Por Alberto Varillas, estudiante de octavo ciclo de Derecho en la PUCP y miembro de la comisión de publicaciones de THEMIS
El pasado 6 de marzo, el Pleno del Congreso aprobó, en segunda votación, el dictamen recaído en los proyectos de ley 660, 724, 792,1044, 1091, y otros, que proponen la reforma constitucional que restablece la bicameralidad en el Parlamento Nacional. En total se han modificado 54 artículos de la Constitución Política del Perú de 1993. Los capítulos que contienen aquellos artículos que vendrían a ser modificados, son los referidos a: Derechos Fundamentales, Función Pública, Tratados, Moneda y Banca, Poder Legislativo, Función Legislativa, Poder Ejecutivo, Consejo de ministros, Relaciones con el Poder Legislativo, Régimen de excepción, Poder Judicial, Junta Nacional de Justicia, Defensoría del Pueblo, Sistema Electoral, Descentralización y Garantías Constitucionales.
Este artículo no busca hacer un análisis minucioso de cada uno de estas modificaciones ya que para emprender un proyecto de esa naturaleza se necesitaría escribir un libro. El propósito de este texto es analizar aquellos cambios que este autor considera como más relevantes para la ciudadanía en general. De esta manera, más allá de hacer un recuento de los artículos modificados se busca reflexionar sobre los efectos de estas modificaciones respecto a la estructura del estado y el balance de poderes.
Para los que manejan cierto nivel de información jurídica, no es sorpresa que la forma de gobierno en Perú es bastante particular. Sin embargo, esto no es necesariamente el caso de todo ciudadano. Eso hace necesario explicar brevemente las particularidades de nuestra forma de gobierno y cómo está estrechamente vinculada a la reforma en cuestión y cómo es que esta reforma tiene un efecto importante en la vida de los peruanos.
Existen distintas formas de gobierno en el mundo producto de tradiciones diferentes y del devenir histórico, complejo y lleno de detalles relevantes. Sin embargo, con fines didácticos consideramos importante hacer una breve mención a las dos formas de gobierno que mayor influencia han tenido en nuestro sistema jurídico: el presidencialismo y el parlamentarismo.
Por un lado, el régimen presidencialista fue el adoptado en la Constitución peruana de 1823 y desde entonces siempre ha estado presente en nuestros textos constitucionales. Lo particular de esta forma de gobierno es la figura del presidente, la cual se sobrepone al poder legislativo.
El presidente es elegido a través del sufragio sea directa o indirectamente; por ende, representa la voluntad popular del mismo modo que el parlamento. Por consiguiente, al tener la misma legitimidad de origen no tiene por qué someterse a la voluntad del órgano legislativo. […] El Ejecutivo y Legislativo están separados de una forma más o menos vigorosa. Cada uno de ellos ejerce dominio pleno sobre un campo de actividad especifica determinado por la Constitución. Esta independencia se expresa de las 3 maneras siguientes: a) El parlamento no puede derribar, mediante la institución del voto de desconfianza, al que ejerce la presidencia. b) Los secretarios (ministros) no pueden ser al mismo tiempo miembros del parlamento, ni tampoco tienen acceso al mismo. c) El presidente de la República no puede disolver el Parlamento. (García Toma 2005: pp. 278-279)
Estas serían las características propias de un presidencialismo rígido como el de los Estados Unidos, de donde, de hecho, nace esta figura. En el caso del Perú, si bien partimos de adoptar el presidencialismo, como forma de gobierno, éste no funciona tal como se acaba describir. Al respecto Eguiguren señala lo siguiente:
El caso del Perú resulta el más particular dentro de los países latinoamericanos, pues incorpora, bajo un esquema de tipo presidencial, la mayor cantidad de instituciones de origen parlamentario, insertadas con la intención de establecer límites y contrapesos frente al significativo poder real del Presidente de la República, tanto del propio Poder Ejecutivo como, principalmente, desde el control del congreso. Así, a lo largo de los años y en forma progresiva se fueron contemplando la necesidad de refrendo ministerial para la validez de los actos del presidente de la República; la compatibilidad entre las funciones de congresista y ministro; la existencia de un Consejo de ministros y de un presidente de dicho Consejo; la posibilidad de interpelación, de los votos de censura y de confianza aprobada por el Congreso hacia los ministros; la disolución del Congreso por el Ejecutivo; etc. (2021: p .21)
Lo planteado por el autor nos lleva a comentar la otra figura que mayor influencia en nuestra forma de gobierno: el parlamentarismo. Esta es una forma de gobierno cuya primera manifestación puede retrotraerse hasta al año 1689 con la aprobación del Bill of Rigths en Inglaterra, documento por el cual se disponía que el rey no poseía más atribuciones que las que indicaba la ley. Posteriormente, con la entrega de la corona inglesa a Guillermo de Orange y el poco entrometimiento de la casa de Hanover, el mismo parlamento creo la figura de un gabinete cuya finalidad era ocuparse de la administración del reino.
