Escrito por Enfoque Derecho
I. Introducción
Durante la jornada electoral del 9 de diciembre de 2018 la población peruana acudió a las urnas para pronunciarse sobre cuatro reformas constitucionales y rechazó de manera contundente la cuarta pregunta, referida al retorno al sistema bicameral. El 90,5 % de los votos válidos se pronunció en contra, lo cual constituyó un mandato popular claro e ineludible. Sin embargo, en marzo de 2024, el Congreso aprobó la Ley de Reforma Constitucional N° 31988, que restableció la bicameralidad con una Cámara de Diputados de 130 miembros y un Senado de 60, sin mediar una nueva consulta popular que actualizara la postura de la ciudadanía. De este modo, lo que las urnas rechazaron fue impuesto por vía legislativa, evidenciando una profunda tensión entre la democracia representativa y la voluntad popular.
Pero esta decisión no fue un hecho aislado. Paralelamente, el Congreso había asegurado previamente que cualquier intento ciudadano de cuestionar o revertir decisiones similares quedaría sujeto a su propia autorización. En enero de 2022, mediante la Ley N.° 31399, se modificaron los artículos 40 y 44 de la Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos (Ley N.° 26300), estableciendo que la convocatoria a referéndum para reformas constitucionales solo puede ser dispuesta por el Congreso, eliminando así la vía autónoma de recolección de firmas. En la práctica, el Parlamento se convirtió en el filtro obligatorio para cualquier iniciativa de reforma que provenga de la ciudadanía, lo que puede convertir en ilusorio el contenido el derecho de participación directa reconocido en el artículo 31 de la Constitución.
Esta restricción fue advertida por el Poder Ejecutivo, que interpuso una demanda de inconstitucionalidad; sin embargo, en noviembre de 2022, el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda, con lo cual validó la norma y consolidó una interpretación que subordina la democracia directa a la representativa. A ello se suma que la reforma bicameral fue impulsada y aprobada por los propios congresistas que se beneficiarían de ella, ya que tendrían más escaños, mayor permanencia y recursos.
En un contexto de profundo cuestionamiento ciudadano hacia el Parlamento, la combinación de la ausencia de consulta popular, la restricción previa de los mecanismos de referéndum y la validación judicial genera un preocupante blindaje institucional que concentra en el Congreso el poder de reforma constitucional, alejándose de la fuente misma de su legitimidad, el pueblo, titular del poder constituyente conforme al artículo 45 de la Constitución.
En atención a lo expuesto, Enfoque Derecho analizará la progresiva erosión de los mecanismos de democracia directa en el Perú, impulsada por el rechazo hacia el referéndum de 2018 y la imposición de la bicameralidad en contra del mandato popular. En ese marco, se examinará el blindaje normativo del Congreso mediante la modificación de los artículos 40 y 44 de la Ley N.° 26300, una medida que convierte al Parlamento en un filtro obligatorio para cualquier referéndum de reforma constitucional, junto con la validación judicial de esta restricción a través de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N.° 00001-2022-PI/TC. Finalmente, se abordará el conflicto de intereses inherente a la reforma bicameral, destacando su aprobación por los propios congresistas que se beneficiarían de ella, la preocupante ausencia de consulta ciudadana y cómo esta decisión se produce en un contexto de profundo cuestionamiento hacia el Poder Legislativo.
II. El rechazo al retorno a la bicameralidad
En 2018 la población peruana rechazó de manera tajante el retorno a la bicameralidad. Los resultados oficiales, proclamados por el Jurado Nacional de Elecciones mediante Resolución N.º 0002-2019-JNE, fueron taxativos: la cuarta pregunta, referida al retorno al sistema bicameral, fue rechazada por el 90.511% de los votos válidos. Cinco años después, el 6 de marzo de 2024, el Pleno del Congreso aprobó en segunda votación la reforma constitucional que restablecía la bicameralidad. La Ley N.° 31988[1] fue publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de marzo de 2024, modificando 53 artículos de la Constitución y estableciendo que el Congreso estaría conformado por un Senado de 60 miembros y una Cámara de Diputados de 130. El retorno a la bicameralidad se impuso sin que mediara una nueva consulta popular que actualizara el sentir de la población respecto a una materia sobre la cual ya se había pronunciado de manera categórica.
