¿Procede el incremento de tributos municipales durante un procedimiento de habilitación urbana y/o de edificación?

 Por Raúl Alonso Maguiña Quiroz, asociado del área Inmobiliaria, Adquisición y Saneamiento de Tierras de CMS GRAU

El artículo 31 de la Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones, señala que el incremento del monto de impuestos prediales y arbitrios, producto de los procedimientos de habilitación urbana nueva y/ edificación, será exigible a partir de la recepción de obras y/o la conformidad de obra y declaratoria de edificación. No procede el aumento de impuesto predial y arbitrios durante la ejecución de las obras en virtud de los avances de las mismas, salvo que, vencido el plazo de vigencia de la licencia, la obra de edificación o de habilitación urbana no se hubiere concluido.

En nuestra normativa actual, coexisten dos normas referidas al impuesto predial, básicamente en cuanto a la determinación de la base imponible. La Ley de Tributación Municipal, aprobada por Decreto Legislativo N° 776, que establece una regulación general aplicable a todos los predios; y la Ley N° 29090, que contiene una regulación específica aplicable a los predios comprendidos en proyectos de habilitación urbana o de edificación.

Al respecto, el artículo 8 del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, aprobado por Decreto Supremo N° 156-2004-EF[1], refiere que el impuesto predial es de periodicidad anual y grava el valor de los predios urbanos y rústicos, considerándose a los terrenos, incluyéndose a los terrenos ganados al mar, a los ríos y a otros espejos de agua, así como las edificaciones e instalaciones fijas y permanentes que constituyan partes integrantes de dichos predios, que no pudieran ser separadas sin alterar, deteriorar o destruir la edificación.

Asimismo, los artículos 9 y 10 de la norma mencionada, señalan que son sujetos pasivos en calidad de contribuyentes, las personas naturales o jurídicas propietarias de los predios, cualquiera sea su naturaleza, y que el carácter de sujeto del impuesto se atribuirá con arreglo a la situación jurídica configurada al 1 de enero del año a que corresponde la obligación tributaria.

El artículo 11 de la referida ley, menciona que la base imponible para la determinación del impuesto está constituida por el valor total de los predios del contribuyente ubicados en cada jurisdicción distrital, para lo cual se aplicará los valores arancelarios de terrenos y valores unitarios oficiales de edificación vigentes al 31 de octubre del año anterior y las tablas de depreciación por antigüedad y estado de conservación, que formula el Consejo Nacional de Tasaciones – CONATA y aprueba anualmente el Ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento mediante Resolución Ministerial.

Por su parte, la Ley 29090[2] se emitió con la finalidad de simplificar los procedimientos administrativos para la obtención de licencias. En lo concerniente al impuesto predial estableció una regulación especial aplicable a los procedimientos de habilitación urbana y de edificación, pues conforme señala el artículo 31 de dicha norma, se advierte que no procede que se incremente la base imponible, y como consecuencia, el monto del impuesto predial durante la ejecución de obras, siendo que dicho incremento se producirá una vez obtenida la recepción de obras o la conformidad de obra.

Dicho esto, lo dispuesto por la Ley 29090 en relación al impuesto predial, se aparta de la definición establecida por la Ley de Tributación Municipal, la cual en su artículo 11 contempla que la base imponible está constituida por el valor total de los predios del contribuyente ubicados en cada jurisdicción distrital, sin distinguir si los predios se encuentran comprendidos en un proyecto de habilitación urbana o de edificación, por lo que el impuesto se determinará el 1 de enero de cada ejercicio, y se calculará tomando en consideración el valor total de los predios.

Según lo indicado, nos encontramos frente a una antinomia, pues existe un conflicto entre dos normas que regulan de manera distinta un mismo tema. Al respecto, existen criterios que la doctrina presenta que permiten dar respuesta a la interrogante planteada; el criterio jerárquico, criterio cronológico, criterio de especialidad y criterio de competencia[3].

De acuerdo al criterio jerárquico, en caso se observe que dos normas regulen un mismo supuesto, prevalecerá la norma de rango superior. En este caso, existe un conflicto aparente pues existe un problema de invalidez de una norma de rango inferior que contradice una de rango superior.