El sistema parlamentario siguió desarrollándose y expandiéndose por toda Europa. Así, se generaron distintas derivaciones del régimen parlamentario monárquico inglés. La Revolución Francesa jugó un papel fundamental en esto último. La conformación de la Asamblea Nacional ante la inutilidad de los Estados Generales para hacer frente al manejo de la administración francesa llevo a que se popularizase el modelo parlamentario; sin embargo, esto no significó el reconocimiento del parlamentarismo como el modelo de gobierno definitivo. Al respecto autores como Rubio y Bernales señalan que:
El surgimiento de las sociedades industriales y la complejidad de las relaciones sociales que caracterizan a estas sociedades, han obligado a modificar esta rígida relación jerárquica entre los órganos del Estado eficaz, mediador y pragmático que hoy requiere el propio desarrollo capitalista. Así, la atribución legislativa, ha dejado de ser una potestad exclusiva del Parlamento, para convertirse en el atributo principal, pero admitiendo zonas donde la flexibilidad en el uso de las atribuciones de cada órgano del Estado responde a la naturaleza misma de los problemas derivados de la industrialización. Han surgido así figuras constitucionales como la distinción entre lo que es tema de dominio de la ley, enumerándose como lo hace la Constitución de 1958 de Francia y lo que no siendo del dominio legal, es reglamentado. (1985: pp. 332-333)
Este desarrollo llevó a que en la actualidad podamos reconocer al menos las siguientes características esenciales en un régimen parlamentario:
La característica de dicho régimen es la compartibilidad del poder. Consiguientemente, se requiere que el titular del Ejecutivo sea designado, apoyado y hasta destituido, por obra y gracia de la voluntad del Parlamento. En lo referente a la organización de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo cabe tener en cuenta lo siguiente: a) El órgano Legislativo inviste de poder al titular del Ejecutivo. b) El jefe de Gobierno, por lo general líder de la mayoría parlamentaria, suele escoger a sus ministros entre los miembros de dicho seno. c) Los órganos Legislativo y Ejecutivo disponen homólogamente de la facultad de iniciativa legislativa. d) El órgano Ejecutivo elabora el presupuesto del Estado; el órgano Legislativo lo aprueba con o sin enmiendas. Eventualmente puede rechazarlo. e) El órgano Ejecutivo elabora el presupuesto del Estado; el órgano Legislativo controla dicha acción mediante instituciones tales como la estación de preguntas, la interpelación y la censura. (García Toma, 2005: p. 270)
Como se puede notar, en el sistema parlamentario hay una integración orgánica entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, ya que el segundo adquiere su legitimidad del primero. Precisamente por esto responde como responsable ante el primero, lo que genera que existan instituciones como la interpelación o la censura, mecanismos para controlar el poder.
