Por Enfoque Derecho.
- Introducción.
A fines de marzo, con 78 votos a favor, 12 en contra y 7 abstenciones, el Congreso aprobó el proyecto de ley, exonerado en segunda votación, del dictamen que permite el uso de armas no letales a personal de Serenazgo. La norma que modifica la Ley Nº 31927, señala que los serenazgos deben contar con el equipamiento necesario (grilletes de seguridad, bastón tonfa, aerosoles de pimienta y chalecos antibalas) para cumplir con sus funciones en materia prevenir y disuadir la comisión de delitos y faltas que atenten contra la seguridad ciudadana[1].
No obstante, semanas después, Luis Manrique Pizarro, sereno del distrito de Santiago de Surco, fue herido de bala cuando intentaba frustrar un robo, quien lamentablemente falleció días después[2]; paralelamente, John Javier Valverde Ramírez, el teniente alcalde de Santa Anita, fue asesinado por sicarios la semana siguiente[3]. Ante estas situaciones, las peticiones con respecto a la situación actual de la seguridad ciudadana en nuestra capital se exacerbaron: desde solicitar la reglamentación de la modificación de la ley al Ejecutivo, hasta la intempestiva solicitud de que ingresen los militares a las calles.
Por ese motivo, desde Enfoque Derecho, analizaremos la referida modificación legislativa a la Ley del Servicio de Serenazgo Municipal, bajo el marco normativo correspondiente y la óptica constitucional; no obstante, adelantamos que nuestra postura se encuentra a favor parcialmente del uso de dichas armas a nivel municipal, con críticas vigentes que procederemos a detallar a continuación.
2. Análisis de la modificación a la Ley 31297:
a. Diferenciación de las funciones de los serenazgos y PNP.
Con respecto a la modificación, en primer lugar, previo a diferenciar las facultades ostentadas por los serenazgos y la Policía, cabe resaltar que, de acuerdo Percy Castillo, adjunto para los Derechos Humanos de la Defensoría del Pueblo, el término de “armas no letales” no es el correcto para calificar dichos dispositivos[4]; por el contrario, según la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones para los Derechos Humanos (ACNUDH), el término correcto a emplear es “armas menos letales”, puesto que el uso de cualquier arma puede tener consecuencias fatales, tal y como matar o infligir lesiones graves, especialmente cuando son empleadas por personal no capacitado conforme a las especificaciones de dichas armas[5].
Dicho ello, debemos partir de la premisa que la autorización del uso de estas armas menos letales no debe implicar una extralimitación en las funciones de los serenazgos, sino que debe realizarse en armonía con lo establecido por la Ley del Servicio de Serenazgo Municipal (en adelante, Ley Nº 31297) y su Reglamento, que establece en el marco de sus funciones, contemplado en el artículo 13, que deben coordinar y apoyar a la PNP en el desarrollo de acciones de patrullaje integrado, así como realizar acciones disuasivas y preventivas para emitir alertas tempranas en apoyo a las funciones que cumple la PNP y demás instituciones. Por su parte, con respecto a las prohibiciones en el ejercicio de sus funciones, contempladas en el artículo 24 de la misma ley, los serenos no pueden realizar acciones que contravengan la Constitución, las leyes y normativa aplicable, como no pueden asumir facultades que son de competencia exclusiva de los miembros de la PNP y las Fuerzas Armadas[6].
De ese modo, en el caso específico de la PNP, institución con la cual se coligen funciones en materia de coordinación por motivos de seguridad ciudadana, nuestro actual marco constitucional, en su artículo 166, la define como la autoridad legítima para garantizar, mantener y restablecer el orden interno, así como previene, investiga y combate la delincuencia. Asimismo, la Ley de la Policía Nacional del Perú establece que el uso de la fuerza de forma legítima es una atribución ejercida a través de las fuerzas del orden.
En ese sentido, cabe resaltar que el uso inadecuado de dichas armas menos letales a raíz de la aprobación de la modificación a la Ley Nº 31927, desnaturalizaría la labor que encomienda la Constitución, la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana a las municipalidades en materia de seguridad ciudadana en apoyo a la PNP[7]. Por ese motivo, enfatizamos que el personal de Serenazgo, aún con la habilitación para portar dichas armas, continúan ejerciendo la función disuasiva y preventiva, mientras que la PNP ostenta fuerza pública; no obstante, ante el retenimiento momentáneo de un individuo en flagrancia, debe existir organicidad y cooperación, lo cual será abordado en el siguiente acápite.
b. Implementación de un sistema de organicidad y de cooperación.
