Por José Jean Franco Rengifo Puraca,
estudiante de Derecho en la Universidad Científica del Sur, ubicado en el décimo superior. Mantiene interés en el Derecho Internacional, como también, se desempeña como investigador de la Clínica Legal de Interés Público y la Clínica de Litigación Ambiental Científica (CLAC) .
1. Introducción
El crimen organizado transnacional no espera a que el Estado perfeccione un tratado para extorsionar, traficar o corromper instituciones: opera ya sobre rutas, finanzas y territorios que desbordan la capacidad aislada de cualquier gobierno. En ese contexto, el 10 de septiembre de 2026, la presidenta de la República anunció el ingreso del Perú al Escudo de las Américas y, días después, el canciller Carlos Espá precisó ante el Senado que dicha adhesión no implicó la suscripción de un tratado internacional ni la aceptación de obligaciones vinculantes. Esta calificación no constituye un detalle retórico, sino el dato jurídico a partir del cual debe evaluarse la decisión. El presidente dirige la política exterior y celebra los actos internacionales que la Constitución le reserva, mientras que el Estado tiene el deber de defender a la Nación y proteger a la población. Cooperar para compartir inteligencia y coordinar esfuerzos contra redes que no reconocen fronteras no supone abdicar de la soberanía; supone ejercerla.
La objeción que presenta el ingreso como un atajo inconstitucional parte, en buena medida, de un error de categoría: equipara una declaración política de coordinación con un tratado de los contemplados en el artículo 56, sujeto a aprobación parlamentaria previa. Ese desplazamiento conceptual –de la política exterior al régimen de los tratados– es precisamente lo que este artículo se propone deshacer. La pregunta, por tanto, no es si el Perú debía permanecer inerme por formalismo, sino si el instrumento, en los términos en que el propio Ejecutivo lo ha descrito, encuentra cabida en el ordenamiento. La respuesta que aquí se sostiene es afirmativa: el ingreso es constitucionalmente posible, políticamente razonable y jurídicamente contenido, siempre que permanezca dentro del cauce de una cooperación sin vínculo convencional.
2. Calificación jurídica del instrumento y racionalidad de su informalidad
La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados define tratado como: “(…) un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular” (Organización de las Naciones Unidas, 1969, p. 2).[1]
Esta definición establece un umbral jurídico preciso: no basta un anuncio político no una manifestación conjunta de voluntad. Se requiere un acuerdo escrito, regido por el derecho internacional, acompañado del consentimiento en obligarse. Conforme a lo declarado por el propio Ejecutivo peruano, el Escudo no alcanza dicho umbral.
En el derecho internacional se reserva el nombre de soft law a aquellas que “no son obligatorias o vinculantes pero que, sin embargo, tienen una relevancia legal especial” (Thürer, citado en Velázquez, 2018, p. 193).[2]
Esta es la categoría en la que corresponde situar al Escudo. Su función consiste en orientar conductas, facilitar el intercambio de inteligencia y coordinar esfuerzos en materia de seguridad, sin generar, por sí mismo, responsabilidad internacional autónoma ni mecanismos de exigibilidad propios de un tratado.
La diferencia con el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca no es simplemente de intensidad, sino de naturaleza jurídica. El TIAR establece expresamente: “(…) será considerado como un ataque contra todos los Estados Americanos” (Organización de los Estados Americanos, 1947, art. 3.1.)[3] y dispone que cada Parte “se compromete a ayudar a hacer frente al ataque” (Organización de los Estados Americanos, 1947, art. 3.1)[4]. Existe, por tanto, una obligación recíproca jurídicamente asumida, junto con mecanismos institucionales para su activación y efectos jurídicos determinados. El Escudo, en cambio, no sustituye al TIAR ni constituye un mecanismo para activarlo: carece de una cláusula de defensa colectiva, de una secretaría dotada de personalidad jurídica y de un procedimiento de ratificación y depósito.
Esta interpretación coincide con un análisis técnico contemporáneo, según el cual el Escudo “debe entenderse, en su estado actual, como un mecanismo de coordinación política y de cooperación en materia de seguridad, y no como un tratado internacional o un sistema formal de defensa colectiva” (Amcham Colombia, 2026, p. 2)[5].
