Por Rubén Quevedo, asociado del área Inmobiliaria de Rubio Leguía Normand.
El 01 de enero del 2021 tuvo como una de las principales noticias la expedición de un laudo arbitral que obliga a la Municipalidad Metropolitana de Lima (“MML”) al pago de la suma de USD 13’ 936,628.90 (Trece Millones Novecientos Treinta y Seis Mil Seiscientos Veintiocho con 90/100 Dólares Americanos) a favor del Jockey Club del Perú (“JCP”), a modo de indemnización, por la demolición del muro perimétrico de propiedad de JCP, ubicado colindante a la Av. El Derby y la Av. Panamericana Sur (“Predio”), realizado por la gestión del exalcalde Castañeda Lossio en el año 2017 en el marco de un proceso de expropiación para la ejecución del proyecto Nuevas Vías de Lima (que entre otras cosas incluía la ampliación de la Panamericana Norte y Sur y la ampliación de la carretera Ramiro Prialé).
La discusión de fondo no radicó en el cuestionamiento, por parte de JCP, de la norma que aprobó la ejecución de la expropiación, lo cual, en principio, se encuentra prohibido por lo dispuesto en el numeral 34.2 del Decreto Legislativo 1192[1]; sino en la determinación del valor de tasación que realizó MML, lo cual puede ser cuestionado en vía arbitral o judicial según lo regulado en el literal a) del numeral 34.1[2] del citado decreto.
De lo expresado por distintos medios de comunicación como El Comercio[3], Radio Programas del Perú (RPP)[4] y América Noticias[5], en 2017, la MML solicitó al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) una primera tasación del Predio, la cual concluyó que el justiprecio ascendía a un valor aproximado de S/ 29.2 millones. No obstante, ante un segundo requerimiento de la MML, el justiprecio se fijó en apenas S/ 2 millones, cuyo valor solo comprendía lo construido (muro) mas no el valor del terreno. Esta última valorización, y con la que se procedió con la demolición, se fundamentó en que “la MML era la titular del terreno del Predio ya que fue consignado en Registros Públicos como un aporte al Sistema Vial Metropolitano al tratarse de un predio rústico (rural o alejado de la ciudad)”.
Más allá que coincidimos con el laudo arbitral y el artículo del Comercio[6], en el sentido que la MML entró en una contradicción al seguir un procedimiento de expropiación cuando a su vez afirmaba que ya era propietario del suelo por la supuesta afectación vial y, por tanto, solo estaba obligada a pagar el valor de la construcción; aprovecharemos el caso para tratar sobre que debemos entender por “aportes reglamentarios” y que tipo de aporte hubiera sido posible aplicar al presente conflicto, claro está, bajo el supuesto en que la MML no hubiera seguido un proceso de expropiación para hacerse de los terrenos involucrados para la construcción del proyecto Nuevas Vías de Lima.
Los aportes reglamentarios tienen base legal en la Norma G.040 del Reglamento Nacional de Edificaciones (RNE)[7] y en el artículo 3 de la Ley N° 29090, entendida como aquella “área de terreno habilitado destinado a recreación pública y servicios públicos complementarios que deben inscribirse a favor de la institución beneficiaria, y que es cedida a título gratuito por el propietario de un terreno rústico como consecuencia del proceso de habilitación urbana” y “(…). Este proceso requiere de aportes gratuitos y obligatorios para fines de recreación pública, que son áreas de uso público irrestricto; así como para servicios públicos complementarios, para educación, salud y otros fines, en lotes regulares edificables que constituyen bienes de dominio público del Estado, susceptibles de inscripción en el Registro de Predios de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos” (énfasis nuestro).
En tal sentido, dependiendo del tipo de habilitación urbana que se efectúe (residencial, para uso comercial, para uso industrial, para usos especiales, en riberas y laderas, etc.), el propietario tiene la obligación de ceder gratuitamente un porcentaje del terreno habilitado para los fines correspondientes (educación, salud, infraestructuras, parques, entre otros). Ello quiere decir que no en todos los tipos de habilitación deberán efectuarse los mismos aportes y no siempre se efectuarán con los mismos fines. Por dar ejemplos, las habilitaciones comerciales para uso exclusivo no requieren de aportes (salvo que el Plan de Desarrollo urbano determine lo contrario), solo las habilitaciones residenciales requieren aportes con fines educativos; mientras que los aportes para parques zonales resultan obligatorios para las habilitaciones con fines residenciales, comerciales e industriales[8].
