Por Enfoque Derecho.
- Hechos.
El pasado 29 de diciembre, la congresista Rosselli Amuruz presentó el Proyecto de Ley 3889/2022-CR, el cual busca que, por medio de una reforma constitucional, se pueda recortar “por única vez” el mandato de las autoridades del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Los cargos concluyen su mandato en abril del 2023, pero, por excepción, los plazos establecidos en los artículos 180 y 182 de la Constitución, lo podrían permitir; no obstante, el problema sobre el presente proyecto de ley se centra principalmente en si se vulnera la autonomía electoral.
Por un lado, la motivación de la bancada recae en que, por única vez, se debe recortar el mandato de dichas autoridades “a fin de construir confianza en el país y generar neutralidad en las próximas elecciones generales”. Ante ello, el Jurado Nacional de Elecciones se pronunció en contra a través de un comunicado, al considerar que se pretende vulnerar la autonomía de los organismos constitucionales[1]. Por ese motivo, desde Enfoque Derecho, planteamos un análisis constitucional y coyuntural del proyecto de ley que nos permitirá demostrar la arbitrariedad e injerencia de este por sobre los organismos constitucionales autónomos.
- Marco teórico.
a. Alcances de la función legislativa.
Según la Constitución, el capítulo I del título IV aborda a cabalidad el sentido y objetivos que persigue el Poder Legislativo, por lo que podemos entender que, de acuerdo con Hans Cuadros, abogado por la PUCP, “la función legislativa del Congreso consta de dos ámbitos: un ámbito jurídico y un ámbito político” (s/f, p:2[2]).
Por un lado, el ámbito jurídico es respaldado por el artículo 102 de la Constitución, el cual menciona que el congresista tiene la atribución de “dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes”. Por lo que, ante dicha premisa, podríamos afirmar a primera instancia y de manera simplista que el Congreso sí tiene la facultad de emitir una ley que recorte el mandato de las autoridades del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). No obstante, el análisis jurídico no se limita únicamente a esta función, pues es parte también de esta función y tomando en cuenta el principio de unidad constitucional —tomando en consideración el artículo 103 de la Constitución—no abusar de dicho derecho al expedir leyes.
Por otro lado, su función en el ámbito político recae, como lo menciona Cuadros, en las actividades que rigen el ámbito de acción institucional del Estado Peruano respecto a los asuntos públicos. Si bien la corrupción y el contexto en el que nos encontramos demuestran que han existido cuestionamientos sobre quiénes se encuentran en qué cargos de poder, esto aún no le da la facultad al Poder Legislativo de intervenir directamente a través de reformas. De hecho, el Tribunal Constitucional en su sentencia recaída en el Expediente 00032-2021-PI/TC, el magistrado Blume Fortini resalta que existen márgenes que el legislador debe respetar, aquellos que incluyen los criterios de razonabilidad por ejemplo, así como los que no “afecten procedimientos o competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos”[3]. Por lo que, de esto recogemos que la facultad del Poder Legislativo no alcanza a materias que afecten procedimientos exclusivos de organismos constitucionalmente autónomos.
b. Proceso de designación de los organismos electorales.
i. Jurado Nacional de Elecciones.
Según el propio portal del JNE, el Jurado Nacional de Elecciones es un organismo constitucionalmente autónomo con competencias a nivel nacional. De ese modo, el Pleno, su máxima autoridad, se encuentra integrado por miembros elegidos en diferentes instancias institucionales: (i) uno, quien preside el Pleno, por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República; (ii) uno por la Junta Nacional de Fiscales Supremos; (iii) uno por el Colegio de Abogados de Lima; (iv) uno por los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Públicas; (v) y otro por los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Privadas[4]. De ese modo, mediante este mecanismo de elección, se garantiza tanto la independencia e imparcialidad de los miembros que conformen el Pleno del JNE.
ii. Oficina Nacional de Procesos Electorales.
Por su parte, según el portal de la ONPE, la Oficina Nacional de Procesos Electorales es un organismo constitucional autónomo, el cual se encarga de organizar y ejecutar distintos procesos electorales y de consulta popular. Asimismo, con relación a las organizaciones políticas, la ONPE se encarga de verificar y de realizar control externo de la actividad económica y financiera, así como de llevar a cabo asistencia técnica electoral en los procesos internos. Por otro lado, también se brinda asistencia técnica a las autoridades de centros poblados, universidades, representantes de la sociedad civil, consejos de coordinación regional y local, entre otros[5]. De esa manera, de acuerdo con la Ley Nº 26487 – Ley Orgánica de la ONPE, la Junta Nacional de Justicia – antes el Consejo Nacional de la Magistratura -, se encarga de convocar concurso público para la elección del jefe de la ONPE por un periodo renovable de cuatro años[6].
