Por Enfoque Derecho
- Introducción.
“Desde este momento es responsabilidad exclusiva y excluyente del Congreso de la República decidir sobre el trámite de la denuncia constitucional en el marco de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción”[1] fueron las palabras usadas el pasado martes 11 de octubre, por la fiscal de la nación, quien presentó una denuncia constitucional contra el presidente Pedro Castillo ante el Congreso de la República por los presuntos delitos de organización criminal, tráfico de influencias y colusión.
Esta grave acusación corona un expediente más a nombre del presidente, dado que en la acusación se alega la existencia de sospechas sobre la comisión de los delitos de organización criminal, tráfico de influencias y colusión en los casos denominados “MTC”, “Puente Tarata”, “Petroperú” y “Ministerio de Vivienda”. La línea argumentativa de los hechos conlleva a la presentación de una demanda de acción de amparo contra el Congreso de la República a favor del presidente, con la finalidad de que se declaren nulas las medidas aplicadas por el Parlamento en su contra y pide que el Poder Legislativo se abstenga de ejercer control político arbitrario. No obstante, fue declarada infundada por falta competencial y, por ello, debe ser resuelta a la posteridad[2].
Así las cosas y estando a lo acontecido, Enfoque Derecho presenta este análisis, el cual busca profundizar en tales hechos, siendo menester de la discusión la vinculación constitucional y la dinámica parlamentaria, pues, como se resolverá en los párrafos infra, el lector podrá percibir que nuestra postura se aboca a una fina interpretación de los artículos ampliamente debatidos por la colectividad y especialistas, buscando una salida a nuestro ya debilitado sistema político.
2. Análisis de la denuncia constitucional:
a. La incompatibilidad con el artículo 117 de la Constitución.
Organización criminal, colusión y tráfico de influencias: tres delitos enmarcados en los artículos 317º, 384º y 400º de nuestro Código Penal respectivamente, además de ser los supuestamente cometidos por el mandatario presidencial en conjunto a dos exministros de Estado. Sin embargo, cabe resaltar que el presidente de la República goza de inmunidad absoluta hasta la culminación de su mandato, lo cual evidentemente trasciende el ámbito penal. Asimismo, la institución presidencial garantiza la no investigación durante el ejercicio del cargo. Todo ello se debe al artículo 117 de nuestra Constitución, el cual establece que el mandatario sólo puede acusado por cuatro causales: (i) por traición a la patria; (ii) por impedir las elecciones; (iii) por disolver el Congreso, con excepciones contenidas en el artículo 134; (iv) por impedir la reunión o funcionamiento de los organismos del sistema electoral. Es decir, la lógica de nuestro sistema político y constitucional es presidencialista, puesto que dota de inmunidad al presidente en materia de acusaciones constitucionales como de investigaciones penales; no obstante, ¿qué sucede con las investigaciones fiscales?
Elena Alvites, docente de nuestra casa de estudios, señaló que la figura contemplada en el artículo 117 proviene del siglo XIX, en el que se entendía al presidente como “intocable”; sin embargo, como menciona, el constitucionalismo muta, especialmente con respecto a los siglos XX y XXI. Por ese motivo, mencionó que la Fiscalía sí puede investigar, dado que el artículo impide la acusación, mas no la investigación, lo cual se enmarca dentro de los principios de igualdad, Estado Social y en lo exigido por el caso delictivo realizado. De ese modo, la investigación puede continuar en concordancia con el artículo 138, estrechamente vinculado a la justicia, así como a las potestades del Ministerio Público. Sin embargo, la profesora Alvites establece que existe un error de interpretación por parte del Ministerio Público, sin desmedro de su autonomía. En su momento, como se recuerda, la Fiscalía decidió investigar al jefe de Estado, pero continuando la investigación de los demás imputados, en enero de este año[3].