Desde esta perspectiva, la informalidad no constituye un defecto de origen, sino una característica deliberada de su diseño institucional. Esta permite modular, ampliar o suspender la cooperación sin recurrir al procedimiento de denuncia propio de un Estado y, por sí misma, no activa el artículo 56 de la Constitución.
Se ha objetado, sin embargo, que el mecanismo presenta “contornos difusos”. En esa línea, se advierte que el derecho suave suele contener “términos vagos e imprecisos” (Chinkin, citado en Velázquez, 2018, p. 196)[6] y reposa “en la adhesión voluntaria” (Chinkin, citado en Velázquez, 2018, p. 196)[7] sin mecanismos de exigibilidad.
Esta característica no justifica, por sí sola, la creación de un procedimiento de aprobación parlamentaria que el instrumento no contempla. La respuesta adecuada pasa por garantizar la publicidad de su contenido, fortalecer el control político del Congreso y preservar la regla según la cual cualquier evolución hacia el despliegue de tropas, el uso de la fuerza o la asunción de nuevas obligaciones internacionales deberá seguir el cauce constitucional correspondiente. En consecuencia, la indeterminación del mecanismo constituye, principalmente, un problema de transparencia y delimitación institucional, antes que un supuesto de inconstitucionalidad.
3. Competencia presidencial y control parlamentario en el régimen de los tratados
La Constitución reserva al presidente la atribución de “dirigir la política exterior y las relaciones internacionales; y celebrar y ratificar tratados” (art. 118.11)[8]. Esta cláusula no constituye un cheque en blanco, pero sí configura el título habilitante ordinario para la acción internacional del Estado. El ingreso al Escudo encuentra, en primer término, sustento en esa atribución: no como una forma de eludir al Parlamento, sino como ejercicio de la competencia que la propia Carta Magna asigna al jefe de Estado.
El régimen constitucional de los tratados es dual. La Constitución establece que: “Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional” (art. 55)[9]. Es a partir de ese momento que se produce su incorporación al ordenamiento interno. A su vez, el artículo 56 exige aprobación previa del Senado cuando el tratado verse sobre derechos humanos, soberanía, defensa nacional u obligaciones financieras, o cuando requiera modificar leyes (art. 56. párrs. 1-2)[10]. Por su parte, el artículo 57 autoriza al presidente a celebrar o adherir a tratados “sin el requisito de la aprobación previa del Senado en materias no contempladas en el artículo precedente” (art. 57, párr. 1)[11] con cargo de dar cuenta.
En consecuencia, sin tratado en vigor no opera el artículo 55; y, sin un tratado comprendido en las materias previstas por el artículo 56, no existe exigencia de aprobación previa. El Escudo, en los términos declarados por el Ejecutivo, no encaja en ninguno de esos supuestos.
El Tribunal Constitucional ha precisado esta estructura al señalar que la Constitución consagra un modelo dual de regulación de los tratados internacionales, diferenciando aquellos que deben ser aprobados por el Congreso de aquellos que pueden ser celebrados por el Poder Ejecutivo (Tribunal Constitucional del Perú, 2010, fund. 59)[12]. Estos últimos, denominados tratados ejecutivos o simplificados comprenden materias distintas de aquellas reservadas al nivel legislativo, por lo que el artículo 57 opera como una cláusula residual a favor del Ejecutivo (Tribunal Constitucional del Perú, 2010, fund. 75)[13].
Incluso bajo la hipótesis más gravosa –esto es, calificar el Escudo como un convenio simplificado– resultaría aplicable el artículo 57. Además, esa exigencia ya habría sido atendida: el 16 de septiembre de 2026, el canciller Carlos Espá informó al Pleno del Senado que el ingreso “no implicó la suscripción de un tratado internacional ni la aceptación de compromisos vinculantes » (Calderón, 2026, párr. 1)[14].
La regla decisiva, por tanto, reside en el contenido y no en la etiqueta. El instrumento, en su configuración actual, no crea bases, no autoriza el despliegue de tropas, no modifica el Código Penal ni impone erogaciones que activen el inciso 4 del artículo 56. El propio TC exige que las materias comprendidas en el artículo 56 estén taxativamente establecidas y que, fuera de ellas, corresponda al Ejecutivo la vía simplificada (Tribunal Constitucional del Perú, 2010, fund. 69)[15].
