Por Alberto Varillas,
estudiante de octavo ciclo de Derecho en la PUCP y miembro de la comisión de publicaciones de THEMIS
A la fecha en la que se escribe este artículo, la situación de la actual presidenta de la República del Perú, es muy incierta. En el último mes, las acusaciones de estar inmersa en actos ilícitos antes y durante el ejercicio de sus funciones, así como la detención preliminar de su hermano como también de su abogado, ha llevado a que se genere mayor incertidumbre sobre el futuro que le espera a la presidenta.
Los escenarios que posiblemente se desaten son múltiples y no pretendo hacer de este pequeño artículo un intento de ver el futuro. Lo que propongo es hacer un esfuerzo por entender ese mecanismo constitucional que ya se ha empleado en el Perú para dar fin a mandatos presidenciales. Me refiero a la vacancia por permanente incapacidad moral.
Particularidades del modelo peruano.
No podemos entender la vacancia por permanente incapacidad moral, sin antes definir la naturaleza del régimen en el que se aplica esta figura. Recordemos que el Perú ha optado por un régimen semipresidencial, al cual se le han ido incorporando diversos mecanismos de control parlamentario con la finalidad de controlar a la figura del presidente. Así también, la forma en la que el modelo peruano estructura su poder ejecutivo, corresponde a una integración de diversos conceptos constitucionales. Tenemos a un presidente elegido por la ciudadanía, y este, en función a sus facultades atribuidas por la constitución elige a su primer ministro, así como a sus ministros de Estado.
Ante esto último, el presidente no tiene responsabilidad política, esta institución le es derivada a sus ministros, los cuales tienen responsabilidad tanto administrativa como política. Esto supone la aplicación de la cuestión de confianza y la censura como mecanismos de pesos y contra pesos, este es un mecanismo de control propio del sistema parlamentario.
La pregunta que uno debe hacerse es: ¿Qué implica que el Presidente sea un irresponsable político?, ¿Cuáles son los alcances de esta protección? Los alcances son muy amplios, es claro que el legislador ha buscado dar una especial protección a la figura del presidente, aún cuando existen mecanismos parlamentarios para controlarlo. El artículo 117 es muy claro al indicar cuáles son las causales para acusar al presidente durante su periodo:
“El Presidente de la República sólo puede ser acusado, durante su período, por traición a la Patría; por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; por disolver el Congreso, salvo en los casos previstos por el artículo 134 de la Constitución, y por impedir su reunión o funcionamiento, los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral.”
Una lectura del artículo citado y un entendimiento de lo que implica vivir en un régimen semipresidencial deberían ser suficiente para dejar en claro, cual es el alcance de la protección dada al Presidente. Sin embargo, no es tan simple.
Sobre el juicio político y el ante-juicio político
La Constitución Política del Perú de 1993 estableció 2 artículos que para un ciudadano cualquiera solo complejizan el problema. Estos son el artículo 99, referido al juicio político y el artículo 100, referido al ante-juicio político. Los alcances de ambas figuras no llegan a ser lo suficientemente claros por si solos, el Tribunal Constitucional se vio obligado a aclarar los alcances de ambas.
Sobre el ante-juicio político el Tribunal Constitucional ha sostenido lo siguiente:
“En el antejuicio sólo caben formularse acusaciones por las supuestas responsabilidades jurídico-penales (y no políticas) de los funcionarios estatales citados en el artículo 99° de la Constitución, ante los supuestos delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Una vez que el Parlamento ha sometido a investigación la denuncia (que puede provenir de su propio seno) y ha determinado la existencia de suficientes elementos de juicio que, desde su perspectiva, configuran la comisión de un delito en el ejercicio de las funciones, actúa como entidad acusadora, dejando sin efecto la prerrogativa funcional del dignatario, suspendiéndolo en el ejercicio de sus funciones, y poniéndolo a disposición de la jurisdicción penal.”