A lo que podemos arribar, como primera premisa, que los aportes reglamentarios son aquellas áreas transferidas por los propietarios como consecuencia de un proceso de habilitación urbana, constituyendo bienes de dominio público destinados a servir para la prestación de servicios públicos. Y que, respecto a su titularidad, cuando no se trate de aportes con fines educativos o aquellos otorgados al Servicio de Parques de Lima (SERNAP), La Ley N° 27972[9] ha establecido que los aportes destinados a otros fines provenientes de habilitaciones urbanas, son bienes municipales.
Hasta aquí, debemos esclarecer que los aportes, serán distintos a las áreas que serán destinadas para vías, como se puede apreciar en el segundo párrafo del artículo 27° de la Norma Técnica GH.020 -Componentes del Diseño Urbano del RNE – en donde señalan que: “(…) El área del aporte se calcula como porcentaje del área bruta deducida la cesión para vías expresas, arteriales y colectoras, así como las reservas para obras de carácter regional o provincial (…)”; separando así los aportes de las vías.
Ahora, en los que respecta a las áreas destinadas para el servicio de infraestructura vial, encontramos al aporte para “cesión para vías”, el cual es definida según la Norma G.040 del RNE, como aquella: “área de terreno rústico destinado a vías que es cedida a título gratuito por el propietario de un terreno rústico como consecuencia del proceso de habilitación urbana”.
A su vez, la “reserva de vías”, definida en el artículo 48 de la Norma G.020 del RNE, “en el caso que, dentro del área por habilitar, el Plan de Desarrollo urbano haya previsto obras de carácter regional o provincial, tales como vías expresas, arteriales, intercambios viales o equipamientos urbanos, los propietarios de los terrenos están obligados a reservar las áreas necesarias para dichos fines. Dichas áreas podrán ser utilizadas por los propietarios con edificaciones de carácter temporal, hasta que estas sean adquiridas por la entidad ejecutora de las obras”.
En el primer caso, la cesión se realiza como parte de un proceso de habilitación urbana ante la municipalidad competente y, más allá que exista un derecho de propiedad, la gratuidad del área cedida para vía se justifica en la necesidad de contar un adecuado ordenamiento territorial, regulado, idealmente, antes de que el predio ya funcione como urbano; de lo contrario estaríamos hablando de una regularización.
Mientras que, en el segundo caso, si bien presenta la misma justificación, para que exista la obligación por parte del propietario de reservar un área para, por ejemplo, intercambio vial, previamente dicha obra debió estar prevista en el Plan de Desarrollo Urbano, y en ese caso, la entidad ejecutora de las obras viales o de requipamiento urbano, deberá abonar el justiprecio del valor del terreno reservado, según lo determinado por el Consejo Nacional de Tasaciones, previamente a su ejecución, tal como lo establece el artículo 49 de la Norma G.020 del RNE; facultándose a que el propietario pueda utilizar el área reservada siempre y cuando sea con obras de carácter temporal hasta que sean adquiridas por la entidad ejecutora de obras, es decir exista expresamente una obligación de pago.
Y, si bien se considera que tanto las áreas cedidas como reservadas son consideradas parte de los bienes de dominio público, tal como lo establece el Reglamento de la Ley N° 29151[10], Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, somos de la opinión que en el primer supuesto sí constituye un bien de dominio público (más allá que en el Perú se podrían encontrar obras privadas en vía pública) y se podría demandar el desalojo a partir de lo regulado en el artículo 920° del Código Civil; en cambio, en el segundo supuesto, dado que es un bien que aun cuando tiene vocación de uso público, formalmente no lo será hasta que se cumpla con el proceso de abonar el justiprecio del valor del terreno reservado, ya que de considerarlo inmediatamente como bien de dominio público, no debería mediar pago alguno, pues estos tiene la característica de ser inalienables e imprescriptibles, y solo puede ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico.
De esta manera, teniendo este contexto y aplicándolo al caso concreto, más allá del proceso expropiatorio, todo haría indicar que MML buscaba justificar su titularidad del Predio en base a la figura de “reserva de áreas”, ya que manifestaba que: (i) la construcción del proyecto Nuevas Vías de Lima se encontraba previsto dentro de los planos viales metropolitanos el 2001; y (ii) al estar considerado el terreno como un bien de dominio público, solo estaba obligada a pagar el justiprecio por el valor de las construcciones.
Lo que sostenemos entonces es que, aun aplicando dicha figura, no resultaría tan cierto, ya que la reserva de áreas no tiene por efecto automático convertir un terreno privado en un área de dominio público, y mucho menos obliga a la entidad ejecutara a pagar solo el valor de las construcciones, lo cual ocurriría sino hasta que la entidad ejecutora de las obras viales o de requipamiento urbano, abone el justiprecio por todo el valor del terreno reservado (lo que incluye lo construido sobre el terreno).
