¿La modificación del artículo 42 del Nuevo Código Procesal Constitucional ha cambiado la competencia en el proceso de amparo contra normas?

Por Fabiana Orihuela Silva, Especialista en legislación racional por la Universidad de Girona. Becaria del Master in Global Rule of Law and Constitutional Democracy de la Universidad de Génova, con estudios concluidos. Especialista en derecho procesal constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Especialista en Argumentación Jurídica por la Universidad de Alicante. Bachillera en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú.

El 5 de octubre de 2022 se publicó la Ley 31583 que modificó diversos artículos del Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPC). Entre ellos, se modificó el artículo 42 que versa sobre la competencia jurisdiccional en los procesos de tutela de derechos, estableciendo nuevos^[1] supuestos en los cuales las salas constitucionales^[2] de las cortes superiores del Poder Judicial serían competentes en primera instancia, en lugar de los juzgados constitucionales.

La modificación del artículo 42 del NCPC no incluye, ni textual, ni explícitamente, como uno de los nuevos supuestos de competencia de las salas superiores, el caso del amparo contra normas^[3]. A pesar de eso, se ha generado esta confusión a raíz de las posibilidades interpretativas del nuevo literal c del citado artículo 42, el cual establece que son competentes en primera instancia las salas constitucionales cuando se trate de “decisiones de los órganos del Congreso, dentro de un proceso parlamentario”.

A raíz de dicho enunciado, surgen las interrogantes de si acaso se ha modificado la competencia jurisdiccional que, desde hace más de veinte años -cuando se reconoció jurisprudencialmente la posibilidad de iniciar procesos constitucionales contra normas autoaplicativas-, era de los juzgados constitucionales. O si se ha modificado la competencia únicamente respecto a las normas provenientes del Congreso de la República.

No obstante, luego de un análisis que considera la finalidad e intención de la modificación, la sistematicidad y coherencia de la normativa procesal constitucional, así como las eventuales repercusiones en el sistema jurisdiccional de tutela de derechos, cabe concluir que los juzgados constitucionales^[4] siguen siendo competentes para conocer en primera instancia los procesos de amparo contra todo tipo de normas autoaplicativas, sin perjuicio de su rango o del órgano del que provengan. De manera que la modificación del artículo 42 del NCPC realizada por la Ley 31583 no ha cambiado dicha competencia.

A. El literal c del artículo 42 del Nuevo Código Procesal Constitucional no se refiere al proceso de amparo contra leyes u otras normas

La modificación al artículo 42 consiste en que, además del caso de los procesos de amparo contra resoluciones judiciales, las salas constitucionales de las cortes superiores también serán competentes para conocer, en primera instancia, los procesos de amparo contra (a) laudos arbitrales, (b) procedimientos de selección de obras públicas o ejecuciones de estas y (c) decisiones de los órganos del Congreso, dentro de un proceso parlamentario; pero no para el caso de los procesos de amparo contra leyes, el cual no se subsume en este último literal.

¿Cuáles son entonces los supuestos de hecho del citado literal c del artículo 42 del NCPC? Los actos que se emitan dentro de procedimientos parlamentarios. De acuerdo con el artículo 64 del Reglamento del Congreso, ley orgánica que regula su estructura y funcionamiento, los procedimientos parlamentarios son el procedimiento legislativo^[5], los procedimientos de control político^[6] y los procedimientos especiales^[7].

En ese entendido, atendiendo a que el procedimiento legislativo es uno de los procedimientos parlamentarios, y como es conducente a la emisión de normas (leyes o resoluciones legislativas), se podría pretender subsumir a estas últimas en el literal c del artículo 42 y considerar que ahora las salas constitucionales de las cortes superiores serán competentes en los procesos de amparo contra leyes.

Sin embargo, el nuevo literal c del artículo 42 no incluye a las normas que se emitan como consecuencia del procedimiento legislativo. Esto es así porque el citado literal c señala expresamente que se refiere a actos dentro de los procedimientos parlamentarios, y las normas no son actos dentro del procedimiento legislativo. La norma existe luego de concluido el procedimiento legislativo, una vez fuera de este.

De este modo, deben distinguirse (i) las normas jurídicas provenientes del Congreso (que existen fuera del procedimiento legislativo) de (ii) las decisiones dentro de procedimientos parlamentarios (que pueden ser procedimientos legislativos, procedimientos de control político o los procedimientos especiales de elección de altas funcionarias^[8]). Es este (ii) segundo supuesto el regulado en el literal c del artículo 42.