El Perú ha conocido el abuso de poder por parte de sus autoridades desde la fundación de la República. Para autores como Eguiguren ahí está la respuesta al por qué nuestra forma de gobierno adopta elementos tanto del régimen presidencialista como del régimen parlamentario:
El hecho de que muchos textos constitucionales peruanos hayan sido elaborados y aprobados durante procesos de transición política de regímenes de facto, ha tenido significativa incidencia en el tema que nos ocupa. En ciertos casos, como reacción ante los excesos del poder presidencial y de gobiernos autoritarios o dictatoriales, la nueva carta constitucional incorporó o fortaleció instituciones de tipo parlamentario, que pudieran crear mayor contrapeso al poder del presidente. En otros en cambio, como reacción a la experiencia de inestabilidad política derivada de los conflictos entre gobierno y una mayoría parlamentaria opositora (como ocurrió con la aplicación de la constitución de 1933 en los gobiernos de Bustamante y Rivero y de Belaunde) que generaron enfrentamientos agudos y bloqueo político que llevaron a la ruptura del orden constitucional y la instauración de un régimen de facto, las Constituciones de 1979 y 1993 optaron resueltamente por fortalecer las atribuciones del presidente. (2021: pp. 22-24)
Así, es inevitable considerar que la reforma constitucional referida a la bicameralidad que ahora comentamos exige también una contextualización histórica de nuestros días. Para entender el impacto de la reforma, se debe considerar cual ha venido – y viene siendo- el devenir de nuestra organización político-jurídica. Nuestra forma de gobierno hoy se caracteriza por su fragilidad. Desde el retorno a la democracia en el año 2000 hasta la renuncia del presidente Kuczynski en el 2018, el Perú gozó de una cierta estabilidad política en gran medida atribuible a la organización dispuesta por la Constitución de 1993. Entre el 2017 hasta la fecha ha habido en el Perú 7 presidentes, una disolución del congreso, 2 vacancias por incapacidad moral y, como olvidar, el fallido golpe de estado por parte del ex presidente Castillo. Lo que nos lleva a preguntarnos, ¿Qué falló en el diseño constitucional de la relación Ejecutivo- Legislativo?
¿No hay acaso una relación entre la historia política de nuestro país y los hechos recientes? Quien escribe estas palabras considera que sí. La reforma que tenemos en frente es entonces de vital importancia porque afecta nuestra forma de gobierno en un nivel estructural. Las nuevas atribuciones del Legislativo, tendrán un impacto en su relación con el Ejecutivo. Si la reforma no respeta los pesos y contrapesos que deben existir en un régimen político como el peruano, que no es plenamente presidencialista ni tampoco parlamentarista, graves consecuencias de mayor inestabilidad serán inevitables. Aquella persona que no sabe mucho de Derecho puede tener dificultades para entender todo esto; sin embargo, la única pregunta que debe hacerse ante una reforma tan importante como esta es, ¿Cómo queda el balance entre los poderes del Estado?
Habiendo señalado por qué es que la reforma en cuestión es tan importante para el Perú, procedamos a analizar las modificaciones dispuestas.
I. Sobre el Poder Legislativo
En lo que respecta al Poder Legislativo como tal, se están cambiando un total de 13 artículos. Las modificaciones realizadas en esta sección son las que mayor impacto tienen en la estructura del sistema de gobierno, pues son estos artículos los que determinan la estructura del Legislativo. Los cambios en el artículo 90 son contundentes porque establecen la nueva composición del congreso: una cámara de senadores con 60 escaños y una cámara de diputados con 130 escaños. Los plazos de mandato correspondientes a ambas cámaras son de 5 años.
La bicameralidad no es ajena a la historia jurídica del Perú y fue la norma hasta el golpe de Estado de 1992. Sin embargo, podemos observar bastantes diferencias con lo que estableció la Constitución de 1979. Para empezar, no existe la figura del senador vitalicio, la cual era otorgada a los expresidentes constitucionales de la República. El número de senadores sí es el mismo que establecía la constitución de 1979; sin embargo, el número de diputados solía ser 180. La reforma plantea mantener el número actual de 130.
En lo que respecta a los requisitos para acceder a los cargos de diputado o senador resalta lo siguiente: se establece como requisito para ser senador ser mayor de 45 años, esto es diferente a lo que establecía la Constitución de 1979, que señalaba que para acceder al cargo había que ser mayor de 35 años. En lo que respecta a los diputados se mantiene el requisito de edad que establece ser mayor de 25 años. Además, la reforma agrega que pueden acceder al cargo de senador sin ser mayores de 45 años, aquellas personas que hayan sido congresistas, esto es una creación propia de la reforma.