Es claro entonces que la figura del ante-juicio político, corresponde a imputaciones de naturaleza jurídico-penal, incluso la misma sentencia señala que el en caso del ante-juicio aplicado al Pesidente de la República, corresponde la aplicación del artículo 117. Por otro lado, la misma sentencia señala sobre el juicio político contenido en el artículo 99, lo siguiente:
Por otra parte, el Tribunal Constitucional considera que la función congresal sancionadora, prevista en el primer párrafo del artículo 100° de la Constitución, no sólo puede ser ejercida en aquellos casos en los que exista una sentencia condenatoria emanada del Poder Judicial, por los delitos funcionales en que incurran los funcionarios previstos en su artículo 99°, sino también en los casos en que se configuren responsabilidades eminentemente políticas, aun cuando no exista la comisión de un delito de por medio. Y es que si bien la función punitivo-jurisdiccional es privativa del Poder Judicial (aquella que puede sancionar sobre la base de la «razón jurídica»), la función político-punitiva (aquella que puede sancionar sobre la base de la «razón política») no lo es. […] Esa es la manera como se debe interpretar la previsión constitucional según la cual está permitido acusar a los referidos funcionarios públicos por «infracción de la Constitución».
Habiendo aclarado lo que señala el TC sobre ambos tipos de procedimiento, podemos llegar a una conclusión muy sencilla, la protección del artículo 117 de la constitución debería proteger al presidente para los supuestos, tanto de ante-juicio político como de juicio político, por un lado el presidente no podrá ser llevado a un proceso de ante-juicio por materias no contempladas en el artículo 117 y por otro lado, el Presidente no podría ser llevado a un juicio político, en tanto no tiene responsabilidad política.
“De conformidad con lo dispuesto en el artículo 117 de la Constitución, en principio, el Presidente de la República es “intocable” durante su gestión. En ese sentido, es inaccesible durante el ejercicio de su mandato, de supuestas infracciones constitucionales o de la comisión de ilícitos penales en el ejercicio de la función” (García Toma, V. 2022: p. 75).
¿Pero es acaso realmente intocable el presidente de la República? Cualquier ciudadano peruano sabrá, rápidamente, decir que no. La figura de la vacancia por incapacidad moral permanente, es hoy conocida por todos y se muestra como esa vía de escape siempre disponible para remover al Presidente del cargo.
Sobre el impeachment
Antes de hablar de la vacancia por incapacidad moral en sí misma, considero pertinente hacer una aclaración con respecto a una figura, que, si bien es similar en sus efectos, no lo es un sentido estructural, me refiero al impeachment.
Al respecto Eguiguren señala lo siguiente:
En los Estados Unidos, en cambio, la adopción del régimen presidencial conlleva la inexistencia de responsabilidad política del Presidente o de sus Secretarios ante el Congreso. Por ello, el impeachment aparece como uno de los pocos mecanismos de control parlamentario de la conducta funcional de los órganos gubernamental y judicial, estando expresamente previsto en la Constitución de 1787, cuyo artículo II, sección 4 establece que el Presidente, el vicepresidente y todos los funcionarios civiles de los Estados Unidos podrán ser destituidos de su cargo si son acusados y condenados por traición, cohecho y graves delitos o faltas. Como se puede observar, se trata de imputaciones de índole penal y la sanción prevista es la destitución del cargo y la inhabilitación para el desempeño de la función o de un empleo público, sea a título honorífico, de confianza o remunerado (artículo I, sección 3 de la Constitución). (2017: p. 65)
En el Perú, al no existir responsabilidad política por parte del presidente de la República, no podríamos habla de la aplicación del impeachment. Que, incluso siendo de naturaleza política suele emplearse cuando el presidente incurre en actos de índole penal.
Nuestro país ha optado por darle una protección de carácter muy especial al presidente de la República en función al artículo 117 de la Constitución, sea que se trate de un juicio político, o un ante juicio-político. En tanto el presidente se encuentra protegido por el artículo en cuestión, es para efectos de hacer responsable, políticamente, al poder ejecutivo que los ministros responden ante las interpelaciones y potenciales censuras del parlamento y, como contrapeso, es el primer ministro quien interpone la cuestión de confianza.
Emplear la vacancia por incapacidad moral permanente como una forma de impeachment en el Perú, implicaría desnaturalizar ambas figuras. No podemos hablar de impeachment si es que el presidente no es responsable políticamente, y por otro lado, la figura de la vacancia por incapacidad moral permanente no es lo suficientemente clara con respecto a sus alcances, en todo caso, sabemos que debería encontrarse limitada por las prerrogativas e inmunidades que el artículo 117 otorgan al presidente.