Ahora bien, no solo basta con presentar un análisis que explique los límites y diferencias existentes entre las funciones de la PNP y los serenazgos, pues también se debe tomar en consideración aquellos puntos en los que estas funciones convergen. Así, partiendo por la opinión del ya mencionado Percy Castillo, es necesaria una organicidad de ambas funciones para poder identificar aquellas diferencias que determinan cuándo va a intervenir cada una de estas instituciones.
Por un lado, la organicidad y la cooperación son dos herramientas que, como hemos mencionado brevemente en el acápite previo, deben estar presentes ante el retenimiento momentáneo de un individuo en flagrancia. El lector se cuestionará el por qué de dicha premisa, con lo que la respuesta es sencilla: se debe dar una acción articulada, pues la función del Serenazgo no es “combatir directamente el delito”, según lo menciona el representante de la Defensoría del Pueblo; función que ya hemos explicado detalladamente en el acápite previo. Asimismo, este trabajo articulado también debe ser evaluado bajo la perspectiva de si es factible o no conceder al serenazgo o a la PNP nuevas funciones a causa de la implementación del uso de armas no letales. No obstante, no es sencillo afirmar que nuevas funciones sean la respuesta a la ola delincuencial y a los altos índices existentes en nuestro país. De hecho, aunque mencionaremos este punto a profundidad más adelante, es ineludible —en caso se contemple esta idea— considerar el desbalance presupuestal existente entre las Municipalidades y la gran cantidad de recursos que se necesita para implementarla.
Por otro lado, la articulación no sólo proviene de la PNP o del Serenazgo de Lima quien tiene el objetivo —aunque limitado— de preservar la seguridad velando por el ciudadano y los derechos de este o de la PNP, sino también de la propia ciudadanía. Es esta quien conoce y maneja de primera mano la información útil para poder determinar qué zonas son las más inseguras y merecen patrullaje. Percy Castillo denomina dicho aporte como el “más valioso” para la PNP y para cada municipio en cuestión. De hecho, una de las funciones de la Secretaría Técnica, tanto del Comité Provincial de Seguridad Ciudadana (Coprosec) como del Distrital de Seguridad Ciudadana (Codisec), es de “promover la organización de las juntas vecinales y la participación ciudadana para fortalecer la seguridad ciudadana de su jurisdicción”[8]. En otras palabras, la articulación no solo debe venir de parte de las instituciones en cuestión, pues la ciudadanía también cumple un rol fundamental.
Finalmente, si buscamos entender cómo es posible articular esfuerzos por parte de la seguridad ciudadana, la PNP y los serenos, debemos estudiar únicamente aquellos comités citados anteriormente; el Coprosec y el Codisec. Ambos surgen por iniciativa de los alcaldes provinciales y tienen la finalidad de articular exitosamente los servicios de seguridad.
c. La suficiencia de la capacitación a cargo de la PNP y las FF.AA.
Con respecto a la capacitación, la modificación a la Ley Nº 31927 establece que estará a cargo de la PNP y de las Fuerzas Armadas, mediante un previo convenio interinstitucional, y que serán efectuadas en las Escuelas Técnico Superiores o Unidades de Instrucción, conforme a la estructura curricular aprobada por el Ministerio del Interior. Asimismo, en caso las provincias no cuenten con Escuelas Técnico Superiores o cuarteles, se solicitará previa autorización a la Escuela Nacional de Formación Profesional Policial y del Comando Militar. De esta manera, se brindará capacitación básica, especializada y entrenamiento a los serenos municipales, acerca de la adquisición de conocimientos sobre la materia, el uso de armas no letales autorizadas y el perfeccionamiento de habilidades[9].
Sin embargo, la capacitación no solo debe ser exhaustiva, sino también permanente, puesto que puede resultar insuficiente para el adecuado desarrollo de las funciones de los serenos. De ese modo, las capacitaciones no solo se deben ceñir a un ante, sino también a un durante y un post, debido a que ante posibles abusos de autoridad, usurpación de funciones o uso ilegítimo de la fuerza, debe existir una fiscalización continúa, que permita delimitar el rango de accionar ante situaciones concretas. Asimismo, las capacitaciones deben abordar en su enseñanza el Código de Conducta para Funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y Armas de Fuego, concorde a los lineamientos establecidos por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, a modo de cumplimiento de las disposiciones internacionales asumidas por el Estado peruano. Por tanto, dichas capacitaciones no deben quedar en meros formalismos o aspectos procedimentales, sino que deben velar por el correcto ejercicio de la función encomendada por la ley y el derecho internacional.