Frente a este cambio legislativo, el constitucionalista David Lovatón (2024) ha calificado esta reforma como un proceso en el que «la voz del pueblo ya no es la voz de Dios»[2]. En su análisis, advierte que el Parlamento ha modificado 53 artículos de la Constitución vigente sin un debate amplio ni participación ciudadana, y que si bien manifiesta su acuerdo genérico con la bicameralidad, no comparte el diseño institucional aprobado, especialmente por la ausencia de mecanismos que aseguren la deliberación pública y el control ciudadano.
El procedimiento seguido para la reforma de 2024 resulta especialmente problemático. El artículo 206 de la Constitución establece que toda reforma constitucional aprobada por el Congreso puede ser sometida a referéndum, pero también contempla una excepción: cuando la reforma cuenta con el voto favorable de más de dos tercios del número legal de congresistas en dos legislaturas ordinarias consecutivas, el referéndum puede omitirse. El Congreso recurrió a esta vía excepcional para eludir el control ciudadano, aprovechando una interpretación formalista según la cual el pronunciamiento de 2018 se referiría única y exclusivamente al texto de reforma presentado por el Ejecutivo en aquella ocasión, y no al concepto genérico de bicameralidad. Esta posición, sin embargo, resulta insostenible desde una perspectiva sustancial de la democracia, pues desconoce que la voluntad popular se expresó sobre el fondo de la cuestión: la ciudadanía rechazó la existencia de dos cámaras, no simplemente la redacción de un proyecto específico.
El conflicto que aquí se revela es, en esencia, una tensión entre la soberanía popular y el principio de representación. El artículo 45 de la Constitución es claro al establecer que el poder emana del pueblo y que su ejercicio se realiza en beneficio de este. Una democracia constitucional exige recordar que este poder originario le pertenece al pueblo, mientras que los órganos representativos operan únicamente como poderes constituidos cuya legitimidad deriva de aquel. Al desoír el resultado del referéndum, el Congreso invirtió esta lógica: actuó como si fuera un poder originario, capaz de reinterpretar o dejar sin efecto las decisiones soberanas del pueblo.
En esta línea, investigaciones recientes sobre el caso peruano han calificado este fenómeno como un proceso de «engrandecimiento legislativo» (legislative aggrandizement), en el cual el Parlamento modifica las reglas del juego político para beneficiar a sus propios integrantes, sin consultar a la ciudadanía[3]. La decisión del Congreso de imponer la bicameralidad contra la voluntad popular evidencia, además, una preocupante lectura del principio de continuidad del Estado, entendiéndose este principio como la permanencia ininterrumpida del aparato estatal y su sujeción al ordenamiento jurídico, más allá de las coyunturas políticas y los cambios de autoridades, con el fin de garantizar la continuidad de los servicios públicos y la vigencia del Estado de derecho.
En nuestro caso, el Congreso efectúa una lectura distorsionada de esta garantía: instrumentaliza la continuidad formal y procedimental de sus funciones constituidas para justificar la inobservancia de un mandato popular previo. Con ello, confunde la necesaria permanencia institucional del Estado con una supuesta supremacía de los representantes sobre las decisiones directas del poder constituyente originario. Por lo tanto, si bien es cierto que una reforma constitucional aprobada por el procedimiento del artículo 206 es formalmente válida, su legitimidad democrática se resiente gravemente cuando contradice un pronunciamiento previo y vinculante de la ciudadanía.
El problema no radica en la bicameralidad como modelo institucional, sino en la forma en que se produjo su retorno. Es decir, una reforma de tal magnitud, que modifica más de cincuenta artículos de la Constitución y reconfigura la estructura del Poder Legislativo, exigía, cuando menos, un debate público profundo y, sobre todo, una nueva consulta a la ciudadanía. Al no hacerlo, el Congreso demostró que puede desoír el mandato popular cuando le resulta inconveniente, socavando la legitimidad de su propia existencia y sentando un peligroso precedente para el futuro de la democracia participativa en el Perú. En suma, el desprecio por el referéndum de 2018 no es un incidente aislado de mala praxis política, sino la manifestación concreta de un problema estructural: el debilitamiento de los mecanismos de democracia directa frente a un Parlamento que se concibe a sí mismo como el único intérprete válido de la voluntad general.