Otras son las alternativas que deben buscarse para hacer responsable al presidente cuando este comete actos de naturaleza penal en el ejercicio de sus funciones. Así, por las particularidades del ordenamiento jurídico peruano, el impeachment no es una de estas alternativas.
Sobre la vacancia por incapacidad moral
La vacancia por incapacidad moral apareció por primera vez en nuestros textos constitucionales en la Constitución Política de 1839. Desde entonces, ha estado siempre presente con, distintas variaciones, en nuestras constituciones. No buscamos analizar históricamente la vacancia por incapacidad moral en cada Constitución, el presente artículo se limita a comentar el proceso constituyente que plasmo esta figura en la Constitución Política de 1993, al respecto Chirinos Soto señala lo siguiente:
“Se advierte claramente, en ese artículo, la supremacía del Congreso sobre el Presidente. Es aquél que declara la permanente incapacidad moral o física del Presidente, y no por cierto, a la inversa. En la Constitución de 1979 y en las anteriores se hablaba de incapacidad moral y de permanente física. Para la nueva Constitución, la mayoría cambió la redacción para hablar de permanente incapacidad moral. Yo no sé cuál sea la permanente o la transitoria incapacidad moral.” (1997: p. 242)
Es claro que, para Chirinos Soto, no resultaba relevante agregar a la norma el termino permanente. Sin embargo, entre los personajes que decidieron impulsar y defender la nueva redacción del artículo se encontraba Carlos Torres y Torres Lara, el cual desde su rol de Presidente de la Comisión de Constitución sostuvo lo siguiente:
“Si hay incapacidad, sea física o moral, ésta tiene que ser evidente y no una mera declaración eventual […]. El Presidente tiene que vacar, pero cuando su incapacidad moral o física sea evidentemente permanente. Entonces, no se trata de un cambio artificial sino pensado y estudiado, que se remite a lo que es la historia de la Constitución del Perú, para darle estabilidad al gobierno.” (Diario de los Debates de la Comisión de Constitución, Tomo II, p. 1264. Citado por Espinoza Flores 2020: p. 75)
Definitivamente no hubo un consenso claro de la función que debía tener la vacancia por incapacidad moral. Sin embargo, Torres y Torres Lara logra que el artículo se redacte adoptando el término “permanente”. Esto, implicaría una interpretación más restrictiva de la figura, ya que el referido autor entiende por permanente incapacidad moral, un caso mucho más gravoso que un simple caso de naturaleza pasajera. El problema de esto último, es que, si bien pareciese que se busca una interpretación restrictiva de la figura, la redacción del artículo no logra ser realmente clara sobre los alcances de la misma. Precisamente por esto último, es que autores como Chirinos Soto, en función a su interpretación de la figura entienden que:
“Tratándose de delitos de función, el Presidente sólo puede ser acusado constitucionalmente por lo que se especifica en el artículo 117. Tratándose de delitos que no sean de función, vale decir, de delitos comunes que el Presidente haya cometido o que existe muy verosímil presunción en ese mismo sentido, el Congreso, para declarar la vacancia, recurrirá al artículo bajo comentario, sin necesidad de juicio político.” (1997: p. 242)
Es claro entonces que la redacción del inciso 2 del artículo 113 no es clara, sin embargo, quien escribe este artículo considera que la adopción del término permanente, implica una interpretación restrictiva de la figura. Es decir, no se debería emplear el artículo para atribuirle al Congreso facultades que van más allá de los límites de la norma. El artículo 113 de la constitución establece lo siguiente:
“El Presidente de la República vaca por: 1. Muerte del Presidente de la República. 2. Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso. 3. Aceptación de su renuncia 4. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado. Y 5. Destitución, tras haber sido sancionado por algunas de las infracciones mencionadas en el artículo 117 de la Constitución.”
Podemos afirmar que estamos ante una serie de causales absolutamente objetivas en lo que respecta la vacancia del cargo del presidente. La excepción a la objetividad vendría a contemplarse en el inciso 2 del artículo, cuando se habla de la permanente incapacidad moral. Autores como García Chavarry concuerdan con esta interpretación del artículo 113.
