Por Jorge A. Segovia Cáceres,
abogado por la Universidad Inca Garcilaso de la Vega y maestro en Derecho de Empresa por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Miembro de la Comisión de Estudio de Derecho Administrativo y Control Público del Ilustre Colegio de Abogados de Lima. Especialista en procedimiento administrativo sancionador, gestión pública, derecho administrativo y derecho municipal. Docente universitario.
1. Introducción
En derecho administrativo existe una diferencia decisiva entre cuestionar la legalidad de una actuación pública y neutralizarla materialmente. Una entidad puede formular una objeción correcta, por falta de competencia, autorización o garantías y, aun así, actuar ilegalmente si ejecuta por su cuenta una medida que el ordenamiento no le permite adoptar de ese modo.
El retiro de una cámara atribuida a la Empresa Municipal de Apoyo a Proyectos Estratégicos S. A. (en adelante EMAPE), instalada en enero de 2025 en un tramo de la Costa Verde ubicado en Magdalena del Mar y retirada en agosto de 2026, permite examinar ese problema. La Municipalidad Distrital de Magdalena del Mar sostuvo que el equipo había sido colocado sin su autorización, sin señalización y sin una etapa informativa previa. La Municipalidad Metropolitana de Lima (en adelante MML), por su parte, afirmó que la cámara pertenecía a EMAPE, que cumplía fines de estudio y medición de velocidades y que iniciaría acciones legales (Juarez, 2026; Rodríguez, 2026; Sociedad LR, 2026).
La tesis que se propone es deliberadamente condicionada. La legalidad de la instalación y la legalidad del retiro son cuestiones distintas. Incluso, si la cámara hubiera sido instalada irregularmente, la municipalidad distrital solo podía retirarla si contaba con competencia, un título administrativo previo y un cauce de ejecución legal. Si la intervención material no estuvo precedida por una decisión identificable, motivada y notificada, podría constituir una vía de hecho. A la inversa, esta conclusión no convalida la instalación ni reemplaza la verificación del expediente técnico.
2. Hechos conocidos y límites de la información disponible
Las fuentes periodísticas revisadas permiten sostener, con prudencia, cuatro hechos: el equipo fue instalado en enero de 2025; personal vinculado con la Municipalidad Distrital de Magdalena del Mar participó en su retiro; la MML atribuyó el bien a EMAPE; y el alcalde distrital justificó la medida en una supuesta falta de autorización y de información a los conductores (Redacción Diario Correo, 2026; Rodríguez, 2026; Sociedad LR, 2026).
Sin embargo, esas publicaciones no incorporan el expediente de instalación, la ficha técnica del dispositivo, la resolución que habría autorizado su emplazamiento, un eventual acuerdo de la Autoridad del Proyecto Costa Verde (en adelante APCV), ni la resolución, acta u orden que habría dispuesto el retiro. Tampoco acreditan que la cámara hubiese generado papeletas o sanciones. Las declaraciones públicas de las partes son datos relevantes para formular el problema, pero no prueban por sí mismas la existencia o inexistencia de esos documentos.
El análisis debe, por ello, responder tres preguntas separadas: (i) qué entidad tenía competencia sobre la vía y el dispositivo; (ii) qué exigencias técnicas y procedimentales resultaban aplicables según la finalidad real de la cámara; y (iii) si el retiro estuvo sustentado en un acto previo susceptible de ejecución. Confundir estas preguntas conduce a dos errores simétricos: considerar que la propiedad distrital del suelo autoriza cualquier retiro o asumir que la titularidad de EMAPE sanea cualquier defecto de instalación.
3. El marco normativo aplicable entre enero de 2025 y agosto de 2026
La dimensión temporal es indispensable. Cuando la cámara fue instalada, en enero de 2025, estaban vigentes la Constitución Política del Perú; la Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; la Ley N.º 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre; la Ley N.º 26306, Ley que reconoce la propiedad del corredor ribereño denominado Costa Verde a diversas municipalidades distritales de la provincia de Lima; y el Reglamento de la Ley N.º 26306, aprobado por Decreto Supremo N.º 01-95-MTC. También regían la Ordenanza N.º 341-MML, que aprobó el Plano del Sistema Vial Metropolitano de Lima, y la Ordenanza N.º 750-MML, Ordenanza de Desarrollo y Promoción del Corredor Ribereño de la Costa Verde en la provincia de Lima.