Por otro lado, se permite, tal como lo hacía la constitución de 1979 que los candidatos a la presidencia puedan integrar las listas de candidatos a senadores o diputados. Si bien el texto sustitutorio no establece un nuevo mecanismo para la elección de los senadores y siputados, sí incluye una innovación interesante propia de esta reforma. Mediante ley orgánica y en función al incremento poblacional, pueden aumentarse el número de escaños. Además, se vuelve a incorporar la relección inmediata, la cual figuraba tanto en la Constitución de 1979 como en la de 1993, hasta su eliminación a partir del referéndum que se dio en el año 2018.
Resulta curioso que no se haya planteado ningún requisito adicional para ser senador. La edad establecida solo supone el hecho de que, por su madurez, quien asume el cargo goza de una mayor preparación para el mismo. Además, resulta contradictorio que quienes ya hayan sido congresistas puedan obviar el requisito de edad. Sobre este tema, autores como Rubio mencionan lo siguiente:
La primera característica del Senado debe ser la de congregar personas con liderazgo político que ejercieron poder y ya no lo ejercen directamente. Se trata, de esta manera, de aprovechar su legitimidad y conocimiento. Para ello hay que ponerles requisitos de postulación, lo que no teñirá de antidemocrático el sistema siempre que el voto popular tenga el espacio correspondiente en otros órganos para participar y decidir. (2022: p. 117)
No se está criticando que la edad para postular al cargo sea la de 45 años. Tampoco se critica que la reforma busque fomentar que personas que han ocupado el cargo de congresistas puedan postular a la cámara de senadores, pues tal como menciona el autor citado, esto termina siendo de gran utilidad. En este sentido, podría ser un requisito concurrente (ampliándolo a haber tenido un cargo dentro de la función pública, por ejemplo, al del de ministro o titular de un organismo constitucional), por lo que no tendría que dejarse sin efecto el requisito referido a los 45 años de edad para el acceso al cargo. Es evidente que se está abriendo un camino a una reelección para los congresistas menores de 45 años que tenían que votar por la ley.
En lo que respecta a representación, los mecanismos han sido modificados. Los miembros del Senado son elegidos en función a uno por circunscripción electoral y los restantes por distrito único electoral. Los diputados no tienen un mecanismo determinado por la Constitución, dejando su elección a norma con rango de ley. Si bien es cierto que existen distintas propuestas para modificar al sistema de representación, como achicar las circunscripciones o pasar a un sistema de distritos uninominales, lo cierto es que esto corresponde a una reforma dedicada exclusivamente a ese tema. Sin embargo, la reforma sobre bicameralidad si trae una innovación interesante. Tal como se mencionó anteriormente, mediante Ley Orgánica, se puede aumentar el número de parlamentarios en función al incremento poblacional. Si bien, no resuelve el problema de la representación en su totalidad, al menos permite atacar una parte del problema. El Parlamento peruano tiene muy pocos representantes para su cantidad de habitantes. Para que el lector se haga una idea, autores como Tuesta señalan que:
El problema del artículo 90 es que pretende colocar el número de congresistas (130) en la Constitución. Comparativamente, se puede observar que existe una distorsión: Eslovenia tiene 1 713 067 electores y 130 congresistas; Honduras, 5 996 253 electores y un Parlamento compuesto por 128 representantes; Líbano, 3 746 483 electores y 128 congresistas; y Uruguay, el país más pequeño de Sudamérica, tiene 2 620 791 electores y 129 congresistas. En el Perú somos 23 millones de electores para un Parlamento de 130 representantes. Una cifra parecida a la de los países citados, pese a que tenemos entre seis y doce veces más población electoral. Si hacemos un repaso de nuestra historia, en 1862 teníamos 122 escaños; 199 en 1913 y 240 en 1992, cuando éramos 12 millones de electores. Ahora somos el doble, pero con la mitad de representantes. (2023: p. 264)
Ante la realidad descrita por el autor, hay que reconocer como un aspecto positivo que la reforma en cuestión disponga la posibilidad de aumentar el número de escaños. Es claro que la desproporción existe hoy en día, por lo que lo lógico sería aumentar el número de escaños en lo próximo, aunque es cierto que al ser el parlamento una institución tan impopular, una ley de esta naturaleza sería difícil de aprobar.