Si en el futuro el contenido del mecanismo cambiara –por ejemplo, mediante operaciones conjuntas, uso de la fuerza o nuevas obligaciones internacionales–, también debería cambiar el procedimiento constitucional aplicable. Esa es la línea que debe observarse, no la existencia anticipada de un rito que el acto, en su configuración actual, no reclama.
Tampoco se inaugura con ello una práctica al margen de la Constitución. El Perú ya mantiene mecanismos de cooperación policial y de inteligencia con Estados Unidos mediante acuerdos administrativos y autorizaciones puntuales; el Escudo articula esa modalidad de cooperación a escala hemisférica. Por ello, quien cuestiona el ingreso por no haber seguido el artículo 56 no está necesariamente reforzando el control parlamentario: está aplicando a una declaración política el régimen constitucional propio de un tratado que, según lo informado por el propio canciller ante el Senado, no existe.
4. Soberanía nacional, empleo de la fuerza y garantías de derechos fundamentales
Son deberes primordiales del Estado “defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad” (Constitución Política del Perú, 1993, art. 44)[16].
La soberanía, interpretada conjuntamente con ese mandato de protección, no equivale a aislamiento. Comprende también la facultad del Estado de decidir con quién coopera para cumplir el deber de resguardar a la población. Rehusar la coordinación de inteligencia frente a redes transnacionales no fortalece, por sí mismo, la soberanía estatal; puede, por el contrario, dejar al Estado más expuesto frente a amenazas que desbordan sus capacidades individuales.
Tampoco el Escudo desplaza la competencia parlamentaria respecto del uso del territorio y el ingreso de fuerzas extranjeras. Corresponde al Senado “prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberanía nacional” (Constitución Política del Perú, 1993, art. 102-A inc. 8)[17].
La Ley 27856 precisa que dicho ingreso “es autorizado por el Congreso de la República, mediante Resolución Legislativa. (…) La autorización procede siempre que no afecte, en forma alguna la soberanía e integridad territorial ni constituya instalación de bases militares” (Congreso de la República, 2002, art. 3)[18].
Esa reserva constitucional permanece intacta. El Escudo no autoriza, por sí mismo, el ingreso de tropas ni la instalación de bases. Cualquier contingente armado –como ocurre con los entrenamientos anuales– requiere una resolución legislativa en cada caso. Afirmar que “entrar al Escudo es meter tropas” supone confundir una plataforma de cooperación política con una autorización de ocupación que la Constitución no ha conferido.
El intercambio de información tampoco carece de sustento jurídico. La Ley 29733 reconoce el flujo transfronterizo de datos y, en su artículo 15, exceptúa del régimen ordinario, entre otros supuestos, la “cooperación internacional entre organismos de inteligencia para la lucha contra el terrorismo, tráfico ilícito de drogas, lavado de activos, corrupción, trata de personas y otras formas de criminalidad organizada” (Congreso de la República del Perú, 2011, art. 15 num. 3)[19].
Esta habilitación no elimina las exigencias de finalidad, proporcionalidad ni control; por el contrario, encuadra la transferencia dentro de un supuesto legal previsto precisamente para enfrentar este tipo de amenazas. Continúan siendo plenamente oponibles el derecho a la autodeterminación informativa (Constitución Política del Perú, 1993, art. 2.6)[20], tutelable mediante hábeas data (Constitución Política del Perú, 1993, art. 200.3)[21], así como el secreto e inviolabilidad de las comunicaciones (Constitución Política del Perú, 1993, art. 2.10)[22]. La cooperación, por tanto, debe desarrollarse dentro de esas garantías y no al margen de ellas.
Finalmente, la calificación de determinadas organizaciones como “narcoterroristas” tampoco permite desplazar las garantías del debido proceso. La Corte Interamericana ha recordado que la prohibición de tratos crueles es “absoluta e inderogable, aun en las circunstancias más difíciles, tales como guerra (…) lucha contra el terrorismo y cualesquiera otros delitos” (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2004, párr. 100)[23].
Asimismo, ha establecido que “el derecho a ser juzgado por tribunales de justicia ordinarios con arreglo a procedimientos legalmente previstos constituye un principio básico del debido proceso” (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2004, párr. 143)[24].