Por ello, el martes 18 de octubre, el Congreso presentó ante el Tribunal Constitucional una ampliación de demanda en la que solicitaba la interpretación del artículo 117. El motivo se refiere a la “controversia surgida y su innegable trascendencia constitucional y pública para la consolidación de nuestro Estado de Derecho”, por lo que el parlamento requiere “de una delimitación interpretativa y conceptual” de dicho artículo. Asimismo, también se solicita que se declaren nulas las resoluciones en el marco de demandas constitucionales, que busquen dejar sin efecto la admisión a trámite de la denuncia constitucional o de acusaciones constitucionales contra el mandatario; así como que se declare que expresidentes, ministros y titulares de entidades de la administración pública, se encuentren impedidos de interponer acciones con la finalidad de restringir, delimitar, detener o afectar la competencia legislativa de fiscalizar e investigar asuntos de interés público.
Sin desmedro de los dos últimos puntos de la solicitud legislativa, nos centraremos en el primer pedido. Esto se debe a la solicitud de la Fiscal de interpretar en conjunto el artículo 117 con lo dispuesto en el artículo 30, incisos 2 y 3, de la Convención de las Naciones Unidas (“ONU”) contra la Corrupción. Dicha Convención es un tratado internacional aprobado y ratificado por el Estado peruano, por lo que dicho artículo constitucional no debe ser interpretado restrictivamente para que prevalezca la inmunidad presidencial, con lo que se fomente la impunidad. Por todo lo expuesto, el Congreso solicita que los criterios contra la corrupción sean adoptados por el Tribunal Constitucional y que, por lo tanto, se amplíe el artículo en cuestión, como parte de su ejercicio como máximo intérprete de nuestra Carta Magna.
En ese sentido, a manera de exposición de motivos, la fiscal sostuvo que sí es posible la presentación de una denuncia, por parte de la Fiscalía, contra Pedro Castillo ante el Congreso, pues el texto constitucional prohíbe la acusación constitucional fuera de los supuestos ya mencionados, pero no la propia interposición de una denuncia constitucional. Esto se debe a que los encargados de realizar dicha acusación serán los integrantes de la Comisión Permanente del Congreso, mediante una resolución acusatoria[4].
Es claro que el argumento al que recurre la Fiscalía y el Congreso, en su solicitud al Tribunal Constitucional, es que la Convención en cuestión es un tratado de derechos humanos; sin embargo, cabe resaltar que el artículo 57 de nuestra Constitución establece claramente lo siguiente:
“Cuando el tratado afecte disposiciones constitucionales debe ser aprobado por el mismo procedimiento que rige la reforma de la Constitución, antes de ser ratificado por el Presidente de la República”.
De ese modo, cabe recalcar que el tratado fue aprobado y ratificado anteriormente, mas no incorporado a través de una reforma constitucional, puesto que, al fin y al cabo, en ese entonces, no se consideró que afectaba disposiciones constitucionales. Por lo que no necesariamente quedaría a disposición de una simple interpretación jurisprudencial, dado que la literalidad de la norma expresa todo lo contrario. Con ello, entraríamos a dilucidar una interpretación extensiva contraria al texto constitucional, que además atentaría contra el principio de unidad de la constitución y de concordancia práctica, al aislar la investigación fiscal y el consiguiente juicio político a disposiciones contra la corrupción, sin retrotraer nuestra observancia al resto de los artículos constitucionales. No obstante, la aplicación del Convenio y su consideración como tratado de derechos humanos, será abordada en líneas posteriores.
Es así que no cabría una interpretación constitucional después de todo, dado que si bien es la potestad del Congreso formular y aprobar una acusación constitucional por la presunta comisión de delitos en ejercicio de funciones, el propio Tribunal Constitucional establece que, además de la razonabilidad en la pretensión destitutoria, se debe legislar un proceso con una votación calificada de dos tercios del número legal de congresistas, a efectos de no incurrir en aplicaciones irrazonables de la referida disposición constitucional (artículo 117), por lo que se exhorta a declarar la vacancia presidencial regida por el artículo 113º, inciso 2. En otras palabras, el Tribunal Constitucional, en resumidas cuentas, señala que “todos los caminos llevan a Roma”, puesto que la suspensión y la destitución debe ser razonables y ello radica en la intención del constituyente de plantear la vacancia como procedimiento alternativo.