El gran problema en el Perú es que por largo tiempo el proceso urbanístico viene y vino al revés, primero se construye y en el peor de los casos nunca se regulariza (ni la construcción ni la habilitación urbana), por lo que hay que analizar caso por caso a efectos de identificar si ante la necesidad de una vía, el área de terreno previamente fue cedida o si es mas bien una reserva que, como sostenemos, merece ser pagada. Un crecimiento urbanístico ordenado junto con un crecimiento formal, son los ejes principales sobre los cuales sustentarse nuestro sistema urbanístico.
Siempre encontraremos casos complejos en donde el predio funciona como urbano, aun cuando por defecto no ha cumplido con el proceso de habilitación en vía regularización; sin embargo, dado que hay responsabilidad del propietario y de los Municipios por incentivar un sistema perverso de informalidad (y de esto podríamos discutir mucho más) el caso se debe analizar con pinzas a efectos de llegar a un punto de acuerdo entre las partes. Esto es así porque por delante se encuentra el Derecho de Propiedad del privado frente al interés público de la construcción de vía (también respaldada constitucionalmente).
En el caso planteado, la MML al realizar la demolición del Predio sin el pago del justiprecio por el suelo y las obras, no solo significó una mala ejecución del procedimiento, sino que resultó una violación contra el derecho de propiedad privada de JCP; accionar que, como se describe en las noticias citadas al inicio, culmina con la orden de realizar un pago por concepto de compensación por el daño provocado.
REFERENCIAS:
[1] Decreto Legislativo que aprueba la Ley Marco de Adquisición y Expropiación de inmuebles, transferencia de inmuebles de propiedad del Estado, liberación de Interferencias y dicta otras medidas para la ejecución de obras de infraestructura.
“34.2 En ningún caso se admite el cuestionamiento en sede arbitral o judicial de la norma que aprueba la ejecución de la Expropiación a favor del Sujeto Activo, bajo responsabilidad.”
[2] “Artículo 34.- Causales de cuestionamiento en vía arbitral o judicial
34.1 Son causales de cuestionamiento en vía arbitral o judicial, únicamente:
- Revisión del valor de Tasación del bien inmueble objeto de Expropiación (…)”
[3] https://elcomercio.pe/lima/sucesos/laudo-arbitral-ordena-a-la-municipalidad-de-lima-pagar-14-millones-de-dolares-al-jockey-club-por-muro-y-terreno-expropiado-luis-castaneda-intercambio-vial-noticia/
[4] https://rpp.pe/lima/judiciales/municipalidad-de-lima-debera-pagar-cerca-de-14-millones-de-dolares-al-jockey-club-del-peru-por-terrenos-expropiados-noticia-1312856?ref=rpp
[5] https://www.americatv.com.pe/noticias/actualidad/municipio-lima-debera-pagar-casi-14-millones-al-jockey-club-terrenos-expropiados-2017-n431752
[6] No obstante, el reciente laudo arbitral considera que el derecho de vía, que se establece para futuras construcciones viales, no excluía el terreno al patrimonio del JCP. “Si MML hubiese creído que la aprobación de los planos viales metropolitanos el 2001, tenía por automático efecto, convertir un terreno privado en un área de dominio público, entonces, en el 2017 MML no hubiese emprendido un proceso expropiatorio, cuyo objeto era, precisamente, la transferencia forzosa de propiedad de los espacios en cuestión. La decisión de MML de iniciar el proceso de expropiación el 2017, contradice el argumento actual de sus abogados, según el cual los terrenos pertenecen al dominio público desde el 2001”
[7] Aprobado por Decreto Supremo 011-2006-VIVIENDA del 05-03-2006.
[8] Francia Acuña, Francia. “Los Aportes Reglamentarios en el Perú”. En: Revista Derecho & Sociedad N° 45, Lima, 2015, p. 354.
[9] Ley Orgánica Municipal
“Artículo 56.- Bienes de propiedad municipal (…)
- Los aportes provenientes de habilitaciones urbanas. (…)”
[10] Aprobado por Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA.
“2.2.- Definiciones: Para los efectos del presente Reglamento se entenderá por:
- a) Bienes de dominio público: Aquellos bienes estatales, destinados al uso público como playas, plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros, cuya administración, conservación y mantenimiento corresponde a una entidad; aquellos que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público como los palacios, sedes gubernativas e institucionales, escuelas, hospitales, estadios, aportes reglamentarios, bienes reservados y afectados en uso a la defensa nacional, establecimientos penitenciarios, museos, cementerios, puertos, aeropuertos y otros destinados al cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal, o cuya concesión compete al Estado. Tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles. Sobre ellos, el Estado ejerce su potestad administrativa, reglamentaria y de tutela conforme a ley.
(…)”
Fuente de imagen: ANDINA