El criterio cronológico establece que entre dos normas incompatibles prevalece la posterior. Por su parte, el criterio de especialidad establece que una ley especial debe prevalecer sobre una ley general. Finalmente, el criterio de competencia señala que la norma válida será aquella que emana de la autoridad o funcionario que ha recibido la atribución para dicho efecto.

Conforme hemos indicado, en el caso del criterio cronológico, ante la incompatibilidad de dos normas prevalece la norma posterior, al entenderse que la última norma que se emita es la válida; y en cuanto al criterio de especialidad, la norma especial es la que se subsume de otra norma parte de la materia regulada para someterla a otra regulación.

En efecto, el artículo 31 de la Ley N° 29090, regula lo concerniente a la determinación de la base imponible y a la exigibilidad del impuesto predial por los incrementos del valor de los predios que se encuentren comprendidos en los proyectos de habilitación urbana y de edificación, siendo esta la norma especial en relación a lo que regula la Ley de Tributación Municipal, la cual establece una regulación general del impuesto predial aplicable a todos los predios.

Aplicando tanto el criterio cronológico como el de especialidad, se llega a la conclusión que prima la Ley N° 29090, esto es, para efectos de determinar el régimen del impuesto predial de los predios comprendidos en proyectos de habilitación urbana o de edificación se aplica lo dispuesto por la Ley de Tributación Municipal, sin embargo, para la determinación de la base imponible y la exigibilidad del impuesto por el aumento de los predios en los proyecto antes indicados, debe considerarse lo establecido por el artículo 31 de la Ley N° 29090.

En ese sentido, el incremento de la base imponible del impuesto predial y el monto de este como consecuencia de un procedimiento de la habilitación urbana nueva o de edificación, será exigible a partir de la recepción de obras o conformidad de obra, respectivamente, por lo que no procede ningún incremento durante la ejecución de las obras o avance de éstas, salvo que haya vencido el plazo de vigencia de la licencia o que la obra de habilitación urbana o de edificación no se hubiere culminado.

Cabe precisar que si bien el artículo 31 de la Ley N° 29090 señala que dicho incremento será exigible a partir de la obtención de la recepción o conformidad de obra, debe entenderse que esto aplica a partir del 1 de enero del año siguiente en que se produzca la referida recepción o conformidad de obra, según corresponda, pues lo dispuesto por dicha norma debe revisarse en concordancia con lo dispuesto por la Ley de Tributación Municipal, la cual establece que el hecho imponible del impuesto predial se configura el 1 de enero que corresponde la obligación tributaria, cuyo tratamiento no ha sido regulado de manera distinta por la Ley N° 29090.

Se presentan distintas interpretaciones en cuanto a la aplicación del citado artículo 31 de la Ley N° 29090, en el caso de predios comprendidos en proyectos de habilitación urbana o de edificación; que no se encuentren en ejecución de obras y no cuentan con la recepción o conformidad de obra, o que no cuenten con licencia de habilitación urbana o de edificación vigente.

En un primer análisis, correspondería el incremento de la base imponible, y, por tanto, el monto del impuesto predial, dado que estarían fuera de lo que señala la Ley N° 29090; sin embargo, en un segundo análisis, no procedería dicho incremento pues no se cumpliría con lo que establece el mencionado artículo 31.

De acuerdo a los artículos 36, 78 y 79 del Reglamento de la Ley N° 29090, aprobado por Decreto Supremo N° 029-2019-VIVIENDA, señala que, concluidas las obras de habilitación urbana o de edificación, el administrado deberá solicitar la recepción o conformidad de obra de las mismas, según corresponda.

Sin embargo, ¿qué sucede en el caso de que el administrado nunca obtuvo la licencia requerida para la ejecución de obras de habilitación urbana o de edificación? La respuesta es que no estará dentro del supuesto de aplicación de la Ley N° 29090, y por ende de las reglas especiales previstas en el artículo 31. En tal sentido, corresponderá el incremento de la base imponible del impuesto predial y de dicho impuesto, aun cuando el predio se encuentre en plena ejecución de obras.