En materia administrativa, la instalación se encontraba bajo el Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS. Para agosto de 2026, este texto había sido sustituido por el nuevo Texto Único Ordenado de la misma ley, aprobado por Decreto Supremo N.º 006-2026-JUS. El cambio de texto único ordenado no creó retroactivamente las reglas de competencia, colaboración, ejecutoriedad o ejecución forzosa: las sistematizó en un texto actualizado. Por eso, la actuación de enero de 2025 debe evaluarse con el texto entonces vigente y el retiro de agosto de 2026 con el texto vigente al producirse; en ambos momentos la administración estaba sometida a competencia, motivación, notificación y procedimiento (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2019a, 2026).
También era aplicable, desde mayo de 2024, la Ley N.º 32035, Ley que modifica la Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y la Ley N.º 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, para agilizar los procesos de demolición. Esta precisión importa porque el artículo 49 de la Ley Orgánica de Municipalidades debe leerse con la redacción introducida por esa ley tanto para enero de 2025 como para agosto de 2026 (Congreso de la República, 2024).
Finalmente, el Decreto Supremo N.º 011-2026-MTC, Decreto Supremo que modifica el Reglamento Nacional de Tránsito, fue publicado el 21 de abril de 2026, pero dispuso que su vigencia general comenzaría a los 120 días hábiles contados desde el día siguiente de su publicación. Ese plazo no había vencido al momento del retiro. En consecuencia, sus nuevas reglas, incluida la modificación del artículo 168-A, no deben aplicarse anticipadamente al caso. Durante el periodo analizado continuaba rigiendo, en lo pertinente, el margen de tolerancia de cinco kilómetros por hora establecido por el Decreto Supremo N.º 025-2021-MTC (Ministerio de Transportes y Comunicaciones, 2021, 2026).
4. Propiedad, planificación y gestión vial en la Costa Verde
La Ley N.º 26306 reconoció a las municipalidades distritales ribereñas, entre ellas Magdalena del Mar, la propiedad de los terrenos del corredor Costa Verde ubicados dentro de sus jurisdicciones, salvo los terrenos de terceros. Sin embargo, su artículo 2 dispuso que el desarrollo del corredor se efectuara mediante un Plan Maestro de Desarrollo a cargo de la MML y de esas municipalidades (Congreso Constituyente Democrático, 1994). El Reglamento de la Ley N.º 26306, aprobado por Decreto Supremo N.º 01-95-MTC, desarrolló esa gestión coordinada y las funciones de la APCV (Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción, 1995).
La Ordenanza N.º 750-MML incorporó el desarrollo y la promoción de la Costa Verde a un régimen especial articulado con el Plan Maestro y la APCV. Por su parte, la Ordenanza N.º 341-MML ubicó el Circuito de Playas dentro del Sistema Vial Metropolitano. Estas normas no eliminan la propiedad distrital ni las atribuciones locales; obligan a diferenciar tres planos: titularidad del terreno, ordenación integral del corredor y competencia sobre la infraestructura vial metropolitana (Municipalidad Metropolitana de Lima, 2001, 2005).
Esa distinción impide extraer una potestad general de remoción a partir de la sola propiedad. Ser propietario del terreno no equivale a ser titular de todas las funciones de tránsito, señalización, fiscalización o equipamiento que se ejercen sobre una vía metropolitana. Tampoco basta afirmar que el equipo pertenecía a EMAPE: la empresa debía poder vincular su actuación con un encargo, competencia o autorización de la MML y con las exigencias del régimen especial de la Costa Verde. La respuesta jurídica depende del expediente, no de una presunción a favor de cualquiera de las partes.
Por ello, antes de calificar la instalación como regular o irregular debían verificarse, al menos, el punto exacto de emplazamiento, la naturaleza de la intervención física, el título de uso del área, el encargo otorgado a EMAPE y, si correspondía por la entidad del proyecto, la compatibilidad con el Plan Maestro o el pronunciamiento de la APCV. No toda instalación menor exige el mismo título que una obra de infraestructura, pero esa diferencia debe constar en un sustento técnico y jurídico.