Como también se ha anotado, si uno revisa las causales de vacancia presidencial, tanto las actualmente previstas como las propias de las anteriores constituciones, puede coincidirse con facilidad con la postura teórica en virtud de la cual todas ellas, salvo la incapacidad moral, son situaciones de hecho que ocurren o se presentan en la realidad y que desencadenan una consecuencia jurídica (en alusión además a la etimología del término «vacancia») que no requiere mayor controversia o dilucidación. Muerte, renuncia aceptada, salida del territorio sin permiso, destitución por juicio político, incapacidad física son elementos respecto de los cuales solamente corresponde al Congreso ratificar su existencia, pero no realizar construcciones a fin de obtener un producto interpretativo. (2013: p. 400)
Que en el marco de una norma que busca ser absolutamente objetiva, exista una causal susceptible de interpretación subjetiva, es precisamente lo que genera complicaciones al momento de hablar de la vacancia por permanente incapacidad moral. A continuación, veremos como diversos autores discrepan, en cuanto a su aplicación.
“No obstante, lo expuesto, nosotros consideramos que el Congreso de la República, enfrentado a la gravedad de una supuesta conducta delictiva de ilícito común del Presidente de la República (homicidio, violación, tráfico ilícito de drogas, etc.), podría optar por la aplicación de la vacancia por incapacidad moral. (García Toma 2022: p. 176)”
Mientras que autores como García Toma plantean como opción, la aplicación de la vacancia por incapacidad moral cuando el presidente incurre en delitos comunes, autores como Eguiguren plantean opciones como las que siguen:
“Por ello consideramos que, para corregir esta situación, se requiere realizar una urgente reforma constitucional que elimine de la Constitución la vacancia por incapacidad moral. […] Asimismo, y ello es lo más importante, que tal reforma amplíe, razonable y prudentemente, las causales previstas en el actual artículo 117 de la Constitución por las cuales el Presidente de la República puede ser acusado durante el ejercicio de su mandato. Las nuevas causales a incorporar podrían estar referidas, tentativamente, a determinados delitos graves de función (corrupción, enriquecimiento ilícito, vinculación con organizaciones criminales); violaciones de los derechos; graves infracciones de la Constitución; delitos comunes dolosos, etc.” (2021: p. 168)
Tanto Eguiguren como García Toma coinciden en que efectivamente existe una necesidad de poder acusar al presidente cuando ha cometidos actos delictivos. Sin embargo, Eguiguren va un paso más allá al proponer que sea el mismo artículo 117, reformado, el que disponga de los mecanismos para poder acusar al presidente en los casos mencionados.
Por otro lado, autores como García Chavarry sostienen otros tipos de alternativas al problema en cuestión:
“[S]i la conducta a reprocharle al Presidente de la República puede circunscribirse dentro de los contornos de la infracción constitucional, no debiera corresponder el recurso a la vacancia por incapacidad moral. Por el contrario, solamente debiera utilizarse la figura de la incapacidad moral para sancionar aquellas conductas reprochables que difícilmente pueden reconducirse a una infracción constitucional.” (2013: p. 401)
El problema de la propuesta de García Chavarry es que no tiene como encontrar suficiente claridad en el Perú, esto debido a lo ya explicado con respecto a los procesos de juicio político y ante-juicio político. Al respecto Cruces Burga señala lo siguiente:
Un asunto que no debiera pasar desapercibido es que, a la infracción constitucional, como el propio profesor García Chávarri ha expuesto con gran autoridad, no se encuentra claramente definida en nuestro ordenamiento. Y es que, como el mismo profesor explica, en el Perú, con la Constitución de 1993, se mezclaron dos instituciones que pretenden en sus ordenamientos de origen solucionar problemas similares: el ante-juicio y el juicio político. Es así que los arts. 99 y 100 han terminado configurando un juicio político, parcialmente aclarado por el Tribunal Constitucional, en el que existen como causal las infracciones constitucionales que no han sido definidas en ningún lugar y también son espacio abierto para posible arbitrariedad. Por tanto, somos de la opinión que adicionar a la confusión de la infracción constitucional el elemento de la vacancia por incapacidad moral solo generaría mayores problemas en su aplicación. (2018: pp. 276-275)
Precisamente por esto último es que la solución planteada por Eguiguren resulta pertinente ya que le da un sentido a las figuras de ante-juicio político y juicio político, que comprenden en su aplicación tanto al artículo 117 como al 113.
