que cambian las administraciones sin que se consoliden ni se pueda medir el impacto de las mismas. Lamentablemente, la política sobre conflictividad en el Estado Peruano se ha construido sobre la experiencia de la gestión, con todas las limitaciones mencionadas.
La política sobre conflictividad es bastante ambigua por lo que no es predecible la actuación del Estado frente a esta problemática. En términos generales podemos decir que la referida política se caracteriza por:
- La intervención del Estado por lo general es tardía debido a que la mayoría de funcionarios públicos tratan de participar solo en lo que fuese necesario a fin de no arriesgar su imagen o verse enfrentado con algún grupo de interés.
- La presencia en campo del Estado es de muy baja intensidad. Ello no permite que el Estado tome conocimiento o adopte medidas oportunas para prevenir escaladas de violencia.
- Si bien se han implementado oficinas en los sectores y algunas entidades desarrollan esfuerzos sobre la problemática en mención, en general la intervención estatal es desarticulada, sin que medien criterios comunes o coordinaciones previas a cualquier intervención.
- Salvo esfuerzos individuales y aislados, no existen mecanismos de seguimiento de los conflictos y acuerdos de solución, lo que impide tomar medidas correctivas, identificar lecciones aprendidas, etc.
Siendo estas las circunstancia, queda claro que se hace necesario desarrollar una política formal sobre conflictividad social, y en ese sentido proponemos algunos lineamientos para su formulación.
- Cómo formular una política pública sobre conflictividad social.
No olvidar lo avanzado
Como se ha mencionado, de la propia gestión pública se ha gestado la actual política que se aplica; y por lo tanto la formulación de una nueva política más estructurada debe recoger lo avanzado hasta el momento.
Un aspecto positivo es que la Defensoría del Pueblo ha desarrollado un sistema de monitoreo de conflictos que se ha legitimado en el tiempo y que cuenta con cobertura nacional. En ese sentido, las estrategias de monitoreo de la política que se formule debería trabajar sobre la base de los avanzado por la mencionada institución.
Otro aspecto importante ha sido la creación de la Secretaría de Gestión Social y Diálogo en el Viceministerio de Gobernanza Territorial, de la Presidencia del Consejo de Ministros. Esta entidad ha desarrollado esfuerzos para tratar de integrar y coordinar la respuesta de los diferentes sectores frente a un conflicto social, lo cual ofrece mejores posibilidades para la solución de conflictos. Estos esfuerzos se han complementado con las Oficinas de Gestión Social o Prevención de Conflictos implementadas en los sectores y en ocho gobiernos regionales[4].
Experiencia de otros actores
La industria minera es la que enfrenta mayor número de conflictos sociales y desde los años noventa ha venido implementando y desarrollando sus áreas de Relaciones Comunitarias para prevenir y gestionar escaladas de conflictividad. En ese sentido, existe en dicho sector un bagaje de lecciones aprendidas que pueden servir para nutrir una política pública formalmente desarrollada.
En ese mismo sentido, es importante recoger las lecciones aprendidas por las organizaciones sociales de base y organizaciones de la sociedad civil que han sido activas en los conflictos mineros. Ello nos permitirá tener una perspectiva completa y evitar tener una visión sesgada de los conflictos precedentes.
Claridad de objetivos
Aunque parezca obvio, es necesario cuestionarnos sobre cuál es el rol del Estado frente a los conflictos sociales. Es evidente que lo ideal es que el Estado prevenga las escaladas de conflictividad pero la administración pública está compuesta por decenas de instituciones, cada una con intereses específicos. Por tal motivo es importante tener presente que respecto de un conflicto social, habrán entidades parciales e imparciales, y por lo tanto no todas pueden tener el mismo rol u objetivos.
Garantizar la eficacia
Es evidente que la vía para resolver los conflictos siempre será el diálogo, cuyo producto principal deben ser los acuerdos entre las partes; sin embargo si los acuerdos no se cumplen y/o no existe una consecuencia frente a ello, entonces la intervención del Estado, perderá legitimidad frente a los stakeholders locales porque será percibida como ineficaz[5].
Para garantizar la eficacia es necesario – por una parte – tener precisión en la redacción de los compromisos (descripción precisa de la obligación, identificación del obligado y el beneficiario, plazos, etc.) y – por otra parte – tener un mecanismo de monitoreo del cumplimiento. De acuerdo a la Defensoría del Pueblo, los acuerdos que se suscriben en los procesos de diálogos que se realizan en los conflictos sociales nacionales, carecen de plazo de cumplimiento en un 57.7% y no se asigna la responsabilidad de realizar el seguimiento del cumplimiento a ningún actor en el 87% de los casos[6].
Recursos humanos
El diseño de la política debe incluir una estrategia para contar con el personal adecuado. La implementación de la política que se diseñe requerirá principalmente realizar trabajo en campo con personal con capacidades en resolución de conflictos y herramientas de negociación y mediación. Estas capacidades no son comunes en la administración pública por lo que es necesario considerar los medios para poder proveerse de las mismas para implementar las estrategias que se planteen.
