Por Nicolás Valverde,
asociado del Área de Aduanas y Comercio Exterior de Miranda & Amado. Su práctica profesional se concentra en la asesoría legal en materia tributaria y aduanera, con énfasis en tributación laboral, de personas naturales y derecho aduanero. Además, tiene amplia experiencia en la revisión de declaraciones juradas, compliance y due diligence. Ha sido miembro del Consejo Directivo de la Asociación Civil IUS ET VERITAS y es miembro del Instituto Peruano de Derecho Tributario – IPDT y del Grupo de Investigación de Derecho Internacional Tributario – GIDIT-PUCP. Se ha desempeñado como adjunto de docencia en la Pontificia Universidad Católica del Perú en diversos cursos vinculados a materia tributaria.
- Introducción
En los últimos años, la creciente participación del Perú en el comercio internacional y su adhesión a múltiples acuerdos comerciales han puesto en evidencia la necesidad de contar con un marco normativo aduanero moderno y eficiente. Desde su entrada en vigencia en 2008, la Ley General de Aduanas -Decreto Legislativo No. 1053- (en adelante, “LGA”) ha constituido la base regulatoria de la relación entre la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) y los operadores de comercio exterior, estableciendo las reglas aplicables al ingreso, permanencia y salida de mercancías del territorio nacional.
No obstante, los profundos cambios en la dinámica del comercio internacional, la digitalización de procesos logísticos, el fortalecimiento de los mecanismos de control y las crecientes exigencias de transparencia y facilitación comercial han puesto de manifiesto limitaciones de la normativa vigente. En la práctica, ello ha derivado en que aspectos de gran relevancia se regulen de manera fragmentada a través de disposiciones reglamentarias o normas emitidas directamente por la SUNAT.
En este contexto, el 27 de agosto de 2025, el congresista Eduardo Salhuana presentó el Proyecto de Ley No. 12218, que propone un nuevo texto para la LGA e incorpora modificaciones al régimen actual.
El presente artículo busca analizar y comentar las modificaciones más relevantes contenidas en la propuesta evaluando sus eventuales efectos para los operadores de comercio exterior, la SUNAT y el sistema aduanero en su conjunto.
- Exposición de Motivos
El Proyecto de Ley justifica su presentación sobre la base de algunos ejes centrales. En primer lugar, el Proyecto señala que la actual LGA, pese a sus reformas parciales a lo largo de los últimos años, no ha logrado responder de manera integral a las exigencias recientes del comercio internacional. En particular, señala que se han identificado vacíos en materia de transparencia, simplificación de trámites y eficiencia en los procedimientos de control.
En segundo lugar, el Proyecto enfatiza en la necesidad de armonizar la legislación nacional con estándares internacionales promovidos por organismos como la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y la Organización Mundial del Comercio (OMC). Esto busca garantizar la interoperabilidad con sistemas de otras administraciones aduaneras, fortaleciendo la seguridad de la cadena logística y mejorando la inclusión del Perú en el comercio global.
Además, el Proyecto incorpora una extensa, aunque muchas veces no tan clara o sustentada explicación de las diversas modificaciones que impactan de manera significativa en distintos aspectos de la operatividad aduanera vigente. Dicha explicación se fundamenta principalmente en la búsqueda de fortalecer la predictibilidad y reforzar la seguridad jurídica de los operadores de comercio exterior.
Así, la propuesta no se limita a introducir correcciones puntuales sobre aspectos específicos de la LGA, sino que plantea una reformulación estructural de la normativa vigente, manteniendo muchas de las disposiciones actualmente vigente, pero buscando incorporar otras orientadas a consolidar un modelo aduanero más moderno, eficiente y coherente con las exigencias actuales del comercio internacional.
Es importante resaltar que este Proyecto no constituye una iniciativa aislada del congresista Eduardo Salhuana, sino que es el resultado de un trabajo en conjunto con determinados gremios empresariales y asociaciones vinculadas al comercio exterior, que desde inicios del presente año venían manifestándose respecto a ello en distintos medios.
- Cambios más relevantes propuestos:
El Proyecto, según señala, busca una transformación integral de la normativa aduanera modificando la LGA y buscando introducir una serie de modificaciones. Dichos cambios, según el proyecto, no solo buscan modernizar las reglas de operatividad, sino también corregir vacíos y prácticas que han generado inseguridad o cargas excesivas para los operadores. A continuación, se destacan los cambios más relevantes que se plantean:
a) Ingreso y salida de mercancías
El Proyecto busca implementar que cuando una nave recale en varios puertos del territorio nacional, bastará que el transportista transmita los documentos en el primer puerto de arribo. Así, la aduana operativa del primer puerto será la encargada de transmitir dicha información a las demás aduanas involucradas en la operación. Con ello se buscaría eliminar la duplicidad de trámites y la dispersión de información.
Por otro lado, respecto a la rectificación del manifiesto de carga se busca permitir que los importadores puedan rectificar la información dentro de las 48 horas posteriores al arribo sin que ello implique sanción alguna. De este modo, se eliminaría la sanción de comiso que la LGA actual aplica incluso respecto a errores de forma.
b) Destinación aduanera, despacho y sanciones
La LGA vigente dispone que la declaración aduanera debe presentarse únicamente en la aduana de ingreso o salida de la mercancía. En contraste, el Proyecto busca flexibilizar esta regla y permitir la presentación de la declaración en cualquier aduana operativa.