- Marco argumentativo.
a. Análisis constitucional.
Tal y como hemos adelantado nuestra posición líneas atrás, consideramos que este proyecto de ley que busca recortar los mandatos del presidente del Jurado Nacional de Elecciones y el jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, resulta inconstitucional. De ese modo, el artículo 103º de nuestra Carta Magna, establece expresamente que la presente no ampara el abuso de derecho. Dicha figura se ve reflejada en la intención del legislador de entrometerse con el funcionamiento y ejercicio de los funcionarios de órganos constitucionalmente autónomos, que actúan bajo parámetros de imparcialidad e independencia.
De esa manera, el Tribunal Constitucional en la sentencia del 10.11.2009 recaída en el Expediente Nº 0029-2018-PI/TC, señala que si bien nuestra Constitución no define expresamente a los órganos constitucionales ni provee elementos jurídicos para su identificación, mediante los principios de interpretación constitucional, se pueden reconocer tres. En primer lugar, la necesidad, que implica que el órgano ampare un elemento necesario en nuestro ordenamiento jurídico, lo que significaría la paralización parcial o total de las actividades estatales, o una ilegítima transformación de la estructura estatal. En este caso concreto, cabe resaltar que ambos organismos, según lo descrito de sus funciones, tienen la misión de garantizar la ejecución y la fiscalización de los procesos electorales, lo cual se entiende como un bien jurídico constitucional que, al fin y al cabo, es el que consolida nuestra democracia cada cinco años.
En segundo lugar, la inmediatez, que significa que la Constitución le dota a dicho organismo sus atribuciones fundamentales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 43º del texto constitucional. Es así que el artículo 177 regula expresamente tanto la existencia como el reconocimiento del JNE y la ONPE como parte del sistema electoral. En tercer lugar, la posición de paridad e independencia, que significa que los organismos deben tener, mediante mandato constitucional, autonomía e independencia; es decir, que no se encuentre subordinado a los demás órganos constitucionales y poderes del Estado. En esa línea, el artículo 177 también señala que los organismos del sistema electoral “actúan con autonomía y mantienen entre sí relaciones de coordinación…”. Por ese motivo, habiendo empleado principios de interpretación constitucional, tal y como el de Unidad de la Constitución y concordancia práctica, y así como criterios establecidos por jurisprudencia constitucional, ambos organismos son autónomos y no pueden encontrarse subordinados a otro poder del Estado, como, en este caso, el Congreso de la República.
Por todo lo expuesto, consideramos que dicha iniciativa legislativa se enfrasca en un acto de interdicción a la arbitrariedad, debido a que se trata de un acto arbitrario de un poder del Estado que exacerba sus límites, al ser contrario a la Constitución y lo establecido por las propias leyes orgánicas de dichos organismos. Por su parte, cabe resaltar que al conformar la designación de los entes electorales, los propios órganos de justicia (JNJ, Corte Suprema, etc), se estaría vulnerando el principio de separación de poderes, al inmiscuirse en sus funciones y buscar atribuir dichas funciones a la legislación desde el parlamento. Por ese motivo, si analizamos la intención bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, lo propuesto resulta sumamente innecesario y contrario al derecho, al sucumbir en un abuso de derecho.
b. Análisis sociopolítico.
Este punto, por más breve que sea en el análisis, es fundamental, pues no solamente nos brinda una epítome de lo acontecido últimamente, sino también invita a la reflexión, trayendo a colación una sentencia citada anteriormente y tomando en consideración el contexto en el que nos encontramos, no debemos entender la separación de poderes como lo siguiente:
“Como una división tajante entre las funciones del Estado, sin puntos de contacto o interrelación entre los denominados poderes del Estado y los distintos organismos constitucionalmente autónomos. Debe ser más bien considerada en clave de equilibrio entre órganos, de controles recíprocos, de frenos y contrapesos. Pero no solo ello, también con base en relaciones de lealtad, coordinación y de cooperación entre esas entidades” (argumento 162).
Esto nos permite comenzar el planteamiento de este punto entendiendo que, por más que la separación de poderes se haya configurado como un principio, este no debe soslayar ni interferir en la esencia de algún organismo constitucionalmente autónomo.