5. Competencias sobre tránsito y posición jurídica de EMAPE
La autonomía municipal reconocida por los artículos 194 y 195 de la Constitución Política del Perú se ejerce en los asuntos de competencia local y con arreglo a ley. El artículo II del Título Preliminar de la Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, reitera que los actos de gobierno, administrativos y de administración están sujetos al ordenamiento jurídico (Constitución Política del Perú, 1993; Congreso de la República, 2003).
En tránsito, la Ley N.º 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, asigna al Ministerio de Transportes y Comunicaciones la competencia normativa nacional; reconoce a las municipalidades provinciales competencias normativas, de gestión y fiscalización en su jurisdicción; y dispone que las municipalidades distritales ejercen gestión y fiscalización en concordancia con las disposiciones provinciales y los reglamentos nacionales (Congreso de la República, 1999, arts. 11, 17 y 18).
La Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, refuerza esa distribución. Su artículo 81 atribuye a las municipalidades provinciales la regulación del tránsito urbano y la organización y mantenimiento de los sistemas de señalización y semáforos. Para Lima, los artículos 151, 152, 154 y 161 establecen un régimen especial y confieren a la MML funciones de planificación, regulación y gestión del tránsito urbano y de la red vial metropolitana. Las municipalidades distritales conservan funciones propias y compartidas, pero no pueden ejercerlas desconociendo el nivel provincial y el marco nacional (Congreso de la República, 2003).
La Sentencia 119/2025, Expediente N.º 00002-2023-PI/TC, es pertinente solo para este punto. El Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales diversas disposiciones distritales sobre tránsito —incluidas algunas emitidas por Magdalena del Mar— al advertir que la autonomía local no permite invadir competencias asignadas por el bloque de constitucionalidad. El fallo no decidió la legalidad de cámaras ni autorizó a EMAPE a instalar este equipo; se utiliza aquí únicamente para sostener que la competencia distrital debe leerse en armonía con las normas nacionales y provinciales (Tribunal Constitucional, 2025).
EMAPE es una empresa de la MML dedicada, entre otras actividades, al mantenimiento de vías, servicios viales y gerenciamiento de obras. Su condición empresarial no la convierte, por sí sola, en autoridad administrativa de tránsito. Puede ejecutar encargos y proyectos metropolitanos, pero la competencia pública y el título para instalar un dispositivo deben provenir del órgano competente y quedar documentados. En el caso concreto, la atribución pública de propiedad del equipo es un indicio; no sustituye el acto de encargo, el expediente ni la autorización que correspondiera (Empresa Municipal de Apoyo a Proyectos Estratégicos S. A., s. f.).
6. La finalidad de la cámara y las reglas de fiscalización electrónica
La función técnica del equipo cambia el análisis. Si se trataba de un instrumento para obtener datos agregados, elaborar estudios de velocidad o diseñar medidas de seguridad vial, no corresponde aplicarle automáticamente todo el régimen de una cámara destinada a acreditar infracciones. Aun así, la instalación debía contar con el título de emplazamiento y respetar las competencias y reglas técnicas aplicables a la vía.
Si, en cambio, las imágenes o mediciones se utilizaban para iniciar procedimientos sancionadores, resultaban aplicables el Texto Único Ordenado del Reglamento Nacional de Tránsito – Código de Tránsito, aprobado por Decreto Supremo N.º 016-2009-MTC, y la modificación del artículo 327 introducida por el Decreto Supremo N.º 017-2019-MTC. Esta disposición admite la detección de infracciones mediante medios electrónicos, computarizados o tecnológicos, pero exige equipos certificados por la autoridad nacional competente, acreditación verosímil de la infracción y de la identidad del vehículo, y notificación acompañada de la evidencia correspondiente (Ministerio de Transportes y Comunicaciones, 2009, 2019).
El eventual procedimiento también debía respetar el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador Especial de Tramitación Sumaria en materia de transporte y tránsito terrestre y sus servicios complementarios, aprobado por Decreto Supremo N.º 004-2020-MTC, además de los principios del debido procedimiento, legalidad y presunción de licitud (Ministerio de Transportes y Comunicaciones, 2020). La certificación metrológica, cuando el dispositivo mide velocidad para sancionar, no es una formalidad accesoria: permite verificar la confiabilidad de la medición. La Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías recuerda esa exigencia para cinemómetros conforme al artículo 327 del Reglamento Nacional de Tránsito (SUTRAN, s. f.).
