Por Ramón Huapaya Tapia, profesor de Derecho Administrativo Económico de la PUCP y Socio de CMS Grau, y Oscar Alejos, asociado de CMS Grau e integrante del equipo de Derecho Administrativo y Regulación
Desde hace algún tiempo venimos abogando (evidentemente siguiendo a otros, no hemos inventado nada) por un régimen administrativo sancionador responsivo, en donde la sanción sea subsidiaria frente a otras medidas idóneas para restablecer la legalidad e incentivar el cumplimiento de las normas (Huapaya & Alejos, 2018; Alejos, 2019).
Nuestra posición parte por preferir la zanahoria al garrote, como hace bastantes años ya se había pronunciado Alejandro Falla (2009). En términos más técnicos, la idea es preferir medidas menos gravosas (medidas correctivas, compromisos de mejora, etc.) antes que las medidas más fuertes (multas, inhabilitaciones, etc.), considerando el contexto del caso.
Esta idea ya ha sido reconocida por nuestra Corte Suprema en la sentencia de casación 4165-2017-Lima. En dicho pronunciamiento, la Corte Suprema precisó que la fiscalización no necesariamente debería terminar en un procedimiento sancionador, dado que su finalidad es esencialmente preventiva y correctiva. Pues bien, recientemente el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en un sentido muy similar.
El 12 de mayo de 2020, el Tribunal Constitucional emitió sentencia en los expedientes 0003-2015-PI/TC y 0012-2015-PI/TC (acumulados), correspondiente al llamado “Caso ley de simplificación de procedimientos y promoción de la inversión” o, si lo queremos llamar por las partes del proceso, “Gobierno Regional de San Martín y ciudadanos contra el Congreso de la República”. En este caso, se había demandado la inconstitucionalidad de varios artículos de la ley 30230. Nos centraremos en uno solo de los extremos.
Como se sabe, el artículo 19 de la ley 30230 estableció un régimen excepcional y temporal que privilegió el enfoque preventivo en materia ambiental. Conforme a dicha norma, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) solo tramitaba procedimientos sancionadores excepcionales; así, en principio, OEFA solo dictaba medidas correctivas.
Pues bien, frente a los alegatos de la demandante respecto de un supuesto debilitamiento de la potestad sancionadora y un favorecimiento a la impunidad, el Tribunal Constitucional ha defendido una noción responsiva de la potestad sancionadora. Esperamos nos perdonen las citas textuales, pero existe gran sabiduría en estos extremos de la sentencia que, sin duda alguna, ameritan su transcripción textual.
En palabras del Tribunal: “No se trata de postular que el Estado, a través de sus organismos competentes tenga que necesariamente castigar como consecuencia inmediata de un comportamiento indebido o contrario a la ley, sino que se otorgue la posibilidad de adoptar medidas correctivas a fin de que estas puedan ser cumplidas antes de utilizar el máximo poder que se ostenta y que no es otro que el sancionador”.
Más adelante, el Tribunal agrega que “si las medidas correctivas fuesen eventualmente desacatadas o si las razones por las que aquellas se impusieron fuesen ignoradas por aquellos sobre quienes se aplican, es totalmente legítimo que se proceda a una sanción, pero ello no significa que el Estado tenga que promover como exclusiva y excluyente bandera el castigo inmediato”.
Estos extremos de la sentencia revelan un atisbo de lo que se conoce como pirámide regulatoria (Ayres & Braithwaite, 1992). Según esta teoría, para hacer cumplir las leyes no es imprescindible recurrir a la sanción; lo más recomendable es ser estratégicos y usar un abanico de medidas (compromisos de mejora, correctivas, amonestaciones, multas, etc.) en forma de una pirámide: en la base las medidas menos gravosas que deberían usarse en primer lugar; en la cima las medidas más gravosas que deberían usarse subsidiariamente.
Finalmente, el Tribunal añade que toda política pública debe cumplir una finalidad pedagógica que no se logra imponiendo sanciones como única posibilidad. Destaca así la necesidad de usar fórmulas intermedias que, sólo si son desacatadas, legitiman una actuación más radical. Este extremo recuerda a la teoría de “armas benignas” (Ayres & Braithwaite, 1992). Acorde con esta teoría, es válido que la autoridad tenga la posibilidad de imponer medidas fuertes (multas o inhabilitaciones), pero estas solo deberían ser usadas subsidiariamente, cuando han fallado las medidas menos gravosas. El solo hecho de tener a disposición las medidas fuertes garantiza un rol desincentivador (como cuando se tiene un arma que solo se piensa usar luego de agotar todas las otras medidas posibles).
Es claro que, en este extremo, el Tribunal declaró infundada la demanda. Igualmente es claro que coincidimos plenamente con la decisión y los fundamentos de la sentencia.
¿Qué queda entonces? Pues que todos empecemos a interiorizar estos fundamentos. Es hora de que se empiece a reconocer esta concepción responsiva de la potestad sancionadora, tanto al momento de regular su ejercicio, como al momento de aplicarla en los casos concretos. Queda por ver qué dicen las autoridades administrativas y los jueces encargados de controlar las actuaciones públicas. El Tribunal Constitucional ya puso la primera piedra.
Bibliografía
- Alejos Guzmán, O. (2019). Los olvidados principios de razonabilidad y proporcionalidad. A propósito del caso ACIP contra La Rosa Náutica. Diálogo con la Jurisprudencia, (255).
- Ayres, I. & Braithwaite, J. (1992). Responsive Regulation. Transcending the Deregulation Debate. Oxford: Oxford University Press.
- Falla Jara, A. (2009). ¿Zanahoria o garrote: de qué depende? De los estilos de enforcement de la regulación. Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General. Libro homenaje a José Alberto Bustamante Belaúnde. Lima: UPC.
- Huapaya Tapia, R. & Alejos Guzmán, O. (2019). Los principios de la potestad sancionadora a la luz de las modificaciones del Decreto Legislativo 1272. Revista de Derecho Administrativo, (17)
Fuente de imagen: Andina.pe