III. El blindaje normativo del Congreso
El restablecimiento de la bicameralidad contra una decisión previamente rechazada por la ciudadanía no fue un hecho aislado. Por el contrario, formó parte de un proceso más amplio de fortalecimiento del poder parlamentario frente a los mecanismos de participación ciudadana. En efecto, mientras el Congreso avanzaba hacia la aprobación de una reforma constitucional que revirtió el resultado del referéndum de 2018, también había asegurado previamente que cualquier intento ciudadano de cuestionar o revertir decisiones similares quedará sujeto a su propia autorización. La herramienta utilizada para ello fue la Ley N.° 31399, cuya aprobación transformó sustancialmente las condiciones de acceso al referéndum constitucional y convirtió al Parlamento en un filtro obligatorio para la activación de uno de los principales mecanismos de democracia directa previstos por la Constitución.
Bajo ese contexto, la aprobación de la Ley N.° 31399 constituye uno de los cambios más significativos en materia de participación política realizados durante las últimas décadas. En concreto, el 30 de enero de 2022 se publicó la Ley N.° 31399, aprobada por insistencia por el Parlamento tras las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo, mediante la cual se modificaron los artículos 40 y 44 de la Ley N.° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos[4]. La norma estableció que los referéndums sobre reformas constitucionales debían sujetarse al procedimiento previsto en el artículo 206 de la Constitución y que su convocatoria corresponderá al presidente de la República únicamente por disposición del congreso.
Para comprender la trascendencia de esta modificación resulta indispensable recordar que la Constitución de 1993 no diseñó un sistema político exclusivamente representativo. Por el contrario, incorporó diversos mecanismos de democracia directa destinados a permitir que la ciudadanía participe de manera inmediata en la toma de decisiones públicas. El artículo 31 de la Constitución reconoce expresamente el derecho de los ciudadanos a intervenir en los asuntos públicos mediante referéndum, iniciativa legislativa, revocatoria de autoridades y otros instrumentos de participación[5]. De este modo, estas instituciones responden a una lógica democrática que busca asegurar que el ejercicio del poder político no quede monopolizado por los representantes elegidos, sino que se complemente con mecanismos que permitan la intervención directa de la ciudadanía.
Dentro de ese esquema, el referéndum constitucional ocupa una posición particularmente relevante porque opera como un instrumento que permite a la ciudadanía participar en la definición de las reglas fundamentales que organizan el Estado. El propio Tribunal Constitucional ha señalado que el procedimiento de reforma constitucional diseñado por el artículo 206 busca combinar la actuación del Congreso con la participación del pueblo, permitiendo que este último ratifique determinadas modificaciones constitucionales mediante referéndum. Incluso la sentencia recaída en el Expediente N.° 00001-2022-PI/TC, a pesar de desestimar la inconstitucionalidad de la ley, reconoce que los procesos de reforma constitucional deben incorporar fórmulas de participación colectiva como mecanismo de legitimación democrática[6].
Hasta antes de la entrada en vigor de esta norma, existía una interpretación según la cual los ciudadanos podían promover directamente procesos de reforma constitucional mediante la recolección de firmas y la posterior convocatoria a referéndum. Precisamente para cerrar esa posibilidad, la Ley N.° 31399 modificó los artículos 40 y 44 de la Ley N.° 26300, estableciendo que toda reforma constitucional debía sujetarse al procedimiento previsto en el artículo 206 de la Constitución y, por tanto, pasar necesariamente por el Congreso de la República[7]. En tanto, el objetivo de la reforma fue precisar que ninguna modificación constitucional podía tramitarse al margen de la deliberación parlamentaria.