Otro aspecto interesante y positivo de esta reforma es que se establece una asimetría entre las cámaras en lo que a formulación de leyes respecta. El texto sustitorio correspondiente al artículo 107 establece que la iniciativa en la formación de leyes es solo de los diputados, no de los senadores. Una de las críticas al bicameralismo adoptado por la Constitución de 1979 era precisamente que la cámara baja y el Senado tenían iniciativa en la formación de leyes. Al respecto el Dr. Chirinos Soto que fue miembro de la asamblea constituyente tanto de 1978 como de 1993 realiza las siguientes observaciones:
En el Perú hemos tenido siempre régimen bicameral. No tengo inconvenientes en reconocer que nuestro bicameralismo era defectuoso. Una cámara repetía las funciones legisladoras de la otra. A menudo, los proyectos de ley se empantanaban. Hemos podido diseñar mejor el sistema bicameral. La Cámara de diputados hubiera sido siempre la cámara de origen en la formación de las leyes, como ocurre en España. El Senado hubiera sido siempre la cámara de revisión. Pero, cualquiera de tales esfuerzos, se estrellaba contra la voluntad de la mayoría de implantar la Cámara Única. (1997: p. 150)
En ese sentido, considero que esta disposición es positiva. La razón de ser de la cámara de senadores son sus facultadas revisoras, por lo que establecer que esta no se encargue de formular leyes refuerza su rol dentro del sistema de gobierno, generando una mayor eficiencia en las funciones parlamentarias.
Por último, en lo que al Legislativo respecta, se puede notar el retorno de la relección inmediata de los parlamentarios. Esta reforma es adecuada en tanto, permite que los parlamentarios, al tener una mayor permanencia en el cargo, beneficien al congreso con su experiencia. Es cierto que la relección inmediata en el Perú es impopular, así quedó demostrado en el referéndum del 2018, por medio del cual se eliminó esta figura. Sin embargo, hay que considerar que “en las últimas 3 décadas el promedio de congresistas reelegidos apenas ha sido un 25%” (Tuesta 2023: p. 266). Lo que esto nos dice es que nuestros congresos han sido, en general, conformados por nuevos integrantes, por lo que prohibir la relección simplemente no favorecía al congreso con “gente nueva” ya que esto es lo que en realidad sucedía, con o sin reelección.
II. Sobre el Poder Ejecutivo y su relación con el Poder Legislativo:
En lo que respecta a las relaciones entre poderes hay un cambio bastante particular en lo que a la cuestión de confianza se refiere. “Cuando hablamos de cuestión de confianza debemos entender la misma como un recurso que la Constitución le confiere al Ejecutivo para ejercer presión política sobre el Legislativo con el fin de forzar la solución a una crisis política profunda” (López Flores: p. 52). Sobre el funcionamiento de la cuestión de confianza, autores como Rubio la explican de la siguiente manera:
Por el dramatismo que pone la cuestión de confianza en la vida política y en la relación entre los poderes, la Constitución (como a su turno hace la doctrina constitucional), establece que la cuestión de confianza sólo puede plantearla el ministro o el Consejo de ministros: no puede exigirla el Congreso. Si éste quiere deshacerse de ellos, lo que deberá hacer es censurarlos. Censura y confianza pasan, como se ve, por el mismo trance político, pero son distintas por su causa eficiente: la censura la promueve el Congreso contra el ministro para dejar al Congreso con dos alternativas: transigir o generar la crisis ministerial. (1999: p. 446)