Ahora bien, hoy en día el Perú atraviesa un contexto difícil que ha sido causado por una serie de eventos políticos; por esto, existe un clamor popular para un adelanto de elecciones; no obstante, no se debe ni es oportuno confundir la labor que han realizado los organismos electorales con la situación en la que nos encontramos. Desafortunadamente, estos cuestionamientos políticos han recaído también sobre la ONPE y el JNE, pese a que estos tengan mayor aprobación que el Congreso, tal cual lo resalta Jorge Salas[7], actual presidente del JNE. En una reciente encuesta del Instituto de Estudios Peruanos (IEP), el JNE contaba con 56% de credibilidad; mientras que, el Congreso obtuvo únicamente un 8%. Bajo esa misma línea, Salas Arenas señaló que el proyecto de ley que busca recortar tanto su mandato como el del jefe de la ONPE, Piero Corvetto, es un exceso y no es constitucional. En ese sentido, llamó a reflexión a quienes la proponen, “porque están afectando la democracia”, finalmente rechazó que haya habido fraude electoral en las últimas elecciones.
Bajo esa misma línea, quienes defienden este proyecto de ley aseveran que «en un acto de desprendimiento», los titulares del JNE y la ONPE deberían «dar un paso al costado» para garantizar «absoluta transparencia», tal cual lo señala la vocera de Fuerza Popular, Patricia Juárez. Sin embargo, debemos tomar en consideración que, en estos momentos, recortar el mandato de estas autoridades a vísperas de un probable proceso de elecciones es no solamente riesgoso, sino también arbitrario. Pues no se trata únicamente de dar un paso al costado, mientras no existan pruebas fehacientes que demuestren las faltas cometidas tanto por el JNE como por la ONPE, ambas entidades autónomas deben seguir su rumbo, es decir, cumplir con el mandato por el tiempo que les corresponde. De hecho, por más que se argumente que han existido actos de corrupción en los últimos comicios electorales, la Comisión de Fiscalización no ha iniciado ningún proceso de investigación.
Finalmente, consideramos importante resaltar y tomar en cuenta la opinión de Ivan Lanegra, docente universitario y analista político, quien asevera que dicho proyecto de ley pone en riesgo la integridad de las elecciones generales que se llevarán a cabo en abril del 2024, mencionando que: “cuando se presenta un proyecto de ese tipo se puede poner en serio riesgo la integridad de las elecciones. El poder político intenta interferir en un proceso que debería ser completamente independiente de las decisiones políticas”[8]. Comentario que pone en evidencia una vez más la inviabilidad de dicho proyecto de ley y la arbitraria e inconstitucional injerencia en las decisiones autónomas de la máxima instancia del Poder Judicial como de la Junta Nacional de Justicia, órganos encargados de la designación de las autoridades del Jurado Nacional de Elecciones y de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, respectivamente.
- Reflexiones finales.
Finalmente, un análisis tanto constitucional como socio-político nos permiten afirmar que ambos funcionarios deberían dejar su cargo en abril de 2024, empero, que finalicen en abril del presente año —en caso se apruebe el PL 3889/2022-CR— es inconstitucional y arbitrario; de hecho, vulnera la autonomía de los organismos constitucionales (Jurado Nacional de Elecciones y Oficina Nacional de Procesos Electorales), pues atenta contra el proceso de designación que independientemente cada uno tiene. Asimismo, los argumentos se basan en apuntar acusaciones que no traen consigo peso ni forma a la reestructuración de nuestro ordenamiento ante las tan ansiadas reformas constitucionales y políticas que deberá asumir el Congreso de la República.
Fuentes:
[1] https://rpp.pe/politica/actualidad/jne-cuestiona-proyecto-de-ley-sobre-recorte-del-mandato-de-jefes-de-organismos-electorales-noticia-1458039?ref=rpp
[2] https://www.academia.edu/download/54929964/Importancia_del_Poder_Legislativo_2017.pdf
[3] https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2022/00032-2021-AI.pdf
[4] https://portal.jne.gob.pe/portal/Pagina/Ver/176/page/Quienes-Somos
[5] https://www.onpe.gob.pe/nosotros/quienes-somos/
[6] https://www.onpe.gob.pe/nosotros/nuestra-historia/
[7] http://www.elperuano.pe/noticia/201623-jne-proyecto-de-recorte-de-mandato-es-un-exceso-y-no-es-constitucional
[8] https://andina.pe/agencia/noticia-proyecto-recorta-mandato-titulares-jne-y-onpe-vulnera-autonomia-electoral-924142.aspx
Editorial escrito por Adriana García Montoya y Felipe Núñez del Prado Chaves.