El Perú ya ha experimentado el costo de desconocer esos límites. Cooperar contra el crimen organizado encuentra sustento constitucional; alterar las garantías del proceso penal mediante una coalición de cooperación no lo tendría. Las garantías preexistentes permanecen vigentes y, precisamente por ello, la cooperación puede desarrollarse sin convertir la seguridad en una excepción al Estado constitucional de derecho.
5. Condiciones de institucionalización interna y control democrático
Quien sostiene que el ingreso es constitucional no puede limitarse a esa calificación. Debe exigir, además, el andamiaje institucional que impida que una cooperación flexible se convierta, por la vía de los hechos, en un tratado no declarado. El propio artículo 57, aunque referido a los tratados ejecutivos, establece un estándar relevante por analogía: el presidente “debe dar cuenta al Senado” (Constitución Política del Perú, 1993, art. 57)[25].
Dar cuenta no equivale a solicitar autorización previa; significa someter la política exterior a control político. Esa lógica ya fue empleada el 16 de septiembre de 2026 y debería convertirse en una práctica periódica, no meramente episódica.
El Tribunal Constitucional, al pronunciarse sobre un tratado ejecutivo, exhortó al Poder Ejecutivo a:
(…) someter a consulta de las Comisiones de Constitución y Reglamento y de Relaciones Exteriores del Congreso el texto de los tratados internacionales ejecutivos que proyecte celebrar o ratificar, a fin de que éstas los estudien, sin que la opinión de las citadas comisiones condicione al Poder Ejecutivo. (2010, p. 30)[26]
Si este estándar se plantea respecto de un convenio simplificado, con mayor razón resulta razonable exigir la publicidad de la declaración conjunta y de los protocolos de trabajo del Escudo. Lo que no se publica no puede ser fiscalizado adecuadamente; y aquello que no se somete a control puede terminar adquiriendo, en los hechos, la apariencia del compromiso opaco que sus críticos cuestionan.
Esa publicidad debe complementarse con un protocolo interno para el intercambio de inteligencia. La Ley 29733 permite el flujo transfronterizo de datos en determinados supuestos de cooperación contra el crimen organizado, pero no elimina las exigencias de finalidad, proporcionalidad ni control temporal (Congreso de la República del Perú, 2011, art. 15)[27].
Por ello, cada transferencia sensible debería contar con autorización de la autoridad peruana competente. Sin ese filtro, una excepción legal diseñada para atender amenazas específicas podría convertirse en una habilitación permanente y carente de controles suficientes.
Permanece, además, la reserva constitucional sobre el ingreso de tropas. La Constitución establece que el Congreso presta consentimiento para dicho ingreso “siempre que no afecte, en forma alguna, la soberanía nacional” (art. 102-A inc. 8), mientras que la Ley 27856 exige resolución legislativa y prohíbe la instalación de bases (Congreso de la República del Perú, 2002, art. 3)[28].
Esta reserva debe reiterarse expresamente respecto del Escudo: ninguna operación conjunta ni ingreso de contingentes armados puede ejecutarse al margen del cauce constitucional correspondiente.
Por último, una evaluación a los doce meses ante las comisiones competentes de Relaciones Exteriores y Defensa –considerando la información obtenida, los operativos realizados y los costos institucionales– permitiría convertir el “pragmatismo” invocado por el canciller en un criterio susceptible de verificación, y no en una simple declaración política. Estas reglas no desnaturalizan el ingreso; establecen las condiciones necesarias para hacerlo transparente, controlable y sostenible.
6. Conclusiones
El ingreso del Perú al Escudo de las Américas no vinculó al Estado mediante un tratado. Lo incorporó a una plataforma de coordinación política frente a un fenómeno que ya opera sin fronteras, sin cláusula de defensa colectiva, sin ratificación y sin obligaciones jurídicamente exigibles. En esos términos, la decisión encuentra sustento en la Constitución: el presidente dirige la política exterior, el Estado tiene el deber de proteger a la población y el Congreso mantiene intactas sus competencias respecto de la aprobación de tratados prevista en el artículo 56 y del consentimiento para el ingreso de tropas establecido en el artículo 102-A inciso 8.
Exigir en este momento el procedimiento del artículo 56 supone aplicar a una declaración política el régimen constitucional propio de un instrumento que, según lo informado por el canciller ante el Senado, no existe. Esa confusión entre categorías jurídicas no fortalece el control parlamentario; lo desnaturaliza. La informalidad, lejos de constituir un vicio de origen, permite modular la cooperación sin recurrir a la denuncia de un tratado, siempre que no sea utilizada para introducir, por la vía de los hechos, aquello que la Constitución reserva al ámbito convencional o a la autorización legislativa.