En el caso del procedimiento legislativo, de acuerdo con el artículo 73 del Reglamento del Congreso, se cuenta con las etapas de presentación de la iniciativa legislativa, de estudio en comisiones, de emisión y publicación de dictámenes, de debate en el Pleno, de aprobación mediante la doble votación y de promulgación.

Ahora bien, en el citado artículo no está regulado todo el procedimiento legislativo, sino únicamente la parte que se lleva a cabo en sede parlamentaria. No debe perderse de vista que, de acuerdo con el artículo 108 de la Constitución, el procedimiento para que una autógrafa se convierta en ley requiere de la participación del Poder Ejecutivo. De este modo, el procedimiento legislativo integral no es de competencia exclusiva del Congreso, sino que comparte atribuciones con el Poder Ejecutivo. A saber, el Congreso, luego de las etapas descritas del procedimiento legislativo en sede parlamentaria, remite la autógrafa para su observación y/o promulgación al Poder Ejecutivo.

Entonces, podemos concluir que, una vez que la ley entra en vigencia, ya no se trata de un acto dentro del procedimiento legislativo en sede parlamentaria y ya no se subsume en el literal c del artículo 42, sino en la categoría del amparo contra normas, cuya competencia en primera instancia la ostentan los juzgados constitucionales.

Ello se comprueba al apreciar la finalidad que tuvo la modificación de la competencia jurisdiccional para el caso de decisiones de órganos del Congreso dentro de procedimientos parlamentarios. Dicha modificación estuvo orientada a evitar que un órgano jurisdiccional unipersonal, como es un juzgado constitucional, pueda paralizar procedimientos parlamentarios o incidir en las competencias del Congreso; lo que no ocurriría en el caso de las normas que emitan (como las leyes o resoluciones legislativas), porque tales normas ya están fuera de dichos procedimientos y ya se agotaron las competencias de los órganos del Congreso respecto de ellas.

En el caso de las leyes y resoluciones legislativas normativas, la premisa de su existencia es que las atribuciones del Congreso fueron ejercidas y el procedimiento legislativo culminó. Entonces, ningún cuestionamiento jurisdiccional de una ley paralizaría ni impediría al Congreso realizar sus funciones, pues que la ley exista implica que ya las realizó. Por lo tanto, interpretar que el literal c del artículo 42 del NCPC incluye también a las normas provenientes del Congreso no resultaría conforme con la finalidad de la incorporación del citado literal.

Asimismo, la interpretación del citado literal c del artículo 42 del NCPC debe ser coherente con el ordenamiento jurídico y los fines de los procesos constitucionales, lo que no ocurriría si se interpretase que ha variado la competencia únicamente de los procesos de amparo contra leyes, pero se mantiene ante los juzgados respecto a otro tipo de normas de rango legal.

B. La intención de las legisladoras no fue cambiar la competencia en el amparo contra leyes u otras normas

La Ley 31583 que modificó el citado artículo 42 del NCPC fue producto de la acumulación de cuatro (4) proyectos de ley, ninguno de los cuales proponía modificar dicho artículo. Sin embargo, dos (2) proyectos de ley sí tenían propuestas relativas a actos emanados del Congreso de la República.

A saber, el Proyecto de Ley 1043/2021-CR proponía modificar el artículo 7 del NCPC para añadir como causal de improcedencia de la demanda cuando esta “se dirija en contra de las funciones de control y fiscalización correspondientes al Poder Legislativo conforme a sus facultades que la Ley le confiere.” Como se puede notar, la intención inicial fue evitar que se cuestione jurisdiccionalmente el ejercicio de algunas competencias del Congreso de la República, mas no las normas que emitiera.

En ese mismo orden de ideas, el Proyecto de Ley 809/2021-CR proponía modificar el artículo 18 del NCPC para establecer que los órganos competentes para conocer medidas cautelares sobre actos emanados del Congreso sean las salas constitucionales de las cortes superiores y no los juzgados constitucionales. Esta propuesta tenía como finalidad evitar que mediante medidas cautelares emitidas por órganos jurisdiccionales unipersonales (juzgados constitucionales) se pudiera paralizar el ejercicio de competencias parlamentarias; y, en cambio, sean órganos colegiados (salas constitucionales, conformadas por tres juezas) quienes tengan dicha competencia.

Estos proyectos fueron dictaminados en la Comisión de Constitución y Reglamento, en la cual se descartó la propuesta de incorporar en el artículo 7 del NCPC la citada causal de improcedencia, por reparar en que no debería haber ámbitos exentos de control de constitucionalidad^[9]. En cambio, se propuso morigerar dicha posición y variar la competencia en primera instancia, tanto para el proceso principal como para el cautelar^[10] a fin de que sean órganos colegiados quienes resuelvan dichos casos, y no solo juzgados unipersonales.