Al respecto de los argumentos esgrimidos por la Fiscalía en materia de la diferenciación entre presentación y trámite, cabe recordar que el derecho busca generar seguridad jurídica como regla en nuestro ordenamiento. Por lo que, atentar contra la literalidad expresa del artículo 117 y su ratio legis, en materia del sistema presidencialista que poseemos como Estado, es inconsecuente que se presente una denuncia que no se enmarque en los supuestos que la propia norma regula. Es más, en cuanto a la destitución del mandatario, el propio artículo 113, que regula las causales de vacancia, se redirecciona en su inciso quinto al artículo 117, con lo que el antejuicio político y juicio político subsecuencial quedaría sujeto a las cuatro causales previamente abordadas.
Dicha interpretación del procedimiento de acusación constitucional sería una especie de “elasticidad constitucional” del artículo 100º, que corresponde a la inhabilitación y destitución del funcionario público, no del presidente. Al gozar de inmunidad presidencial y encontrándose los supuestos de su destitución expresos y cerrados, no correspondería aplicar supletoriamente un artículo que contraviene disposiciones y principios de índole constitucional.
b. La Convención de la ONU contra la Corrupción no es un tratado de DD.HH.
El artículo 55 de nuestra Constitución es claro en establecer que los tratados aprobados por el Estado son parte de nuestro derecho interno. En ese sentido, la denuncia presentada por la Fiscal de la Nación busca que se interprete la Convención contra la Corrupción de la ONU en concordancia con el artículo 117, específicamente que homologue dicha Convención como tratado internacional de derechos humanos. La fiscal menciona lo siguiente a modo de fundamento:
“(Es necesaria) una interpretación convencional de las normas constitucionales para el trámite de la presente denuncia constitucional en respeto de un equilibrio de las inmunidades conforme a la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción”.
Concretamente, con dicha interpretación se entendería que a la luz del artículo 30 de la Convención, se permitiría investigar, enjuiciar y resolver un caso penal contra el mandatario presidencial, pese a la prohibición expresa que ya contempla nuestra Constitución.
Artículo 30. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción
“(…) Cada Estado Parte adoptará las medidas que sean necesarias para establecer o mantener, de conformidad con su ordenamiento jurídico y sus principios constitucionales, un equilibrio apropiado entre cualesquiera inmunidades o prerrogativas jurisdiccionales otorgadas a sus funcionarios públicos para el cumplimiento de sus funciones y la posibilidad, de ser preciso, de proceder efectivamente a la investigación, el enjuiciamiento y el fallo de los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención”.
Este artículo impone la obligación de adecuar las normas internas para garantizar la investigación, juicio y sanción de los delitos de corrupción, por lo que podemos contemplar que se exime una contrariedad entre el artículo 117, que claramente establece cuatro supuestos cerrados en los que no se adentran los delitos penales regulares y/o especiales, y la propia Convención en materia de corrupción[5]. Asimismo, si observamos la literalidad del texto, encontramos que la adopción de las medidas en contra de la corrupción, debe realizarse “de conformidad con los principios constitucionales”. De ese modo, como lo hemos analizado en el apartado anterior, el artículo 117 no puede interpretarse de una u otra manera que permita el menoscabo de la intención del constituyente en su redacción, así como la primacía de principios constitucionales, como de unidad y de concordancia práctica, los que se opondrían a dicha interpretación en búsqueda de salvaguardar el resto de la normativa constitucional.
Es justamente por ello que la tesis de la denuncia constitucional es que la referida Convención se constituye como un tratado de derecho humanos, forma parte del bloque de constitucionalidad y es materia de un control de convencionalidad. Evidentemente, resulta muy conveniente dicha interpretación a raíz de la prohibición expresa de una interpretación aislada del 117, por lo que proseguiremos con los cuestionamientos esgrimidos a dicha postura.
En primera instancia, cabe resaltar que la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción ha formado parte de nuestro ordenamiento desde 2005, luego de haber sido ratificada por el Estado peruano. De ese modo, la Resolución Legislativa Nº 28357 que aprobó la Convención, se realizó conforme al artículo 56, inciso 2, de la Constitución, que regula los tratados vinculados a la soberanía, dominio o integridad del Estado; más no se hizo mención alguna al inciso 1 del mismo artículo, que justamente regula la aprobación de los tratados de derechos humanos. Es así que nace la siguiente discusión: ¿qué caracteriza, o diferencia, a un tratado de derechos humanos sobre otro?