Dos objeciones difundidas públicamente requieren precisión. La “marcha blanca” no constituye, por sí misma, un requisito general previsto en las normas citadas para toda cámara. Su obligatoriedad tendría que derivarse de una regla especial, un acto de implementación o el diseño concreto del sistema. Del mismo modo, la ausencia de un cartel que anuncie la cámara no invalida automáticamente una medición; sí resulta jurídicamente relevante que el límite de velocidad y la señalización vial exigible hayan sido establecidos e instalados correctamente. El artículo 167 del Reglamento Nacional de Tránsito exige señalización cuando la autoridad competente fija límites distintos por las características de la vía (Ministerio de Transportes y Comunicaciones, 2021).
Así, antes de afirmar que la cámara multaba ilegalmente, debía comprobarse si produjo imputaciones o papeletas, qué entidad procesaba la información, qué certificado respaldaba el equipo, qué límite de velocidad se aplicaba y cómo estaba señalizado. Sin esos datos, la conclusión responsable es más acotada: existían preguntas legítimas que debían ser respondidas mediante acceso al expediente y fiscalización institucional.
7. El artículo 49 de la Ley Orgánica de Municipalidades y la prohibición de la vía de hecho
El argumento más importante a favor de la municipalidad distrital se encuentra en el artículo 49 de la Ley N.º 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, modificado por la Ley N.º 32035. La norma permite a la autoridad municipal ordenar el retiro de materiales que ocupen vías públicas y ejecutar la orden por cuenta del infractor, con auxilio de la fuerza pública o mediante ejecutor coactivo cuando corresponda (Congreso de la República, 2003, 2024).
La disposición no puede ser ignorada, pero tampoco leerse como una habilitación para retirar inmediatamente cualquier bien. Primero, la autoridad debe actuar dentro de su competencia material y territorial. Segundo, la ley utiliza el verbo “ordenar”: presupone una decisión administrativa identificable. Tercero, si la ejecución afecta un equipo atribuido a otra entidad pública y existe controversia sobre una vía metropolitana, la motivación debe explicar por qué la autoridad distrital era competente y por qué el artículo 49 resultaba aplicable al supuesto concreto.
El Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N.º 006-2026-JUS, establece que la competencia tiene fuente normativa, es obligatoria e irrenunciable y debe ser ejercida por el órgano al que se atribuye. También reconoce la ejecutoriedad de los actos administrativos y condiciona la ejecución forzosa a una obligación determinada por escrito, derivada de una atribución pública y debidamente notificada, mediante los medios autorizados por el ordenamiento (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2026, arts. 61, 63, 65 y 192-194).
En la doctrina administrativa, la autotutela ejecutiva presupone una decisión válida o, al menos, eficaz; cuando la actuación material carece de ese título, deja de ser ejecución y se aproxima a una vía de hecho (García de Enterría & Fernández, 2022, pp. 1084-1086). En el derecho peruano, el Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, aprobado por Decreto Supremo N.º 011-2019-JUS, incluye entre las actuaciones impugnables la actuación material que no se sustenta en acto administrativo y la ejecución material que transgrede principios o normas del ordenamiento (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2019b, art. 4.3-4.4).
Hasta el cierre de fuentes no se ha identificado públicamente la resolución, acta u orden que sustentó el retiro. Esta constatación no equivale a afirmar que el documento no existe. Por eso la conclusión debe formularse en dos escenarios. Si no hubo acto previo, la intervención podría ser una vía de hecho. Si sí existió, todavía sería necesario examinar la competencia del órgano, la motivación, la notificación y la forma de ejecución. La existencia de un papel tampoco subsana un vicio competencial ni convierte en proporcional cualquier medida material.
8. Objeciones atendibles y cauces institucionales
La posición distrital tenía cauces menos lesivos y jurídicamente más sólidos. Podía requerir a la MML y a EMAPE el expediente de instalación, el acto de encargo, la ficha técnica, el certificado del equipo y la evidencia de su finalidad; solicitar un pronunciamiento de la APCV respecto del Plan Maestro; coordinar una inspección conjunta; o, si advertía una infracción bajo su competencia, iniciar el procedimiento correspondiente y adoptar una medida conforme a ley.
