Por Gino Rivas Caso, abogado y adjunto de docencia por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
- Introducción
Todos vamos a envejecer. A diferencia de las enfermedades o accidentes, que podemos o no sufrir, la vejez es una contingencia vinculada a la esencia de la naturaleza humana. All other things equal, cumpliremos el ciclo de vida completo, y llegaremos a viejos.
Esta realidad genera una constelación de temas. Porque una característica propia del envejecimiento es que en algún momento trabajar ya no será viable. Y sin embargo las necesidades básicas como comer se mantienen; y no solo se mantienen, los costos de vida suelen incrementar (medicinas, por ejemplo).[1]
Tenemos, entonces, un problema: la subsistencia (digna) de una persona al llegar a la tercera edad.
A nivel histórico, las respuestas frente a esta realidad han sido variadas —ahorro individual, sistemas de caridad, asistencialismo público, etc.—[2]. En la actualidad, el único punto en común para resolver el tema es la pensión. Una suma de dinero determinada, periódica y líquida que permita al adulto mayor cubrir sus necesidades.
A nivel global, la estructura preponderante ha sido la del seguro social. Un seguro social de vejez materializa una pensión.[3] Sin embargo, una respuesta adicional (no excluyente) es la de sistemas privados.[4] Porque una pensión puede surgir no de un seguro social, sino de un esquema individual. De ahí que sea más acertado hablar de derecho pensionario que de derecho a la Seguridad Social.[5] Al final, cada Estado construye una estructura que permita materializar una pensión.[6] El Perú, naturalmente, no ha sido la excepción y también ha establecido su propio esquema previsional normativo.
Y el resultado bien puede calificar de desastroso. En esencia, por dos contradicciones.
- Privado vs. Público: un enfrentamiento innecesario
En Perú, confluyen dos (2) regímenes normativos principales: el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), regulado por el Decreto Ley 19990, y el Sistema Privado de Pensiones (SPP), con base en el Decreto Ley 25897. Son sistemas muy distintos. El primero es un seguro social; mientras que el segundo asimila la pensión como un esquema especial de depósito, pues el afiliado acumula fondos en una cuenta individual.
El marco normativo previsional opta por una interrelación excluyente de sistemas. El trabajador elige si aporta a uno o al otro. Pero este esquema optativo no es aconsejable; el motivo: lesiona severamente al sistema público.
El SNP, ya dijimos, es un seguro social. Un principio esencial del seguro social es la solidaridad.[7] El sistema debe ser financiado por la sociedad en general. Es necesario que todos aporten para que el esquema sea viable. Existen varios fundamentos para esto, uno de ellos es la faceta intrageneracional de la solidaridad. Sucede que las pensiones son, en líneas generales, las mismas para todos sin importar la cuantía del aporte. Así, un trabajador que aporte el 10% de un sueldo alto recibirá una pensión similar a aquel trabajador que aporte el 10% del sueldo mínimo. En términos simples, los mejores remunerados contribuyen al financiamiento de las pensiones de los menos remunerados.
Pero cuando un marco normativo establece una estructura optativa, el resultado es que un grupo de los trabajadores mejor remunerados —y no sería errado señalar que virtualmente todos— optará por el SPP. El SNP, entonces, ve frustrado el principio de solidaridad. Esta, y otras razones, llevan a que el SNP esté condenado al fracaso.
Pero el SPP no es en sentido estricto el responsable de la frustración del SNP. Es sólido afirmar que el sistema público y el sistema privado deben coincidir, no excluirse. El SPP también es en extremo importante para lograr que las personas puedan acceder a una pensión. Esta coincidencia entre SPP y SNP pasa por la construcción de un esquema multipilar.[8] En este, el trabajador aporta al sistema público y al sistema privado. El primero garantiza el mínimo nuclear necesario de una pensión. Sobre esa base, el segundo aportará un monto adicional a la pensión que, definitivamente, será más que bienvenido.
El SPP, por cierto, tiene una tarea crucial: incentivar el ahorro voluntario.[9] Qué fácil es recibir el aporte cuando este es obligatorio. Lo difícil es convencer a las personas de que aporten más, por encima del mínimo obligado por ley. El SPP, así, debe ser el vehículo a lograr que las personas ahorren voluntariamente
- Sistemas existentes en el papel, inexistentes en la realidad
Problemas a nivel teórico
Mal que bien —en realidad, como vimos, bastante mal—, el esquema previsional se conforma por el SNP y por el SPP. En ambos, el factor común es el carácter mandatorio del aporte. Acceder a una pensión involucra contribuir obligatoriamente al sistema elegido. Si una persona trabaja, tiene que aportar al esquema previsional.
Esa es una verdad a medias. El marco normativo previsional es obligatorio, sí, pero solo para los trabajadores dependientes. El 41% de la Población Económica Activa trabaja de manera independiente,[10] y por lo tanto no están obligados a aportar.
Todos vamos a envejecer, trabajar como independiente no cambia esa realidad. Y si el marco previsional ha optado por un esquema de obligatoriedad, la inaplicación de dicho marco imperativo al trabajador autónomo es inexplicable.
