Aprobación de la Ley ProCine: “Lo bueno, lo malo y lo horrible”

Por: Felipe Gamboa Lozada
Asociado de Miranda & Amado Abogados

El 16 de diciembre el Congreso de la República aprobó el dictamen del Proyecto de Ley No. 3938/2009-CR, el cual propone una “Ley de Masificación del Cine y Fomento de la Producción Cinematográfica Nacional” que coloquialmente ha sido denominada como “Ley ProCine”. La aprobación de la Ley ProCine ha dado lugar a celebraciones y protestas por parte de productores, distribuidores y exhibidores cinematográficos. Para ilustrar por qué una propuesta legislativa de fomento del cine puede haber suscitado tal polémica, a continuación reseñamos lo bueno, lo malo y -en este caso-, lo horrible del texto aprobado por el Congreso.

Lo bueno: La eliminación del impuesto municipal y la creación del Fondo ProCine

La Ley ProCine modifica el inciso c) del artículo 57 de la Ley de Tributación Municipal y determina que la tasa del impuesto por asistir a espectáculos cinematográficos equivale a cero por ciento. Asimismo, crea el Fondo ProCine con el objetivo de brindar recursos para el fomento de la creación, producción, difusión y comercialización de obras cinematográficas nacionales y el apoyo de otras actividades cinematográficas relacionadas.

Sin Ley ProCine, cuando una persona compra una entrada para ver una película en una sala de cine, el 10 por ciento del valor de la entrada es destinado a la municipalidad distrital en la cual se ubica dicha sala de cine. Es bueno que se elimine este Impuesto a los Espectáculos Públicos No Deportivos que grava el monto que se paga por presenciar espectáculos cinematográficos porque el mismo deja de tener sentido cuando el viejo cine de barrio es reemplazado por complejos cinematográficos que se encuentran en centros comerciales que asumen los costos adicionales de limpieza y seguridad (por ejemplo, por las colas en la vía pública) en los que antes incurría la municipalidad.

Por otro lado, la creación del Fondo ProCine ofrece una alternativa de financiamiento a la producción de cine nacional y eso es bueno fundamentalmente por dos razones: en primer lugar, porque en sus más de 15 años de vigencia, el Estado nunca cumplió con otorgar el dinero previsto en la Ley 26370 para los concursos que CONACINE organiza anualmente, existiendo a la fecha una deuda acumulada superior a 52 millones de Nuevos Soles; y, en segundo lugar, porque dicho Fondo hace posible que CONACINE utilice parte de sus recursos en la realización de actividades relacionadas con la cinematografía (por ejemplo, talleres de capacitación, participar en eventos internacionales), lo cual es recomendable dado que la legislación actual pareciera limitar el margen de acción de dicha entidad al destinar su presupuesto a los concursos anuales.

Lo malo: El porcentaje del aporte al Fondo ProCine y la formalización a través de un acuerdo

La Ley ProCine establece que los distribuidores y exhibidores cinematográficos deben efectuar un aporte al Fondo ProCine equivalente al 3.33 por ciento del valor de cada entrada. Sin embargo, para la formalización del aporte los representantes de los distribuidores y exhibidores de películas cinematográficas deben celebrar un convenio con los representantes de CONACINE, el cual debe ser refrendado por el Ministerio de Cultura.

Si bien este mecanismo de financiamiento privado de la producción cinematográfica pareciera solucionar el déficit generado por el incumplimiento de la Ley 26370 (en ningún año el Estado ha brindado siquiera la mitad de lo ordenado en dicha Ley), afirmamos que este aspecto de la Ley ProCine es malo porque constituye la elección de la alternativa menos favorable para el fomento del cine peruano.

En efecto, durante todo el proceso que condujo a la aprobación de la Ley ProCine existió una propuesta normativa alternativa que destinaba un porcentaje mayor a la producción de cine nacional sin condicionarlo a la celebración de un acuerdo posterior y con carácter tributario definido. Así, el Congreso desestimó el 5 por ciento del valor de la entrada que preveía el Proyecto de Ley 3855/2009-CR, el cual además preveía el aporte como un tributo parafiscal a ser depositado en las fechas de pago que establece SUNAT. No obstante ello, la Ley ProCine reduce a 3.33 el porcentaje para el fomento del cine nacional y es ambigua en torno a la naturaleza del aporte y a las consecuencias de su incumplimiento, lo que puede representar un obstáculo para su recaudación y fiscalización.

Lo horrible: La eliminación del financiamiento público del cine por la modificación del artículo 17 de la Ley 26370

La Ley 26370 instauró los concursos de cinematografía a ser organizados anualmente por CONACINE y dispuso expresamente que “La Ley de Presupuesto de la República consigna dentro del Pliego del Ministerio de Educación, las partidas necesarias que proporciona a el CONACINE” para solventar los montos a ser entregados en tales concursos (1260 UIT al año).

No solo es malo, sino horrible, que la Ley ProCine modifique el artículo 17 de la Ley 26370 y elimine la obligación estatal de consignar en el presupuesto las partidas para financiar los concursos que organiza CONACINE. Efectivamente, pese a que el Fondo ProCine se presentó como complementario y se afirmó que el aporte de los exhibidores iba a sumarse a los recursos que por ley el Estado debe asignar a CONACINE, la modificación del artículo 17 de la Ley 26370 consagra la eliminación de una fuente de financiamiento del cine nacional.

Esta eliminación es cuestionable porque ha sido adoptada de manera subrepticia, oculta, sin discusión, y, especialmente, porque el financiamiento público del cine (común en la legislación cinematográfica comparada) nada tiene que ver con el aporte privado que la Ley ProCine iba a adicionar.

Si bien es cierto los fondos previstos en la Ley 26370 nunca fueron otorgados a cabalidad, el incumplimiento del Estado no elimina la deuda que se mantiene con CONACINE y la modificación del artículo 17 puede constituir un retroceso que viola el carácter progresivo de las acciones que el Estado peruano debe realizar al suscribir Convenios Internacionales que consagran el derecho humano a la cultura. Basta ya de pensar la cultura como un favor y no como un derecho.