Es claro entonces que la cuestión de confianza opera como un contrapeso a la censura de ministros por parte del congreso. Entonces, ¿Qué es lo que modifica la reforma en cuestión? A partir de la Constitución de 1993 se estableció en el artículo 130 que cuando el presidente del consejo de ministros acude al parlamento para la presentación de la política general del gobierno, esta exposición implicaba que el planteara ante el congreso una cuestión de confianza. En función al texto sustitorio de la reforma esta ya no será una obligación por parte del presidente del consejo de ministros. El doctor Chirinos Soto explica con claridad la razón de ser de la disposición en el texto de la Constitución de 1993:
En la constitución todavía vigente, el presidente del Consejo, al asumir sus funciones, expone ante las cámaras reunidas en Congreso, la política general del gobierno -y hasta el programa, lo que es demasiado. La exposición -dice la constitución- no dará lugar a voto del congreso. Lo cual produce como resultado un debate estéril que no llega a conclusión alguna. En mi proyecto -y en el de la mayoría- el presidente del Consejo plantea la cuestión de confianza; y en el congreso -esta es mi iniciativa- se le puede plantear la moción de censura, el presidente del Consejo tiene pues que contar, por anticipado, con mayoría parlamentaria propia. Si no la tiene, habrá de organizarla. Su gabinete será un gabinete de coalición entonces disminuyen las posibilidades de fricción o colisión entre los poderes políticos del Estado. (1997: p. 276)
En función a lo que afirma el doctor Chirinos Soto, se entiende que la idea de plantear la cuestión de confianza por el presidente del Consejo de Ministros durante la exposición de la política general de gobierno, era fomentar que el gabinete se conformara de tal manera que la confianza le fuese dada. Ello buscaba evitar crisis políticas, pero con la modificación esta disposición pronto dejará de existir. Uno podría pensar que si bien genera un cambio no llega a generar un desbalance, ya que la figura de la cuestión de confianza sigue existiendo en nuestro ordenamiento.
Sin embargo, es importante recordar que durante el año 2021 entro en vigencia la Ley N° 31355: “Ley que establece el ejercicio de la cuestión de confianza regulada por el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú.” La norma señala en su artículo único lo siguiente:
La facultad que tiene un ministro y la del presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo, de plantear una cuestión de confianza conforme al último párrafo del artículo 132 y al artículo 133 de la Constitución Política del Perú, está referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política general de gobierno, no encontrándose, entre ellas, las relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos.
Como se puede ver, la ley en cuestión termina estableciendo un marco muy restrictivo de lo que puede ser planteado como cuestión de confianza, atribuyendo esta labor interpretativa a la discrecionalidad de los congresistas. Si a esto le sumamos que ya no cabe plantear la confianza cuando se realiza la exposición de la política general de gobierno, queda claro que la figura termina resultando existente pero ineficaz.
Esto último si genera un problema; uno grave. Como se mencionó anteriormente, la cuestión de confianza opera como un contrapeso contra la censura de ministros. ¿Si el recurso queda neutralizado, qué se contrapone a la censura de ministros por parte del legislativo? Nada. No olvidemos además que la incapacidad moral como causal para vacar al presidente sigue plenamente vigente, sin regulación o interpretación restrictiva. Es claro que este es un evidente desbalance en nuestra forma de gobierno. ¿Cómo se supone que el presidente de la República dirija la administración del país si sus ministros pueden ser censurados sin que exista un contrapeso a este recurso? ¿Y cómo puede hacerlo con una interpretación de la vacancia por permanente incapacidad moral que es equivalente a una prohibida revocatoria de mandato?