La defensa del ingreso, por ello, no puede ser incondicional. Si el Escudo abandona el cauce declarado –si incorpora bases, contingentes armados, uso de la fuerza u obligaciones internacionales nuevas–, el mismo ordenamiento que hoy permite la cooperación exigirá la intervención del Congreso. Cooperar es constitucional; eludir las competencias que la Constitución reserva al Parlamento no lo sería. La respuesta a la pregunta planteada es, entonces, afirmativa: el ingreso resulta constitucional sin tratado y sin aprobación previa, siempre que permanezca dentro de los límites y condiciones bajo los cuales el Ejecutivo ha declarado que se produce.
Referencias bibliográficas:
[1] Organización de las Naciones Unidas (1969). Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, p. 2. Disponible en: https://www.oas.org/xxxivga/spanish/reference_docs/convencion_viena.pdf
[2] Velázquez Elizarrarás, J. C. (2018). Evolución e interdisciplina en el debate actual de las nuevas fuentes del derecho internacional: Derecho suave y derecho duro ¿contraposición o complemento? Universidad Nacional Autónoma de México. Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/11/5143/11.pdf
[3] Organización de los Estados Americanos (1947). Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca. Disponible en: https://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-29.html
[4] Idem.
[5] Amcham Colombia (2026). Definición y alcance del Escudo de las Américas (Shield of the Americas). Disponible en: https://amchamcolombia.co/wp-content/uploads/2026/03/AmCham-Escudo-de-las-Americas.pdf
[6] Velázquez Elizarrarás, J. C., Op cit., p. 196.
[7] Idem.
[8] Constitución Política del Perú (1993). Art. 118.11. Disponible en: https://lpderecho.pe/constitucion-politica-peru-actualizada/
[9] Ibid., art. 55.
[10] Ibid., art. 56 párrs. 1-2.
[11] Ibid., art. 57.
[12] Tribunal Constitucional del Perú (2010). SENTENCIA DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE 5 DE FEBRERO DE 2010 PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD 40 Congresistas de la República (demandante) contra el Poder Ejecutivo (demandado). Disponible en: https://img.lpderecho.pe/wp-content/uploads/2025/06/Exp.-00002-2009-PI-TC_LPDerecho.pdf
[13] Ibid., fund. 75.
[14] Calderón, M. (2026). Perú ingresó al Escudo de las Américas sin tratado ni obligaciones vinculantes, afirma el canciller: ¿qué falta definir? Diario El Comercio. Disponible en: https://elcomercio.pe/politica/congreso/peru-ingreso-al-escudo-de-las-americas-sin-tratado-ni-obligaciones-vinculantes-afirma-el-canciller-tlcnota-noticia/?ref=ecr
[15] Tribunal Constitucional del Perú (2010). Op. cit., fund. 69.
[16] Constitución Política del Perú, Op. cit., art. 44
[17] Ibid., art. 102-A inc. 8
[18] Congreso de la República del Perú (2002). Ley N.º 27856 Ley de requisitos para la autorización y consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República. Disponible en: https://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con5_uibd.nsf/128EADA42AC5C8C9052586F20027ACC3/$FILE/ley-27856.pdf
[19] Congreso de la República del Perú (2011). Ley N.° 29733 Ley de Protección de datos personales. Disponible en: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/6422732/5623200-ley-29733-ley-de-proteccion-de-datos-personales.pdf?v=1717104144
[20] Constitución Política del Perú, Op. cit., art. 2.6
[21] Ibid., art. 200.3
[22] Ibid., art. 2.10
[23] Corte Interamericana de Derechos Humanos (2004). Caso Lori Berenson Mejía Vs. Perú Sentencia de 25 de noviembre de 2004 (Fondo Reparaciones Y Costas). Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_119_esp.pdf
[24] Ibid., párr. 143
[25] Constitución Política del Perú, Op. Cit., art. 57
[26] Tribunal Constitucional del Perú, Op. Cit., p. 30
[27] Congreso de la República del Perú, Op Cit., art. 15
[28] Congreso de la República del Perú, Op Cit. art. 3