En relación a ello, la Cuarta Disposición Final y Transitoria establece que dichos tratados tienen rango constitucional e, inclusive, rango supraconstitucional por regular materias vinculadas a los derechos fundamentales, que requieren de especial consideración y protección constitucional; no obstante, ¿qué nos hace pensar que esta Convención trata sobre derechos humanos? Si bien en materia penal se busca garantizar la protección de bienes jurídicos tutelados mediante tipos penales, la finalidad de este tratado en particular es que el Estado garantice la implementación de mecanismos contra la corrupción no solo a nivel individual, que verse sobre libertades fundamentales, sino a nivel colectivo e institucional, tal y como en el espectro administrativo.
Por su parte, hay otros especialistas que señalan que nuestro ordenamiento no reconoce el derecho fundamental a “vivir en una sociedad libre de corrupción”; aunque sí cabe recalcar lo mencionado por el constitucionalista Luciano López, que señala que la lucha contra la corrupción es un principio constitucional implícito, de acuerdo con la sentencia recaída en el Expediente 00016-2019-PI/TC. Sin embargo, según el abogado David Panta, no existe ninguna sentencia que de por sí establezca la posibilidad de que este tratado esté relacionado a los derechos humanos; más aún, si ni siquiera fue aprobado como tal[6]. En suma, nuevamente, quedaría a disposición del Congreso interpretar si dicho tratado puede ser entendido como uno que versa sobre los derechos humanos, desnaturalizando la interpretación del parlamento que lo ratificó mediante Resolución Legislativa, y asumiendo funciones jurisdiccionales que le corresponden exclusivamente al Tribunal Constitucional en caso no se decida pronunciar, hecho que sucedió por cierto.
Como tercer punto a tener en cuenta, y como ya hemos sostenido líneas arriba, el artículo 57 de la Constitución establece que cuando un tratado afecte disposiciones constitucionales, se debe llevar a cabo un procedimiento de reforma constitucional. De esa manera, como ya hemos expuesto, en primer lugar, el tratado ratificado y luego promulgado, fue considerado distinto a uno de derechos humanos, y en segundo lugar, el debate entonces debería replantearse como punto de partido a la naturaleza de dicha Convención, y no una que la restablezca, ignorando disposiciones y principios de interpretación constitucional.
3. Reflexiones
El martes 17 de octubre, el Congreso presentó ante el Tribunal Constitucional una ampliación de demanda en la que se solicita que se interprete el artículo 117, a raíz de la denuncia constitucional de la Fiscalía. Cabe resaltar que la ampliación se realizó en el lapso del proceso competencial iniciado contra el Poder Judicial por la suspensión del proceso de elección del defensor del Pueblo, con respecto a las atribuciones legislativas.
En ese sentido, el constitucionalista Aníbal Quiroga señaló que el pronunciamiento del TC acerca de la interpretación del artículo no era una consulta o petición, sino que era labor directa del tribunal. Asimismo, si no se interpretaba adecuada y oportunamente, ello podría obstaculizar el avance de la denuncia constitucional. Por ese motivo, afirmó que se requería de una interpretación moderna y actualizada en el marco de la Convención contra la Corrupción, para el Congreso se encuentre competente de procesar la denuncia constitucional, lo cual derivaría (encajaría) en una acusación constitucional, que sentaría paso a una inhabilitación o suspensión del cargo[7].
Ante ello, permítanos plantear nuestro profundo desacuerdo con dicha postura. No solo porque queda en evidencia que dicha solicitud enviada al Tribunal Constitucional trata de una consulta, y no de un proceso orgánico o tutelar, lo cual el mismo tribunal reconoció el día de ayer, al no ceder a una atribución meramente consultiva en el marco de lo dispuesto en el Código Procesal Constitucional; sino que, además, existe otra posibilidad que no implica un desacato directo las disposiciones legales y constitucionales y que dañe la predictibilidad dada por nuestro Estado de Derecho: el de modificar el artículo 117, expandiendo las causales ante precedentes nefastos en nuestro ordenamiento, ampliamente ligada a la corrupción, y, actualmente, con una incapacidad gubernamental indiscutible.