Ahora bien, tanto en el Dictamen elaborado por la Comisión de Constitución y Reglamento, como en la sesión del Pleno del Congreso en la que se debatió la modificación del artículo 42 del NCPC, se especificó que la causa de la modificación era la preocupación por la judicialización de los procedimientos parlamentarios^[11]. En el Dictamen se citaron una decena de ejemplos de procesos constitucionales iniciados contra comisiones investigadoras del Congreso, la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, las comisiones especiales de elección de altos funcionarios, entre otras, desde el año 2004 hasta el año 2022^[12]. Sin embargo, todos eran casos en los que se buscaba suspender procedimientos parlamentarios; pero ni un solo ejemplo versaba sobre un proceso constitucional contra una ley.

El único ejemplo que versaba sobre un procedimiento legislativo -no contra una norma- fue el caso de la Superintendencia Nacional de Educación Superior^[13], en el que detallaron que se pretendió paralizar el procedimiento legislativo e impedir que la autógrafa se convierta en ley. Es decir, se cuestionaban decisiones dentro del procedimiento legislativo; que es distinto a cuestionar normas -las cuales ya están fuera de cualquier procedimiento-.

En ese mismo sentido, en el debate en el Pleno, la propia presidenta de la Comisión de Constitución y Reglamento explicitó que el literal c del artículo 42 del NCPC se refiere a procedimientos parlamentarios en trámite:

“La señora JUÁREZ GALLEGOS (FP).- (…) Entonces, ¿qué es lo que se dice en esta propuesta? Que no sea un juez, que sea la Sala Civil, que sean tres magistrados los que determinan si procede una medida cautelar o si procede una acción de amparo. No solamente contra las obras, sino también en el caso, por ejemplo, de procedimientos parlamentarios, ¿un juez puede a través de una acción de amparo, de una medida cautelar paralizar una censura a un ministro?, ¿un juez puede paralizar a través de una acción de amparo una medida cautelar, paralizar una censura a un ministro, un Juez puede paralizar a través de una acción de amparo a una medida cautelar, una interpelación a un ministro, cuando nos referimos a procedimientos parlamentarios, nos estamos refiriendo a esas situaciones.”^[14]

Como se puede advertir, la intención del Parlamento no fue modificar la competencia en el proceso de amparo contra normas, ni específicamente contra leyes; sino en los procesos constitucionales contra otro tipo de decisiones de los órganos del Congreso. Por lo tanto, atendiendo a que la intención de las legisladoras es un criterio de interpretación jurídica al que le subyace el reconocimiento del principio democrático, corresponde orientar la interpretación y aplicación del citado literal c del artículo 42 del NCPC a la finalidad para la que fue incorporado y no sobre incluir supuestos ajenos a dicha finalidad.

C. La interpretación del literal c del artículo 42 debe garantizar la coherencia de la normativa procesal constitucional

La competencia del amparo contra normas jurídicas autoaplicativas no debería variar según el órgano que la emita. Considerando, por ejemplo, que tanto el Poder Ejecutivo como los Gobiernos Regionales y Municipales también pueden emitir normas autoaplicativas de rango legal e infralegal, resultaría irrazonable concluir que los juzgados constitucionales solo serían competentes para conocer en primera instancia los procesos de amparo contra las normas autoaplicativas emanadas de aquellos organismos constitucionales y; las salas superiores, cuando se trate de leyes y resoluciones legislativas.

Sobre todo, porque -como suele ocurrir- una determinada disposición normativa que se considere lesiva de derechos podría haber sido modificada por distintas normas, en cuyo caso, sería absurdo e incoherente concluir que se tendría que cuestionar la disposición por partes: las partes aprobadas o modificadas por leyes ante las salas superiores y; las partes aprobadas o modificadas por decretos legislativos, ante los juzgados.

Asimismo, en el caso de las leyes, de acuerdo con el artículo 108 de la Constitución, estas deben ser promulgadas, como regla general, por la Presidencia de la República (Poder Ejecutivo). Por lo tanto, dichas leyes ni siquiera calzarían en la definición amplia (que no repara en la finalidad, ni en la coherencia) de lo que se entiende por ‘decisiones de órganos del Congreso dentro de procesos parlamentarios’, ya que, en dichos casos, la decisión final para que la autógrafa se convierta en ley sería del Poder Ejecutivo.

Así, también resultaría irrazonable que haya distintas competencias para los amparos contra leyes, y que la competencia varíe según se trate de una ley promulgada por la Presidencia de la República o de una ley aprobada por reconsideración^[15] y promulgada por la Presidencia del Congreso.