Por otro lado, si se tratara de una obra concluida pero que no cuente con el acto administrativo de recepción o de conformidad de obra, según corresponda, sea porque no se solicitó, o en caso se haya solicitado, la municipalidad declaró improcedente la solicitud[4], corresponderá el incremento del impuesto predial. Esto por cuanto el administrado no se encontraría en el supuesto que establece la norma, esto es, que la obra se encuentre en ejecución y con una licencia (resolución municipal) vigente, dado que, en el asunto en comentario, la obra no se encuentra en ejecución y no cuenta con la recepción o conformidad de obra.

Cabe precisar que, si bien el segundo párrafo del artículo 31 de la Ley N° 29090 establece que el incremento aplicará recién a partir del acto administrativo de recepción o conformidad de obras, ello implica que en ningún caso procederá el incremento mientras no se obtenga dicho acto administrativo.

De la lectura conjunta del primer y segundo párrafo del citado artículo, se puede inferir que la finalidad es no incrementar el impuesto predial mientras la obra esté en ejecución y con una licencia vigente, por lo que, si la obra concluyó, pero el administrado no solicitó, o la municipalidad declaró improcedente su solicitud de recepción o conformidad de obra, corresponderá el incremento.

Si el administrado no solicitase la recepción o conformidad de obra, según corresponda, pese a que ésta ha concluido, no podrá exigir que se le aplique el supuesto del artículo 31 de la Ley N° 29090 bajo la excusa que aún no cuenta con dicho acto administrativo con la finalidad de realizar un menor pago de impuesto predial, pues ese acto supondría un ejercicio abusivo del derecho.

Asimismo, tampoco le será aplicable al administrado la regulación del artículo 31 de la Ley N° 29090, si habiendo presentado su solicitud de recepción o conformidad de obra, ésta le es declarada improcedente. Tal es el caso, que la municipalidad declare improcedente una solicitud de conformidad de obra si el administrado no cumplió con ejecutar la obra conforme a los planos aprobados pues realizó modificaciones sustanciales al proyecto, ya que en ese caso el administrado debió haber solicitado con antelación la aprobación de dicha modificación antes de ejecutarla. En este caso, tampoco el administrado debería verse favorecido con el no incremento del impuesto predial, alegando no contar con la recepción o conformidad de obras, por un incumplimiento atribuible a su persona.

En ese sentido, para los casos comprendidos en proyectos de habilitación urbana o de edificación que no se encuentren en ejecución de obras y que no cuenten con recepción o conformidad de obra, según corresponda, o que su licencia de habilitación urbana o de edificación no se encuentre vigente, corresponde que desde el 1 de enero del año siguiente de producido algunos de los actos mencionados, se incremente la base imponible del impuesto predial, y por tanto, el monto de dicho impuesto, por los incrementos del valor[5].

Es deber de los municipios, amparados en su poder fiscalizador, realizar inspecciones a los predios de los administrados para cautelar la observancia de las disposiciones municipales. En este caso, me refiero a las fiscalizaciones para verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes y detectar incumplimientos u omisiones. Es importante tener claro lo establecido en el artículo 31 de la Ley N° 29090, respecto a la procedencia del incremento del impuesto predial y arbitrios para no dejarnos sorprender por incrementos y cobranzas que no correspondan. Por otro lado, debemos ser diligentes, y responsables para iniciar y concluir los procedimientos municipales conforme lo establece nuestra normativa, a fin de evitar incumplimientos en el pago de tributos, que finalmente perjudican la recaudación del municipio. No busquemos beneficiarnos por una situación originada por omisión nuestra.

[1] Publicada el 15 de noviembre de 2004.

[2] Publicada el 25 de setiembre de 2007.

[3] PRIETO SANCHIS L. Apuntes de teoría del derecho, Trotta, Madrid, 2005, pp. 131 y ss.

[4] Supuestos establecidos en los numerales 36.2 y 36.3 del artículo 36 para el caso de recepción de obras y numerales 78.8, 78.9 79.4, 79.6 de los artículos 78 y 79 para el caso de conformidad d obra.

[5] Criterio establecido por el Tribunal Fiscal en la Resolución 01292-7-2016 de fecha 10/2/2016.

Fuente de la imagen: La Abeja