“Por los delitos e infracciones constitucionales previstas en el artículo 117 de la Constitución, con sus causales de acusación y denuncia ampliadas, el Presidente de la República tendría que ser previamente sometido a Antejuicio (si se trata de delitos de función), a juicio político (ante infracciones constitucionales), o a investigación fiscal y procesal judicial (por delitos comunes dolosos graves). Solo después de producirse la imposición de una sanción en este tipo de procedimientos parlamentarios, o de una condena en un proceso penal, procederá que el Presidente de la República sea destituido y vacado, aplicando la causal prevista en el actual inciso 5 del artículo 113 de la constitución.” (2021: p. 168)
Llegar a una reforma que contemple las mismas preocupaciones que postula Eguiguren a través de su propuesta es clave. Esto no solo por el hecho de que el Perú se encuentra en un constante escenario de inestabilidad política, sino que además el Perú tiene obligaciones de naturaleza supranacional que lo obligan a perseguir a aquellos funcionarios que realizan actos corruptos en el ejercicio de su función. Es así, que el inciso 2 del artículo 30 de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, al que el Perú está adscrito, señala lo siguiente:
“Cada Estado Parte adoptará las medidas que sean necesarias para establecer o mantener, de conformidad con su ordenamiento jurídico y sus principios constitucionales, un equilibrio apropiado entre cualesquiera inmunidades o prerrogativas jurisdiccionales otorgadas a sus funcionarios públicos para el cumplimiento de sus funciones y la posibilidad, de ser preciso, de proceder efectivamente a la investigación, el enjuiciamiento y el fallo de los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención.”
Es claro que, en función a la convención citada, debería realizarse un control de convencionalidad con respecto a las inmunidades dadas al presidente de la República. Esto con la finalidad de determinar si es que la protección que se le otorga al Presidente a través del artículo 117 cumple, en la actualidad, con estándares internacionales. De no ser el caso, propuestas como las de Eguiguren serían ideales para adecuar las prerrogativas e inmunidades del presidente en función a la Convención.
Es importante agregar, que a lo anterior se le suma establecer un procedimiento que se adapte a las reglas del debido proceso. Por más que se esté dentro de un juicio político o un ante-juicio político, no quiere decir que las reglas del debido proceso desaparecen para el procedimiento en cuestión. Que un proceso sea de naturaleza política no implica que el derecho no opere en ese procedimiento, cuando esto sucede se cae en la arbitrariedad.
“Recordemos que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ya se ha pronunciado sobre la obligatoriedad de respetar el debido proceso y la legalidad en todo tipo de procesos y procedimientos; es decir, no solo en los procesos penales, sino también en los civiles, laborales, administrativos, tributarios o parlamentarios. Ello lo estableció a propósito de los juicios políticos que dispusieron la destitución de magistrados del Tribunal Constitucional en el Perú, o del caso Camba Campos y otros magistrados de la Corte Constitucional contra Ecuador.” (Eguiguren 2017: p. 81)
Que un proceso de esta naturaleza no se adecue al debido proceso es realmente peligroso ya que sienta un precedente que legitima conductas arbitrarias por parte del Parlamento. De hecho, el Tribunal Constitucional, ahí donde debería establecer como debe manifestarse el debido proceso en un procedimiento de vacancia por permanente incapacidad moral, se limita simplemente a mencionar que la aplicación de esta figura debe enmarcarse dentro de los márgenes del principio de razonabilidad y debido proceso.
“En consecuencia, este Colegiado entiende que la causal de vacancia por permanente incapacidad moral corresponde al ámbito de interpretación y valoración política institucional del Congreso de la República, pero debe ser determinada dentro de parámetros de estricta razonabilidad y en el marco de las garantías del debido proceso. Sin perjuicio de ello, este Colegiado interpreta que se refiere a conductas manifiestamente impropias o incompatibles con la dignidad y autoridad de la alta función pública de la presidencia o a abusos de poder que vulneren valores, principios o bienes jurídicos constitucionales. Su interpretación en el caso concreto está conectada con la ideología política y cultural que prevalece en un contexto histórico específico.”