Por todo lo anterior, al no existir un término de comparación objetivo que justifique que distintos órganos sean competentes para conocer normas del mismo rango que incluso pueden modificarse y derogarse entre sí (generando, como se anticipó, que algunas disposiciones normativas estén compuestas por distintos tipos de herramientas normativas), no sería conforme a la Constitución establecer competencias jurisdiccionales distintas en el proceso de amparo contra normas legales. Menos aún si la finalidad de la modificación de la competencia jurisdiccional no guarda relación con las leyes o normas jurídicas provenientes del Congreso, sino únicamente con las decisiones de dicho Poder del Estado dentro de procedimientos parlamentarios. En consecuencia, la competencia en primera instancia en los procesos de amparo contra leyes, y normas autoaplicativas en general, sigue siendo de los juzgados constitucionales.

Sin perjuicio de ello, resulta preocupante que se continúen realizando modificaciones improvisadas a la normativa procesal constitucional. De por sí, el Nuevo Código Procesal Constitucional tiene un déficit deliberativo cuestionable, así como de racionalidad y sistematicidad. Por lo tanto, las reformas a la ley orgánica que regulan los procesos constitucionales no deberían generar más dificultad en la tramitación de los procesos. Deberían facilitar la tutela de derechos fundamentales y la garantía de la Constitución.

Referencias

^[1] Antes de esta modificación, el artículo 42 del Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPC) establecía la competencia de las salas constitucionales de la corte superior del Poder Judicial, en primera instancia en procesos de tutela de derechos, únicamente para el caso de resoluciones judiciales.

^[2] De acuerdo con el citado artículo 42 del NCPC, en los distritos judiciales en los que no haya salas constitucionales, son competentes las salas civiles de turno de la corte superior de justicia respectiva y la sala constitucional y social de la corte suprema es competente para resolver en segundo grado.

^[3] Cabe precisar que, si bien hago referencia únicamente al proceso de amparo, es para simplificar la explicación, porque también pueden iniciarse otros procesos de tutela de derechos que tengan como objeto cuestionar una norma jurídica, dependiendo de qué derecho(s) se considere(n) afectado(s) y teniendo en cuenta sus respectivos requisitos de procedencia

^[4] En los casos en los que no haya juzgados constitucionales, son competentes los juzgados civiles o mixtos, de acuerdo con la Segunda Disposición Complementaria Final del NCPC.

^[5] Reglamento del Congreso – Artículo 64: a) Procedimiento Legislativo; que comprende el debate y aprobación de leyes ordinarias, leyes orgánicas, leyes autoritativas para ejercer la legislación delegada, leyes presupuestales y financieras, leyes de demarcación territorial, leyes de reforma de la Constitución Política, del Reglamento del Congreso y de resoluciones legislativas.

^[6] Reglamento del Congreso – Artículo 64: (…) b) Procedimientos del Control Político; que comprende la investidura del Consejo de Ministros, la interpelación a los Ministros, la invitación a los Ministros para que informen, las preguntas a los Ministros, la solicitud de información a los Ministros y a la administración en general, la censura y la extensión de confianza a los Ministros, la investigación sobre cualquier asunto de interés público, la dación de cuenta y el antejuicio político.

^[7] Reglamento del Congreso – Artículo 64 (…) c) Procedimientos Especiales; que comprende la designación del Contralor, la elección del Defensor del Pueblo, de los miembros del Tribunal Constitucional y de 3 miembros del Directorio del Banco Central de Reserva, así como la ratificación del Presidente de dicho Banco y del Superintendente de Banca y Seguros.

^[8] Utilizaré el genérico femenino para designar clases o categorías de seres animadas sin distinción del género o sexo.

^[9] Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento de los Proyectos de Ley 809/2021, 1043/2021, 1414/2021 y 1698/2021; del 14 de junio de 2022, p. 61.

^[10] Se concluyó que no debería escindirse la competencia en un mismo proceso y que el órgano que tenga la competencia para conocer el proceso principal también sea competente para conocer el proceso cautelar. Cfr. Dictamen, pp. 44 a 46.

^[11] Op. Cit. p. 59.

^[12] Op. Cit. pp. 47 a 59.

^[13] Op. Cit. p. 58.

^[14] Diario de Debates, Segunda Legislatura Ordinaria de 2021, 17.ª Sesión (Matinal), miércoles 06 de julio de 2022, p. 36.

^[15] Luego de que haya sido observada por el Poder Ejecutivo y aun así el Congreso decida aprobarla. Cfr. artículo 108 de la Constitución y 79 del Reglamento del Congreso.