La importancia de este cambio no puede subestimarse, pues si bien la reforma no eliminó formalmente el referéndum, sí alteró profundamente las condiciones para su ejercicio. En adelante, la ciudadanía conserva el derecho a participar en consultas populares únicamente cuando el propio Congreso permite que estas se realicen. De tal modo, la creación de un riesgo es evidente, ya que podría generar una significativa concentración de poder.
Los mecanismos de democracia directa fueron concebidos precisamente para funcionar como contrapesos frente a las decisiones de los órganos representativos. Sin embargo, cuando la activación de esos mecanismos depende de la autorización de las mismas instituciones que deberían ser controladas por ellos, su eficacia práctica se reduce considerablemente. El derecho subsiste formalmente, pero pierde gran parte de su capacidad transformadora.
Esta preocupación fue advertida por el Poder Ejecutivo cuando interpuso la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N.° 31399. Según sostuvo el ejecutivo, la norma restringía arbitrariamente el derecho de participación política y vaciaba de contenido el derecho de la ciudadanía a intervenir directamente en los procesos de reforma constitucional. Aunque el Tribunal Constitucional rechazó posteriormente esta interpretación, la crítica mantiene vigencia desde una perspectiva democrática.
Finalmente, la preocupación se vuelve aún más intensa cuando se analiza conjuntamente con la posterior aprobación de la bicameralidad. Una vez aprobada la Ley N.° 31988, los ciudadanos ya no contaban con una vía autónoma para promover un referéndum que permitiera ratificar o cuestionar dicha reforma. En consecuencia, ambas reformas terminan reforzando mutuamente una amplía capacidad del Congreso para reformar la Constitución sin consulta popular, mientras se dificulta que la ciudadanía pueda activar mecanismos de control sobre esas mismas reformas.
IV. La validación judicial de la restricción
La controversia generada por la Ley N.° 31399 alcanzó su punto culminante cuando el Tribunal Constitucional resolvió la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Poder Ejecutivo mediante la sentencia recaída en el Expediente N.° 00001-2022-PI/TC. La importancia de esta decisión excede ampliamente el caso concreto, pues constituye una definición sobre el papel que deben desempeñar la democracia representativa y la democracia directa dentro del modelo constitucional peruano.
El argumento central del Tribunal consistió en afirmar que la Constitución peruana atribuye al Congreso un papel protagónico en los procesos de reforma constitucional. Según la sentencia, el poder de revisión constitucional corresponde esencialmente al Parlamento, órgano que materializa el mandato representativo dentro del Estado constitucional[8]. En esa misma línea, el Tribunal sostiene que el artículo 206 establece procedimientos específicos para la modificación de la Constitución y que cualquier intervención ciudadana debe producirse dentro de esos cauces previamente definidos por el constituyente[9].
Ahora, no es razonable mencionar que la decisión del Tribunal Constitucional carece de fundamento, pues en efecto, el artículo 206 reconoce expresamente la participación del Congreso en toda reforma constitucional y prevé procedimientos específicos para su aprobación. Desde esta perspectiva, la sentencia se apoya en una interpretación que privilegia la estabilidad institucional y la continuidad del orden constitucional frente a mecanismos que podrían alterar el equilibrio diseñado por el constituyente.
Sin embargo, precisamente allí se encuentra el núcleo del debate. El Tribunal optó por una lectura que refuerza la centralidad de las instituciones representativas y reduce el alcance práctico de los mecanismos de democracia directa. Aunque reconoce que la participación ciudadana cumple una función relevante dentro del procedimiento de reforma constitucional, termina subordinándola a la actuación del Parlamento.
Incluso, la propia sentencia reconoce que el pueblo debe participar en los procesos de reforma constitucional tanto a través de sus representantes como mediante el referéndum. Asimismo, enfatiza que las reformas constitucionales deben incorporar mecanismos de participación colectiva que permitan una legitimación democrática más amplia[10]. Sin embargo, al validar la Ley N.° 31399, termina avalando una regulación que restringe significativamente la capacidad de la ciudadanía para activar precisamente esos mecanismos de participación desarrollados en los fundamentos de la sentencia.