Se podría estar de acuerdo con el Tribunal (aun cuando no repara en explicar cómo se plasman las garantías del debido proceso) cuando señala que el proceso debe darse en función a las garantías del mismo, así como al principio de razonabilidad. Sin embargo, el Tribunal deja sin efecto esto último cuando señala que la interpretación que le compete al parlamento sobre la vacancia por incapacidad moral, se encuentra conexionada con la ideología política y cultural que prevalece en un contexto histórico especifico. Esto último expande los márgenes de interpretación de lo que podría configurar incapacidad moral, llevando a aumentar las posibilidades de que esta figura se utilice como un mecanismo de juicio político, que es precisamente lo que se debe evitar.
Conclusión
En síntesis, es claro que la vacancia por permanente incapacidad moral es una facultad que el Congreso dispone, es cierto que los alcances de esta facultad no son lo suficientemente claros y llevan a la interpretación.
En el presente artículo se ha intentado establecer, que, por un lado, la vacancia por incapacidad moral permanente debe entenderse en el marco de un régimen semipresidencial donde la regla general es la protección a la figura del presidente. Y, por otro lado, que la figura debe aplicarse en función a determinados criterios para poder ser coherente con el sistema normativo interno, así como normas y disposiciones de carácter internacional.
El debate debe girar en torno a estas cuestiones de fondo. Es claro que el presidente de la República debe tener ciertas inmunidades y prerrogativas, sin embargo, el dejar sin efecto las mismas debe hacerse a través de un proceso, esto implica que las faltas deberían estar tipificadas. Es por esto, que quien escribe estas líneas se adhiere la postura que señala que la incapacidad moral permanente, como causal de vacancia, debería eliminarse de la constitución. Lo ideal, sería que el mismo artículo 117 incluya dentro de su contenido causales específicas, que, por su gravedad, ameritarían que el Presidente deba someterse a un proceso durante el ejercicio de su mandato.
Debe primar el interés por darle estabilidad al país, eso solo se puede a través de un sistema constitucional con un diseño que así lo garantice y con operadores políticos que lo respeten. Si el Congreso posee la posibilidad de vacar a un presidente, por motivos políticos, en función a una cantidad de votos, sin contemplar todo lo que hemos venido señalando en este artículo, es claro que se generara mayor inestabilidad, pues es la imposición de una facultad del Congreso por encima de una protección especial del presidente. Estos escenarios no son óptimos, por lo que debe considerarse reformar la Constitución para llegar a alternativas idóneas y no someter al país al constante conflicto entre poderes.
Bibliografía
Chirinos Soto, E. (1997) Constitución de 1993, Lectura y Comentario. Antonella Chirinos Montalbetti.
Cruces Burga, A. (2018). La interpretación constitucional de la vacancia del presidente de la república por incapacidad moral. La vacancia por incapacidad moral.
Eguiguren Praeli, F. (2021) Las relaciones entre el gobierno y el congreso. En el régimen político peruano. Palestra.
Eguiguren Praeli, F. (2017). La tendencia hacia el uso frecuente y distorsionado del juicio político y la declaración de vacancia en contra del presidente: ¿otro paso hacia la «parlamentarización» de los regímenes presidenciales en Latinoamérica o algo más?
Espinoza Flores, R. (2020). La vacancia por incapacidad Moral en el Perú. Revista peruana de Derecho Público. 21, (41), 65- 115
García Chavarri, A. (2013) La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial en el sistema constitucional peruano. Pensamiento constitucional. (18), 383-402.
García Toma, V. (2022). Democracia, Organizaciones políticas y control parlamentario. Palestra
1. Sentencia del Tribunal Constitucional del Exp. N.° 0006-2003-AI/TC, 1 de diciembre del 2003
2. Sentencia del Tribunal Constitucional del Exp. N.° 01803-2023-PHC/TC, 20 de febrero del 2024.