Es sabido que no es una propuesta nueva, dado que fue analizada por la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú en el 2001, presidida por Diego García-Sayan y conformada por distinguidos juristas y constitucionalistas. La idea ha resonado como una alternativa a la disyuntiva a la vacancia por incapacidad moral, puesto que se generan pésimos precedentes y puede quedar expuesta a la interdicción de la arbitrariedad por configurarse un abuso de derecho en ciertas situaciones, así como la falta de consenso legislativo en obtener los 87 votos ante intereses propios.
De hecho, a inicios de año, el Partido Morado, mediante sus tres congresistas no agrupados, presentaron el proyecto de reforma constitucional, que busca permitir que un presidente en funciones pueda ser acusado por la presunta comisión de delitos de corrupción y organización criminal. De ese modo, la acusación procedería con una votación no menor a los dos tercios del número legal de congresistas, sin contar a los integrantes de la Comisión Permanente[8].
De esa manera, diversos especialistas señalaron que dicha modificación es el camino correcto para “establecer el cambio del supuesto cheque en blanco que se le da al presidente por cinco años”. No obstante, dicha iniciativa fue retirada porque los congresistas consideraron que podría ser instrumentalizado de forma antidemocrática[9], negándole, una vez más, a nuestro ordenamiento una salida ordenada y constitucional a esta crisis política e institucional. Aun así, consideramos que esta reforma es indispensable para garantizar la separación de poderes, abogar por un sistema menos presidencialista y, más importante aún, que priorice la estabilidad y la seguridad jurídica.
En síntesis, el hecho que las acusaciones contra el presidente sean como “una raya más al tigre”, no tiene que llevarnos a optar por una vía sumamente interpretativa y que, como lo hemos observado a lo largo de este análisis, ha tenido a la arbitrariedad; muy por el contrario, debe garantizar reformas políticas a largo plazo y que puedan sostenerse en el marco de nuestro Estado Constitucional de Derecho. En otras palabras, si vamos a hacerlo, debemos hacerlo bien.
Bibliografía
[1] https://gestion.pe/peru/politica/fiscal-de-la-nacion-presenta-denuncia-constitucional-contra-pedro-castillo-ante-el-congreso-subcomision-de-acusaciones-constitucionales-patricia-benavides-rmmn-noticia/?ref=gesr
[2] https://rpp.pe/politica/actualidad/pedro-castillo-presidente-presento-demanda-de-accion-de-amparo-contra-el-congreso-noticia-1439130
[3] https://facultad.pucp.edu.pe/derecho/ventanajuridica/investigacion-fiscal-a-pedro-castillo-la-inmunidad-presidencial-se-extiende-a-los-actos-de-investigacion/
[4] https://laley.pe/art/13686/procede-la-denuncia-constitucional-contra-el-presidente-al-amparo-del-art-30-de-la-convencion-de-las-naciones-unidas-contra-la-corrupcion
[5] https://laley.pe/art/13686/procede-la-denuncia-constitucional-contra-el-presidente-al-amparo-del-art-30-de-la-convencion-de-las-naciones-unidas-contra-la-corrupcion
[6] https://laley.pe/art/13686/procede-la-denuncia-constitucional-contra-el-presidente-al-amparo-del-art-30-de-la-convencion-de-las-naciones-unidas-contra-la-corrupcion
[7] https://rpp.pe/politica/actualidad/pedro-castillo-que-implica-que-el-tribunal-constitucional-interprete-el-articulo-117-de-la-constitucion-noticia-1440431?ref=rpp
[8] https://elcomercio.pe/politica/congreso/pedro-castillo-analisis-partido-morado-plantea-que-el-presidente-pueda-ser-acusado-por-corrupcion-en-su-mandato-que-dicen-los-expertos-es-o-no-el-camino-analisis-noticia/?ref=ecr
[9] https://elcomercio.pe/politica/congreso/partido-morado-retira-proyectos-que-permitian-acusar-a-presidente-durante-su-mandato-que-opinan-las-otras-bancadas-noticia/?ref=ecr