Generación de precedentes
Un aspecto a tener en cuenta es que la conducta de los actores, especialmente la de las entidades públicas, genera precedente y va consolidando las políticas como la forma de resolver los asuntos públicos. Ello se vincula a la eficacia, dado que en la medida que las políticas son útiles (eficientes) para resolver los problemas sociales se esperará, e incluso demandará, que el Estado actúe siempre de la misma forma. En ese sentido, si las políticas son eficientes entonces la población dejará de recurrir a la violencia como método de resolución de los conflictos.
Necesidad de una política sobre conflictos sociales en las empresas privadas
Las empresas privadas con frecuencias se ven involucradas en conflictos sociales y en nuestro país el sector económico más involucrado en esta problemática es el minero. En nuestra opinión, el principal motivo para que una empresa implemente una política sobre la materia y la sostenga en el tiempo, es generar entre sus stakeholder la percepción de que existe un mecanismo eficiente y legítimo para tratar sus controversias y así desincentivar el empleo de medidas de fuerza para canalizar sus reclamos.
Como se ha mencionado, la clave es que la política sea eficiente, en ese sentido es necesario que los acuerdos a los que se arriben se cumplan. En nuestra experiencia, incluso empresas muy grandes caen frecuentemente en el error de retrasarse en el cumplimiento de sus compromisos con las comunidades locales, lo cual genera la pérdida de credibilidad de la propia empresa y de su equipo de trabajo en campo.
Un aspecto positivo, que debe continuar potenciando, es la especialización de los equipos de relaciones comunitarias. Se ha percibido que en las últimas décadas los equipos de relaciones comunitarias se han especializado cada vez más, se han generado grupos de trabajo específicos (ejecución de proyectos social, adquisición de tierras, gestión de conflictos, etc.) En ese sentido, es necesario continuar desarrollando capacidades en negociación a fin de enfrentar en mejores condiciones la conflictividad social.
En ese sentido, una política empresarial sobre conflictos debe orientarse a recoger los valores, la experiencia y los objetivos de la organización para definir una metodología muy práctica de actuación frente a un conflicto identificado en su área de interés.
El liderazgo
Una eventual política sobe conflictos, formalmente concebida y aprobada, bien sea en el ámbito público o en el privado; va requerir del liderazgo de un actor para implementarla y mantenerla en el tiempo, así como identificar e implementar las lecciones que poco a poco se vayan produciendo.
El líder que se designe debe contar particularmente con el respaldo de las más altas autoridades de la organización porque su labor puede desgastar mucho su imagen. Este respaldo es la medida que se debe tomar al riesgo de que los cambios en la dirección del proceso terminen por impedir que la política se asiente en la organización y el medio donde se desarrolla la misma.
Sin embargo no se puede negar que las organizaciones, públicas y privadas, tienen un nivel de rotación de personal normal y en ese sentido, el líder debe tener presente la tarea de formar nuevos líderes que vayan desarrollando las capacidades de asumir la dirección de la implementación de la política.
- El Estado peruano, producto de la praxis de la gestión pública, ha construido una política sobre conflictos sociales que lamentablemente no ha logrado el objetivo de reducir la incidencia del problema.
- La formulación de una política pública sobre la materia no puede desconocer los aspectos positivos desarrollados por la gestión pública hasta el momento. Todo lo contrario, deberán incorporarse e incluso perfeccionarse dentro del proceso de formulación.
- La clave del éxito de una política sobre conflictos, sea pública o privada, es la eficacia; en ese sentido debe incluirse estrategias de seguimiento y monitoreo de cumplimiento de los acuerdos.
- Otro aspecto preponderante para el existo de la implementación de la política sobre conflictos, es la existencia de un líder que dirija y sostenga la implementación, siendo que ambas tareas requieren del respaldo de las más altas autoridades de la organización. Lo contrario podría significar que la política que se diseñe no llegue a consolidarse y en ese sentido se convierta en un esfuerzo inútil que requiera una nueva formulación en poco tiempo
[1] Defensoría del Pueblo (2022). Reporte Mensual de Conflictos Sociales, núm. 225, p. 7. Disponible en https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2022/12/Reporte-Mensual-de-Conflictos-Sociales-N%C2%B0-225-Noviembre-2022.pdf
[2] Lozano Girón, Israel (2022). En cuatro meses surgieron 19 nuevos conflictos sociales en el país en Diario El Comercio, 21 de diciembre de 2022. Disponible en https://elcomercio.pe/economia/en-cuatro-meses-surgieron-19-nuevos-conflictos-sociales-en-el-pais-noticia/
[3] Lahera, Eugenio (2004). Política y políticas públicas, p. 7.
[4] Cfr. Defensoría del Pueblo (2022). Solo ocho gobiernos regionales cuentan con una oficina de gestión de conflictos sociales en funcionamiento. Lima 21 de setiembre. Disponible en https://www.defensoria.gob.pe/defensoria-del-pueblo-solo-ocho-gobiernos-regionales-cuentan-con-una-oficina-de-gestion-de-conflictos-sociales-en-funcionamiento/
[5] Defensoría del Pueblo (2021). Conflictos Sociales y Cumplimiento de Acuerdos. Serie Informes Defensoriales N.° 187-2021-DP, Lima, pp. 79 y ss.
[6]Ídem.