En tracto histórico, las leyes peruanas nunca han considerado de forma seria al independiente. Más aun, puede decirse que el tratamiento va de mal a peor. La Ley 8433 – Ley del Seguro Social Obligatorio, de 1936, establecía que los obreros a destajo (independientes) que superasen un ingreso mensual determinado debían aportar. La norma, con buenas intenciones, fracasó para los independientes pues su diseño estaba pensado para empleados. El régimen siguiente, Ley 13724 – Ley de Seguro Social del Empleado, de 1961, como su propio nombre indica, dejó simplemente de lado a los autónomos.
En tiempos actuales, han existido propuestas de reforma[11] e incluso un intento “oficial” a través de la Ley 29903. Si es por esfuerzo, no puede negarse al Estado que lo intentó: la Ley 29903 se trató de implementar dos veces —una en 2013 y la otra en 2014—, pero el rechazo del grupo afectado derivó en que la norma sea derogada.[12]
Podría decirse que el Estado hizo un esfuerzo. Pero, en este tema, un esfuerzo sin resultados no sirve. Los independientes siguen en situación de desprotección y el marco previsional sigue sin poder solucionar la disonancia cognitiva de la que sufre desde 1961. El ordenamiento nunca ha pensado seriamente en los independientes.
La realidad que nos supera
Si ya a nivel teórico tenemos problemas, la realidad empírica lleva esa situación a un punto más crítico aun. Porque una realidad que traspasa la esquematización teórica de independientes y dependientes es la informalidad. Mucha gente trabaja “en negro”, sin beneficios, derechos y reconocimiento.
El 72.5% de los trabajadores peruanos son informales.[13]
En teoría, hay un sistema, o mejor dicho, dos sistemas de pensiones. En la práctica, para casi tres cuartos de peruanos que trabajan, tenemos ninguno. Nuestro marco previsional existe en el papel, no en la realidad.
Y sí, lograr que un trabajador informal realice aportes es una tarea monumental. A diferencia del trabajador formal, cuya operación puede “localizarse”, el trabajador informal y sus operaciones no son rastreables. ¿Cómo identificar un trabajo de carpintería? ¿de qué forma se puede calcular la magnitud de la operación de un puesto ambulante de comida? A ello hay que sumarle el fenómeno de escape:[14] el trabajador informal puede haber optado por la informalidad, pues esta le es más ventajosa que adaptarse al marco reglamentario del Estado. Mucho, por cierto, no puede objetársele: hablamos de personas que en la mayoría de los casos tienen un ingreso ínfimo, por lejos corto del valor del sueldo mínimo en Perú.
En Latinoamérica, un marco previsional que sea 100% efectivo en incluir al independiente es por el momento un sueño. Estrategias como un fuerte subsidio estatal (Costa Rica), simplificación tributaria (Argentina), o la intervención preponderante del mercado (Chile) han denotado un éxito relativo, en el mejor de los casos. Sin embargo, esa misma experiencia comparada marca el camino que Perú debe seguir para lograr, a largo plazo, un marco previsional universal.
En realidad, la implementación de un marco previsional para trabajadores autónomos debe servir como puerta hacia la formalidad. Más que un desincentivo a la formalización, un marco previsional para independientes debe ser una oportunidad para lograr formalizar a los autónomos.
Es una tarea en extremo difícil, pero que debe hacerse.
- Cierre
Las crisis exponen las costuras de las instituciones. Si bien de forma indirecta, la crisis actual (Covid19) ha tenido un impacto en el marco previsional peruano. Las personas, una vez más, se preguntan para qué sirve el SPP y por qué debe seguir existiendo. Una reforma que al menos elimine las contradicciones del marco previsional es necesaria.
[1] La presunción aquí —que es acertada para la mayoría de las personas— es que la persona obtiene una renta por trabajo y que carece de rentas de capital (ej. el ingreso por alquilar un inmueble).
[2] Antonio Grzetich Long, Derecho de la seguridad social (2005).
[3] Joaquín Aparicio Tovar, La seguridad social y la protección de la salud 93 (1999).
[4] Banco Mundial, Averting the old age crisis (1994).
[5] César Abanto Revilla, Manual del Sistema Privado de Pensiones 27-29 (2013).
[6] Esto es ineludible. Incluso el hecho de no establecer sistema alguno constituye la adopción de un sistema. Si el Estado no hace nada, el sistema previsional de ese país es, en esencia, voluntario e individual.
[7] Américo Pla Rodríguez, Estudios de la seguridad social 408 (1999).
[8] Banco Mundial, Averting the Old Age Crisis 10 y ss. (1994).
[9] . La necesidad de incentivar el ahorro, por cierto, no es una propuesta nueva. Ya el Beveridge report señalaba que “in establishing a national minimum, [the State] should leave room and encouragement for voluntary action by each individual to provide more than that minimum for himself and his family” (William Beveridge, Social Insurance and Allied Services 6 (1942)).
[10] INEI, Perú: Participación de la Población en la Actividad Económica 104 (2017).
[11] Ver la Propuesta de la Superintendencia de Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SAFP) de 1999, y el Informe Final de la Comisión Técnica de la Ley 28991 de 2007.
[12] Ley 30327.
[13] INEI, Producción y Empleo informal en el Perú 71 (2017)
[14] Guillermo Perry et al., Informalidad: Escape y Exclusión (2008).
Fuente de la imagen: Norma.uz