La cooperación no supone renunciar a la autonomía. El régimen de colaboración entre entidades previsto por la Ley N.º 27444 exige coordinar cuando las competencias se proyectan sobre un mismo espacio o actuación. Si el conflicto persistía, podían evaluarse, según el acto, la legitimación y la competencia concretamente afectada, la vía contencioso-administrativa, los mecanismos de solución de controversias interinstitucionales o un proceso competencial. Ninguno opera de forma automática; todos requieren identificar con precisión la actuación y la atribución discutida (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2026).
La MML y EMAPE, a su vez, no quedan exentas de carga justificativa. Deben exhibir el título de instalación, explicar la función del equipo, identificar al responsable del tratamiento de datos y demostrar, si hubo fiscalización sancionadora, el cumplimiento del Reglamento Nacional de Tránsito y del procedimiento especial. La transparencia del expediente es la vía más eficaz para separar una política legítima de seguridad vial de una instalación defectuosa.
9. Conclusiones
Primera. La propiedad distrital de los terrenos de la Costa Verde no confiere, por sí sola, competencia universal sobre los dispositivos o equipamientos instalados en el Circuito de Playas. La autoridad competente debe determinarse considerando el punto exacto de emplazamiento, la naturaleza de la intervención, el régimen nacional y metropolitano de tránsito y, cuando corresponda, el Plan Maestro y las atribuciones de la Autoridad del Proyecto Costa Verde.
Segunda. La función efectiva de la cámara determina el régimen aplicable. Si se utilizó únicamente para recopilar información destinada a estudios de velocidad, no correspondía aplicarle automáticamente las exigencias propias de un medio probatorio sancionador, aunque debía contar con el título de emplazamiento y el sustento técnico pertinente. Si se empleó para detectar infracciones, resultaban exigibles la certificación correspondiente, la acreditación verosímil de la infracción y del vehículo, la notificación acompañada de la evidencia y el debido procedimiento. La marcha blanca y el anuncio específico de la cámara no constituyen requisitos generales sin una fuente normativa concreta, sin perjuicio de la señalización vial exigible respecto del límite de velocidad.
Tercera. El artículo 49 de la Ley Orgánica de Municipalidades podía ofrecer una base normativa para ordenar el retiro de materiales que ocuparan vías públicas, siempre que el dispositivo estuviera comprendido en ese supuesto y la autoridad distrital contara con competencia material y territorial. La disposición no autorizaba una remoción inmediata al margen de una decisión previa, motivada y notificada. Si el retiro careció de acto administrativo que lo sustentara, podría constituir una vía de hecho; si existió una orden, correspondería examinar su validez, eficacia, notificación, proporcionalidad y conformidad de la ejecución material con el ordenamiento.
Cuarta. Si la revisión de los expedientes confirmara que la instalación y el retiro carecieron del sustento administrativo o técnico exigible, una irregularidad no podría justificar ni subsanar la otra. La MML y EMAPE deberían acreditar el encargo, la finalidad y el título de emplazamiento del dispositivo y abstenerse de reinstalarlo o utilizarlo con fines sancionadores mientras no cumplieran las exigencias aplicables. La Municipalidad Distrital de Magdalena del Mar, a su vez, debería acreditar la decisión que sustentó el retiro y, de no existir, adoptar las medidas de restablecimiento de la legalidad y determinación de responsabilidades que correspondieran. Las entidades deberían intercambiar los expedientes, realizar una inspección técnica y jurídica conjunta y, cuando resultara pertinente, solicitar la intervención de la Autoridad del Proyecto Costa Verde. La controversia subsistente tendría que resolverse mediante los cauces institucionales o jurisdiccionales previstos por el ordenamiento, y no mediante actuaciones materiales unilaterales.
Quinta. En suma, el caso no puede resolverse con la fórmula «el terreno es mío» ni con la respuesta “el equipo es de EMAPE”. La legalidad de una actuación pública depende de la competencia que la habilita, del sustento técnico y documental que la explica y del procedimiento que permite controlarla. La autonomía municipal no autoriza una ejecución material al margen de un acto previo y del procedimiento legal; del mismo modo, la titularidad pública de un dispositivo no reemplaza el deber de justificar su instalación y funcionamiento.
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