Recordemos que la Constitución de 1979, que en gran medida inspira a la de 1993, tomó con gran influencia, la Constitución francesa de 1958, la cual optó por reforzar la figura presidencial. La experiencia francesa anterior a lo promulgación de esta constitución expresa claramente por qué se optó por fortalecer a la figura presidencial:
Cabe señalar que la Constitución francesa de 1958 -a partir de la cual nace esta nueva forma de gobierno- surge de las cenizas de la IV República (1946-1958). Así, Francia sufrió una preocupante inestabilidad política que derivó en el establecimiento de veinte gobiernos durante dicho periodo (es decir, casi dos gobiernos por año). […] En ese contexto, el presidente de la República, Rene Cotry, convoco al más ilustre de los franceses, el general Charles de Gaulle (1890-1970), quien libró a su pueblo del golpe de Estado y reencauzó la vida nacional mediante la dación de una nueva constitución en 1958. La constitución inspirada por De Gaulle corrigió los vicios estructurales que provenían de la Constitución de 1946, dotándose al presidente de la República de un origen y funciones cualitativamente significativas y distintas. (García Toma 2005: p. 283)
Lo que nos muestra la historia es que la única manera de acabar con la inestabilidad es tomar una decisión. Así, Francia optó por fortalecer el presidencialismo y el Perú hizo lo mismo con las constituciones de 1979 y 1993. Es cierto que, en la historia del Perú, se ha dado un movimiento pendular entre el presidencialismo y el parlamentarismo. Pero no se puede negar que la estabilidad generada entre 1993 hasta al año 2016, es mayor a la de todos los años previos. Esto se debe a que se decidió ir por el camino del presidencialismo, hasta que, en el 2016, se empezaron a usar los mecanismos de pesos y contrapesos como armas entre los poderes del estado, lo que evidentemente ha llevado a la situación política actual.
Este autor considera que la reforma en cuestión está cometiendo un grave error, al dejar como inefectiva la cuestión de confianza, ya que está eliminando un elemento esencial para el desarrollo de la relación Legislativo-Ejecutivo.
Además de la cuestión de confianza, otro cambio que resulta cuestionable es el referido a los regímenes de excepción. El texto sustitorio correspondiente al artículo 137 de la constitución señala que los estados de emergencia no son prorrogables sin la aprobación del Senado. Corresponde al Poder Ejecutivo el resguardo de la seguridad de la nación, por lo que no es lógico que el congreso de la república se entrometa en esta materia. Esta disposición no se encontraba en la constitución de 1979 ni en la de 1993. Si de lo que se trata es de ejercer control, el parlamento tiene a su disposición la interpelación y potencial censura de ministros. No puede atribuirse el control sobre una función que es naturalmente del Ejecutivo.
III. Otras disposiciones:
Este artículo ha optado por comentar aquellas disposiciones que a consideración del autor podrían tener un mayor impacto en la ciudadanía. Sin embargo, al hablar de una modificación de 54 artículos en total, es lógico que existan mayores cambios que los que se han comentado hasta el momento. Básicamente se está haciendo una reasignación de funciones entre el senado y la cámara de diputados. A continuación, procederemos a señalar de manera breve estos cambios:
Por un lado, se señalan como atribuciones de la cámara de senadores:
- Aprobar, modificar o rechazar las propuestas legislativas remitidas por la Cámara de Diputados.
- Elegir al defensor del pueblo con el voto de los dos tercios del número legal de sus miembros y, de ser el caso, removerlo por falta grave con igual votación.
- Designar al contralor general de la república y, de ser el caso, removerlo por falta grave.
- Elegir a los magistrados del Tribunal Constitucional con el voto de los dos tercios del número legal de sus miembros.
- Elegir a tres directores del Banco Central de Reserva y ratificar la designación de su presidente con la mayoría absoluta del número legal de sus miembros y removerlos por falta grave con igual votación.
- Ratificar al superintendente de banca, seguros y administradoras privadas de fondos de pensiones.
- Autorizar al presidente de la república para salir del país.
- Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberanía nacional.
- Revisar los decretos de urgencia dictados por el presidente de la república durante el interregno parlamentario y proceder a modificación de acuerdo con su Reglamento.
- Ejercer control sobre decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados y los decretos de régimen de excepción.
- Aprobar los tratados señalados en el artículo 56 antes de su ratificación por el presidente de la república.
- Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de su función
Por otro lado, corresponde a la cámara de diputados:
- Aprobar las propuestas normativas a ser remitidas al Senado, conforme a su Reglamento.
- Interpelar y censurar a los ministros de Estado.
- Otorgar o rehusar la confianza planteada por iniciativa ministerial.
- Conformar comisiones investigadoras con la finalidad de iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público.
- Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de su función.”
Además, es claro que siguen existiendo atribuciones del congreso en su conjunto, las cuales son las siguientes:
- Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes, de acuerdo con el Reglamento del Congreso y el de cada cámara.
- Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.
- Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General de la República.
- Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.
- Ejercer el derecho de amnistía. Aprobar las leyes de demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo conforme al proceso legislativo ordinario. Aprobar o modificar su reglamento.
- Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa.
- Aprobar o modificar su reglamento.
- Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa.
Como ya se mencionó, se da una reasignación de funciones al parlamento considerando el sistema bicameral. En gran medida se está retomando el orden que ya establecía la Constitución de 1979. En este artículo se ha buscado comentar aquellos cambios que resultan novedosos para la tradición bicameral peruana, ya sea positiva o negativamente.
En conclusión, la reforma referida al retorno de la bicameralidad en el Perú presenta una serie de cambios significativos que impactan en la estructura y funcionamiento del sistema gubernamental. Se han destacado las modificaciones referidas a la nueva composición del congreso, la iniciativa de ley dentro del legislativo, la introducción de nuevos requisitos para acceder a cargos legislativos y la posibilidad de aumentar el número de escaños en función del crecimiento poblacional.
Si bien la reforma busca fortalecer el Poder legislativo y mejorar la representación, su efectividad se ve comprometida por decisiones cuestionables, como la neutralización de la cuestión de confianza, un mecanismo crucial para el equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo. Esta omisión socava los esfuerzos por reforzar la institucionalidad y puede generar desequilibrios en la relación entre ambos poderes, con lo cual, por lo que se ha venido desarrollando en este trabajo, podrían desatarse consecuencias negativas para los peruanos.
En resumen, si bien la reforma presenta aspectos positivos que buscan mejorar la institucionalidad y el funcionamiento del Congreso, la falta de efectividad en ciertos aspectos clave, como la cuestión de confianza, plantea interrogantes sobre su capacidad para promover una gobernanza eficaz y estable en el Perú.
El artículo ha buscado informar al lector acerca de estos cambios en la constitución. Intentando que este internalice la importancia del balance de poderes dentro de un estado de derecho y como una reforma constitucional puede tener un gran impacto en este balance. Tal como señala el doctor Pareja Paz Soldán:
La Constitución tiene, asimismo, un fin difusivo y didáctico. Es un instrumento normativo y, por ende, educativo. Instruye al peruano sobre la organización del Estado nacional y sobre su participación en la actividad política, social y cultura. La Constitución, por ello, debe ser divulgada y explicada para contribuir a la concientización ciudadana. Pareja Paz Soldán (2005: p. 214)
Este artículo busca cumplir con lo que señaló en su momento el doctor Pareja Paz Soldán. Ayudar a difundir la Constitución, la que en si misma posee un valor educativo para todos los ciudadanos, el cual, en momentos como estos en donde una reforma tan importante ha sido aprobada, hay que poner en vigor. Pues es de vital importancia que la ciudadanía sea consciente de lo que implican este tipo de cambios para su vida.
Referencias:
Chirinos Soto, E. (1997). Constitución de 1993: lectura y comentario. Antonella Chirinos Montalbetti.
Eguiguren Praeli, F. (2021). Las relaciones entre el Gobierno y el Congreso en el régimen político peruano.Palestra Editores.
García Toma, V. (2005). Teoría del Estado y Derecho Constitucional. Palestra Editores.
López Flores, L. (2019). Cuestión de (des)confianza. Respuestas al Parlamento y la Convención Nacional de Reforma Constitucional. Legisprudencia. Pe.
Pareja Paz-Soldán. (2005). Historia de las constituciones nacionales (1812-1979). Fondo editorial Pucp.
Rubio Correa, M. y Bernales Ballesteros, E. (1985). Constitución y Sociedad Política. Mesa Redonda Editores.
Rubio Correa, M. (1999). Estudio de la Constitución política de 1993. Fondo Editorial PUCP.
Rubio Correa, M. (2022). ¿Qué hacer con el Congreso de la República? Fondo Editorial PUCP.
Tuesta Soldevilla, F. (2023). La reforma política. Ideas y debates para un mejor gobierno. Penguin Random House Grupo Editorial.