Bajo esta visión optada por el Tribunal, la ciudadanía participa principalmente mediante la elección de representantes, mientras que los mecanismos de intervención directa ocupan un lugar complementario y subordinado. El problema es que esta interpretación reduce la capacidad efectiva de los ciudadanos para influir directamente en las decisiones constitucionales más relevantes. En palabras del abogado constitucionalista David Lovatón, una democracia constitucional no puede olvidar que el poder constituyente reside en el pueblo y que los órganos representativos son únicamente poderes constituidos cuya legitimidad deriva precisamente de aquel[11].
Finalmente, la consecuencia práctica de la decisión del TC fue consolidar jurídicamente la posición adquirida por el Congreso mediante la Ley N.° 31399. Una vez declarada constitucional la norma, desapareció el principal obstáculo institucional para su aplicación. A partir de ese momento, la posibilidad de activar referéndums constitucionales quedó condicionada no solo por la voluntad legislativa, sino también por una interpretación constitucional respaldada por el máximo órgano de control constitucional del país.
V. El conflicto de intereses en la reforma bicameral
La aprobación de la Ley N.° 31988 plantea además un problema relacionado con la legitimidad institucional de quienes impulsaron la reforma. La cuestión no consiste en afirmar que la bicameralidad sea negativa en sí misma. De hecho, diversos especialistas en la materia se han pronunciado señalando que la bicameralidad, en teoría, permite mejorar la calidad legislativa, fortalecer los mecanismos de deliberación y perfeccionar el control político entre órganos del Estado[12].
No obstante, y sumado al rechazo ciudadano analizado anteriormente, la problemática se expande cuando se observa quiénes adoptaron la decisión y en qué contexto político lo hicieron. En sí, la reforma fue aprobada por los propios integrantes de la institución cuya estructura resultaría modificada. Fueron los congresistas quienes decidieron crear una Cámara de Senadores, redefinir las competencias parlamentarias, ampliar la complejidad institucional del Poder Legislativo y habilitar la existencia de nuevos espacios de representación política. En otras palabras, el órgano reformador coincidía con el principal beneficiario institucional de la reforma.
Ello no implica necesariamente la existencia de intereses indebidos. Sin embargo, sí genera una situación que exige mayores niveles de legitimidad democrática. En cualquier sistema constitucional resulta razonable demandar cautelas adicionales cuando una institución modifica las reglas que determinan su propia organización, composición y funcionamiento.
Esta exigencia era particularmente importante debido al contexto político en que se produjo la reforma. Así, la aprobación de la bicameralidad se realizó en un escenario de profundo cuestionamiento ciudadano hacia el Congreso[13]. Por su parte, las encuestas de opinión pública mostraban niveles extremadamente bajos de aprobación parlamentaria, circunstancia que debilitaba la legitimidad política del órgano encargado de promover una reforma de semejante magnitud[14].
Precisamente por ello, es que se sostiene que, aunque formalmente constitucional, la reforma resulta sustancialmente antidemocrática.¹³ El problema no radica en la existencia de la bicameralidad como institución, sino en el hecho de que el parlamento decidió modificar aspectos que ya habían sido sometidos a consulta popular sin volver a consultar a la ciudadanía. En esencia, el Congreso olvidó que constituye un poder constituido y no el titular del poder constituyente, el cual reside en el pueblo conforme al artículo 45 de la Constitución.
En consecuencia, el principal cuestionamiento no consiste en afirmar que la bicameralidad carece de justificación técnica o constitucional. El verdadero problema es que una reforma impulsada por los propios integrantes de la institución beneficiada fue aprobada sin generar un proceso amplio de deliberación pública y sin permitir que la ciudadanía volviera a pronunciarse sobre una cuestión respecto de la cual ya había expresado una clara posición contraria. La combinación de la ausencia de consulta popular y restricción previa de los mecanismos de referéndum alimenta inevitablemente la percepción de que el Congreso actuó priorizando sus propias preferencias políticas antes que la reconstrucción de su legitimidad democrática.