En cuanto a la modalidad de despacho, el Proyecto otorga al importador la posibilidad de elegir entre despacho anticipado o diferido. Con ello se eliminaría la obligatoriedad de utilizar únicamente el despacho anticipado y solo excepcionalmente las otras modalidades.
c) Regímenes aduaneros temporales
El Proyecto conserva los regímenes aduaneros tradicionales, pero introduce una ampliación de plazos que alinea la normativa nacional con los estándares internacionales respecto a los regímenes temporales. Así, se señala que, en regímenes temporales como la admisión, exportación, perfeccionamiento pasivo o reexportación en el mismo estado, el plazo máximo se amplía de 18 a 24 meses.
Ante el incumplimiento de dichos plazos, se prevé en el Proyecto la conclusión automática con nacionalización y ejecución de la garantía, pero sin la imposición de sanciones adicionales.
d) Régimen sancionador y gradualidad
Uno de los cambios más relevantes se encuentra en la delimitación de la potestad sancionadora de la SUNAT. Mientras la LGA actual permite que esta entidad regule vía normas complementarias aspectos vinculados a infracciones, el Proyecto establece que solo la Ley puede crear infracciones y sanciones. Adicionalmente establece una razonabilidad en la aplicación de multas, limitando su cuantía al 50% de los tributos omitidos.
Además, se reincorpora el régimen de gradualidad el cual permite reducir las multas en función del grado de cumplimiento del infractor y de las medidas correctivas implementadas.
- Impacto en Operadores y Administración Aduanera
Como se ha podido apreciar, las modificaciones propuestas en el proyecto no solo tienen un alcance normativo, sino también práctico, con implicancias directas para los principales actores del comercio exterior.
En el caso de los importadores, los cambios en modalidades de despacho y en la posibilidad de rectificar declaraciones sin sanción podrían generar un escenario de mayor seguridad jurídica y flexibilidad. De igual forma, la posibilidad de presentar declaraciones en cualquier aduana y elegir entre despacho anticipado o diferido podría reducir costos logísticos y tiempos de operación, lo cual responde a una de las principales demandas del sector privado: contar con un régimen menos restrictivo y más adaptado a las necesidades reales de las operaciones.
Por otro lado, la ampliación de plazos en regímenes temporales (hasta 24 meses) representa un beneficio en términos de gestión y planificación. En particular, otorga mayor holgura para la utilización de bienes, insumos o mercancías destinadas a procesos de transformación, ensamblaje o reparación, que por la propia naturaleza de los ciclos productivos suelen exceder los plazos previstos en la normativa actual. Además, la regla de conclusión automática con ejecución de la garantía -sin sanciones adicionales- incluida también en el Proyecto otorga mayor previsibilidad y evita un doble castigo que desincentivaba el uso de estos regímenes.
No obstante, será necesario tomar en consideración lo que la SUNAT señale en torno al contenido del Proyecto, toda vez que algunas de estas modificaciones impactan directamente en los esquemas de control y fiscalización.
Así, por ejemplo, la eliminación del carácter obligatorio del despacho anticipado podría entrar en tensión con diversos pronunciamientos previos de la SUNAT, que lo ha defendido como una herramienta fundamental para agilizar las operaciones de importación, reducir los tiempos y fortalecer la trazabilidad de las mercancías que llegan al país desde antes de su arribo. Por ello, flexibilizar la elección del tipo de despacho podría ser visto por la SUNAT como un retroceso frente a los avances logrados en materia de facilitación y control.
Otro aspecto que podría generar resistencia al cambio es la posibilidad de presentar declaraciones en cualquier aduana operativa, sin limitarse a la de ingreso o salida de las mercancías. Si bien esta medida busca descentralizar los trámites y reducir costos logísticos para los operadores, desde la perspectiva de la SUNAT podría implicar desafíos en la asignación de competencias, coordinación entre aduanas y control de riesgos, especialmente en los puertos de mayor rotación de carga o que tengan infraestructura y personal limitado.
- Comentarios y conclusiones:
Si bien es probable que este Proyecto sufra modificaciones sustanciales en el proceso legislativo, e incluso podría no llegar a aprobarse, resulta innegable que varios de sus contenidos deberán ser considerados en cualquier reforma futura de la normativa aduanera. Aun en el supuesto de que no se llegue a concretar una nueva LGA, las ideas centrales planteadas en este Proyecto podrían servir de base para introducir mejoras puntuales.
En ese sentido, será importante dar seguimiento a los trabajos que realicen las comisiones del Congreso encargadas de evaluar esta propuesta, así como a los pronunciamientos de los distintos gremios empresariales y operadores logísticos. Además, será importante apreciar lo que señale la SUNAT, no solo por su rol como principal autoridad aduanera, sino porque de la viabilidad operativa de las propuestas dependerá en gran medida la posibilidad de implementarlas. Asimismo, el intercambio de ideas especializado en torno al proyecto permitirá identificar cuáles de sus disposiciones cuentan con un consenso y podrían incorporarse en reformas parciales, aun cuando la aprobación de este Proyecto no llegue a buen puerto.