Otro punto a resaltar, de acuerdo con Percy Castillo, es la necesidad de garantizar la seguridad a la ciudadanía respecto a los criterios para el ejercicio de las armas menos letales. De ese modo, deben implementarse mecanismos que certifiquen que el sereno ha recibido efectivamente la capacitación profesional necesaria. En ese sentido, dicha certificación constaría del tipo de capacitación, la institución que capacitó, la duración de la capacitación y los contenidos abordados en dicha capacitación[10]. Asimismo, consideramos que dicho certificado debe ser previamente acreditado por las instancias competentes, tanto a nivel municipal como nacional (Ministerio del Interior), para el despliegue del personal sereno autorizado a patrullar alguna zona y/o distrito. Dicha capacitación debe ser expedida ante el fiel cumplimiento de la estructura curricular del Ministerio del Interior, así como también de los criterios considerados indispensables por la Escuela Técnico Superiores o Unidades de Instrucción.
d. Desbalance presupuestal entre las municipalidades.
Finalmente, si bien la iniciativa legislativa presupone dotar a los efectivos de serenazgo de este tipo de armas, puesto que muchas veces son ellos quienes se deben enfrentar con la delincuencia, también se hace referencia a la disponibilidad presupuestal que tendrá cada municipalidad. De hecho, es el mismo congresista Américo Gonza, quien presentó dicha iniciativa, el que precisó en el documento de la propuesta lo siguiente: “La autoridad municipal, de acuerdo a su disponibilidad presupuesta, proveerá de los recursos respectivos para el equipamiento, la capacitación y las evaluaciones psicológicas periódicas a los serenos municipales”. Esto pone en evidencia un claro problema para todas las municipalidades, pues el simple hecho de que cada una deberá valerse sobre su propio presupuesto dejará en evidencia un claro desbalance presupuestal entre las municipalidades. Tanto así que, ha sido la misma Defensoría del Pueblo, quien ha emitido una opinión técnica sobre la propuesta, ha manifestado que existe cierta preocupación por el hecho de que “el equipamiento esté condicionado a la disponibilidad presupuestal”.
Bajo esa misma línea, Percy Castillo también agrega que, evidentemente, se requieren de recursos para capacitar al personal, dado que la ley anterior contemplaba otros mecanismos de capacitación. Por consiguiente, al no poder realizarlo de manera gratuita, ello implica que, tomando en consideración la escasez de recursos de la propia PNP, se incurrirá en un gasto mayor, lo que debe ser observado para garantizar su eficacia; paralelamente al hecho de la inequidad existente en el presupuesto de cada municipalidad. Asimismo, en nuestro contexto actual, utilizar esta fórmula sería perjudicial ya que muchos municipios están experimentando un déficit en la recaudación de impuestos. Estos municipios no tienen ingresos suficientes provenientes del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) y, además, tienen una tasa de morosidad promedio del 60% o superior, según informes de la Contraloría General de la República en el año 2022[11]. Cabe señalar que, esta tasa de morosidad ha ido en aumento, pues en el año 2021 se obtuvo un déficit en la recaudación tributaria de algunos municipios, con una morosidad promedio mayor o igual al 40%.[12] Dicha situación resultaría contraproducente para las municipalidades y, en definitiva, desalentadora al momento de intentar implementar el proyecto en cuestión.
3. Crítica a la propuesta de RLA.
Antes de proceder con nuestras reflexiones, nos gustaría manifestar nuestra preocupación y rechazo ante la petición del alcalde de Lima, Rafael López Aliaga, al Ministerio de Defensa, para que los militares patrullen las calles de la capital ante el incremento sustancial de la delincuencia en nuestro país[13]. En ese sentido, coincidimos con la respuesta del ministro de dicha cartera, Jorge Chávez Cresta, en que la salida de las Fuerzas Armadas a las calles no es la solución para la inseguridad ciudadana, sino es responsabilidad de coordinación de las entidades locales[14].