VI. Conclusiones:
La aprobación de la bicameralidad en 2024 no constituyó únicamente una reforma de la estructura del Congreso, sino también la decisión de revertir una materia que había sido rechazada de manera categórica por la ciudadanía en el referéndum de 2018 sin que esta fuera nuevamente consultada. El problema central no radica en la bicameralidad como modelo institucional, cuyos posibles beneficios han sido reconocidos por diversos especialistas, sino en la forma en que se produjo su retorno. Esta decisión se vio reforzada por la aprobación previa de la Ley N.° 31399, que restringió significativamente la capacidad de los ciudadanos para impulsar referéndums sobre reformas constitucionales y convirtió al Congreso en un actor indispensable para la activación de uno de los principales mecanismos de democracia directa previstos por la Constitución.
La posterior validación de dicha norma por parte del Tribunal Constitucional consolidó jurídicamente este escenario y reforzó una interpretación que privilegia la democracia representativa frente a los mecanismos de participación directa. En conjunto, estos hechos evidencian una preocupante concentración del poder de reforma constitucional en el Parlamento y una progresiva reducción de los espacios mediante los cuales la ciudadanía puede intervenir en decisiones fundamentales para la organización del Estado. La democracia constitucional no exige únicamente el respeto formal de los procedimientos, sino también que las transformaciones institucionales de mayor trascendencia mantengan un vínculo efectivo con la voluntad popular, especialmente cuando esta ya se ha pronunciado de manera expresa sobre la materia. De lo contrario, el riesgo es que la representación política termine alejándose de la fuente misma de su legitimidad: el pueblo, titular del poder constituyente conforme al artículo 45 de la Constitución.
Editorial escrito por Lucía Zúniga y Cesar Valqui
Referencias bibliográficas:
[1] Congreso de la República. (2024, 20 de marzo). Ley de Reforma Constitucional que restablece la bicameralidad en el Congreso de la República del Perú (Ley N° 31988). Diario Oficial El Peruano. https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/NL/2272076-2
[2] Lovatón Palacios, D. (2024, 12 de marzo). Retorno a la bicameralidad y otras reformas constitucionales: la voz del pueblo ya no es la voz de Dios. Ventana Jurídica – Facultad de Derecho PUCP. https://facultad-derecho.pucp.edu.pe/ventana-juridica/retorno-a-la-bicameralidad-y-otras-reformas-constitucionales-la-voz-del-pueblo-ya-no-es-la-voz-de-dios/
[3] Arce, M., & Segovia Marín, A. (2025). Perú 2024: El agrandamiento del Legislativo y el negocio de protección. Revista de Ciencia Política, 45(2), 313-338. https://www.scielo.cl/pdf/revcipol/v45n2/0718-090X-revcipol-45-02-313.pdf
[4] Ley N.° 31399, Ley que fortalece el proceso de aprobación de leyes de reforma constitucional regulado en los artículos 40 y 44 de la Ley N.° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 30 de enero de 2022.
[5] Constitución Política del Perú, art. 31.
[6] Tribunal Constitucional, Exp. N.° 00001-2022-PI/TC, fundamento 47.
[7] Diego Alonso Gutiérrez Ticse, “Poder y Constitución: la argumentación de la doctrina de las reformas constitucionales inconstitucionales en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano y sus problemas”, Derecho PUCP, N.° 92, 2024
[8] Tribunal Constitucional, Exp. N.° 00001-2022-PI/TC, fundamento 46.
[9] Tribunal Constitucional, Exp. N.° 00001-2022-PI/TC, fundamentos 47-50.
[10] Tribunal Constitucional del Perú. (2022). Exp. N.° 00001-2022-PI/TC, ff. jj. 51-59.
[11] Lovatón Palacios, D. (2024). Retorno a la bicameralidad y otras reformas constitucionales: ¿la voz del pueblo ya no es la voz de Dios? Facultad de Derecho PUCP.
[12] CMS Grau, El retorno a la bicameralidad legislativa.
[13] David Lovatón Palacios, “Retorno a la bicameralidad y otras reformas constitucionales: ¿la voz del pueblo ya no es la voz de Dios?” Facultad de Derecho PUCP, 2024.
[14] IEP, Encuesta de aprobación y desaprobación de instituciones políticas, enero de 2023.