De ese modo, es menester recordar que nuestra Carta Magna le confiere la atribución a las FF.AA de garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial, así como el control del orden interno, y excepcionalmente, en los casos previstos de la declaratoria de los Estados de emergencia y de sitio. En ese orden de ideas, carecería de total sentido fortalecer al personal de Serenazgos, mediante la discutida modificación legislativa, y en coordinación con la PNP, para con la problemática de la inseguridad ciudadana, si los militares suplieran sus funciones en un supuesto de “complementariedad”. Recalcamos que la situación amerita un trabajo de bases, más no medidas populistas y de última ratio que sumerjan a la población en el miedo y que quiebren con el principio de legalidad en materia del abuso de autoridad, tal y como lo hemos vivido en anteriores períodos históricos.
4. Reflexiones finales.
En resumen, no debemos centrar nuestros esfuerzos en entender si esta iniciativa ayudará a reducir la inseguridad y la delincuencia en el país, sino en lo compleja que es su aplicación, pues esta conlleva una serie de desafíos que deben ser tomados en cuenta por todas las instituciones que intervienen. El fortalecimiento del cuerpo de serenazgos es algo que ineludiblemente está conectado con el presupuesto que cada municipalidad cuenta. Por ende, no debemos ignorar aquellas estadísticas que demuestran un existente desbalance presupuestal. A pesar de estos desafíos, es una tarea necesaria y debemos confiar en nuestras instituciones y abordar el problema de manera efectiva para lograr un cambio perceptible y significativo en la lucha contra la delincuencia. Desde Enfoque Derecho saludamos las observaciones realizadas por el Poder Ejecutivo a la autógrafa de la ley y reconocemos como válidas, parcialmente, las críticas realizadas hacia la implementación de dichas armas a nivel municipal.
Fuentes:
[1] https://gestion.pe/peru/politica/congreso-aprueba-propuesta-para-que-serenos-usen-armas-no-letales-noticia/
[2] https://rpp.pe/lima/policiales-crimenes/surco-murio-luis-manrique-pizarro-el-sereno-que-fue-baleado-al-intentar-frustrar-un-robo-noticia-1479093?ref=rpp
[3] https://gestion.pe/peru/teniente-alcalde-de-santa-anita-asesinado-a-bordo-de-su-vehiculo-en-salamanca-john-javier-valverde-ramirez-noticia/?ref=gesr
[4] https://rpp.pe/peru/actualidad/congreso-autoriza-uso-de-armas-no-letales-a-serenazgos-que-alcances-tiene-esta-norma-noticia-1476434?ref=rpp
[5] https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/LLW_Guidance_SP.pdf
[6] https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-supremo-que-aprueba-el-reglamento-de-la-ley-n-31297-decreto-supremo-n-009-2022-in-2099650-6/
[7] https://www.defensoria.gob.pe/defensoria-del-pueblo-debe-mejorarse-el-servicio-de-serenazgo-municipal-antes-que-darle-nuevas-funciones-o-atribuciones/
[8] https://www.gob.pe/12292-como-articular-esfuerzos-por-la-seguridad-ciudadana-entre-pnp-y-serenazgo
[9] http://www.elperuano.pe/noticia/208858-congreso-aprueba-ley-que-autorizan-uso-de-armas-no-letales-a-serenazgo-municipal
[10] https://rpp.pe/politica/actualidad/defensoria-del-pueblo-no-existen-armas-no-letales-sino-menos-letales-y-deben-ser-usadas-previa-capacitacion-noticia-1478969?ref=rpp
[11] https://www.ucv.edu.pe/blog/la-ley-que-autoriza-el-uso-de-armas-no-letales-o-menos-letales-frente-a-la-reduccion-de-la-inseguridad-y-delincuencia-en-el-pais/
[12] https://www.defensoria.gob.pe/defensoria-del-pueblo-congreso-de-la-republica-debe-evaluar-constitucionalidad-necesidad-y-oportunidad-de-permitir-uso-de-armas-no-letales-al-serenazgo/
[13] https://gestion.pe/peru/rafael-lopez-aliaga-solicita-al-ministerio-de-defensa-que-militares-patrullen-calles-de-lima-municipalidad-de-lima-ejercito-fuerzas-armadas-noticia/?ref=gesr
[14] https://gestion.pe/peru/ministro-de-defensa-tras-pedido-de-rafael-lopez-aliaga-las-fuerzas-armadas-no-son-la-solucion-lima-jorge-chavez-cresta-noticia/?ref=gesr
