Dos nuevos casos que buscan justicia electoral: Hacia la constitucionalización del Derecho Electoral Peruano  

Por Luis Alberto Duran Rojo, abogado, especialista en Derecho Constitucional y Tributario. Egresado de la Maestría en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor del Departamento de Derecho de la PUCP. Presidente del Partido Morado.

EL CONTEXTO

Anteriormente abordamos un caso electoral (el mantenimiento de la inscripción del Partido Morado)[1] en el que mostrábamos que el Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones (ROP) interpretó erróneamente la legislación electoral, dejando de lado el cumplimiento del rol fundamental que la Constitución Política asignó a dicho organismo constitucional (JNE) de optimizar el derecho fundamental a la participación política de los ciudadanos.

Afortunadamente, en aquella oportunidad, fue el Pleno Jurisdiccional del JNE que corrigió esa situación realizando una interpretación conforme a la Constitución Política[2].

De aquel caso, quedó meridianamente claro que existe un déficit de adecuación a la Constitución Política en la interpretación que sobre la legislación electoral realizan los funcionarios del JNE, lo que añadido a la forma de legislar sobre la materia, muestra la urgencia de promover la efectiva constitucionalización del Derecho Electoral[3].

Ahora, a propósito de la aplicación de las reglas y calendario electorales para la inscripción y/o actualización de afiliaciones al padrón electoral de organizaciones políticas administrado por el ROP, con la finalidad que más ciudadanos puedan participar políticamente como candidatos a Alcaldes y Gobernadores Regionales en las elecciones regionales y municipales de 2022, se han presentado dos nuevas cuestiones jurídicas que merecen una revisión a la luz del proyecto constitucional en sede jurisdiccional y que muestran que continúa el alejamiento y falta de compromiso de los órganos administrativos y jurisdiccionales del JNE con la plena vigencia de ese proyecto constitucional (en su interpretación y aplicación de la ley), del cual curiosamente dicho organismo es garante en cuanto al derecho a la participación política y la construcción de la voluntad popular para el ejercicio del poder público.

Dichas cuestiones jurídicas surgieron a la luz del rechazo liminar de la mesa de partes del JNE a la inscripción de 4145 nuevos militantes del Partido Morado al padrón electoral de organizaciones políticas administrado por el ROP, presentado por el personero legal de dicha organización el día 5 de enero de 2022.

Los hechos son de publico conocimiento[4]: (i) al momento de la recepción, la mesa de partes del JNE otorgó dos días adicionales para completar la presentación de la documentación, (ii) el día 7 de enero de 2022, a partir de las 14:00 horas, el personero legal se constituyó ante la mesa de partes del JNE para cumplir con la diligencia, presentando las 4145 fichas de afiliados en cuatro cajas de cartón, (iii) los funcionarios de la mesa de partes del JNE recibieron las cuatro cajas y las llevaron a otro ambiente, para realizar un “conteo” y “verificación”, (iv) a las 18:30 horas del citado día 7 de enero de 2022, se comunicó al personero legal que no se recibiría las fichas de afiliación porque de las 4145 habían -supuestamente- dos que eran fotocopias, y se le conminó a retirarse de las instalaciones, sin entregarle algún documento que manifieste tal negativa, y lo que es peor, dichos funcionarios decidieron dejar tiradas en la vía pública las cuatro cajas mencionadas.

Ante tal situación, abiertamente contraria a los derechos de los ciudadanos que presentaron sus fichas de afiliación (tanto como administrados como en lo que concierne a su participación política) y a los valores constitucionales de formación de la voluntad política a través de organizaciones políticas que el JNE debe garantizar, el 10 de enero de 2022 el personero legal procedió a reiterar la presentación de las 4145 fichas de afiliación ante la mesa de partes del JNE, procediendo además a activar los siguientes dos casos:

CASO UNO:  EL DEBIDO PROCEDIMIENTO Y EL ALCANCE DE LA COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS QUE INTEGRAN EL JNE

La primera cuestión gira en torno al rechazo fáctico de todas las fichas de afiliación del Partido Morado por parte de los funcionarios de la mesa de partes del JNE. Resulta que el funcionario encargado decidió rechazar el total de fichas presentadas por el sólo hecho que 2 de las 4145 no reunían supuestamente los requisitos exigibles, con la única seña de realizar una “anotación” en el cargo del administrado “indicando” que “2 fichas no son originales”.

Inmediatamente surgen las preguntas siguiente: ¿puede un órgano de mero trámite como es una mesa de partes (que jurídicamente se conoce como “unidad de recepción documental”) calificar y rechazar las solicitudes de los administrados?, más aún, ¿esto es posible sin mediar la formalidad de un acto administrativo?, y finalmente, ¿esto resulta admisible en sede electoral, cuando se trata de fichas de afiliación política de ciudadanos, y tomando en cuenta que es función constitucional del organismo correspondiente (el JNE) promover la participación política?

Partamos del hecho de que en ningún extremo del Reglamento de Organización y Funciones (ROF)[5], del Manual de Organización y Funciones (MOF)[6] y del Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) del JNE[7], o del Reglamento del ROP[8], se habilita al personal de mesa de partes de dicho organismo para que califique los escritos de los administrados y/o rechace el ingreso del total de las fichas de afiliación sí existe una que no se encuentre en original. En ese sentido, en buena cuenta, lo que ha ocurrido es que el personal de mesa de partes suplantó al ROP en la calificación correspondiente.

En términos de derecho administrativo, resulta insólito que un órgano de mero trámite (mesa de partes) se arrogue facultades de clasificación y se sustituya a la autoridad competente sobre la materia (ROP), máxime si en el artículo 135°.1 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por D. S. Nº 004-2019-JUS (TUO de la LPGA) se señala expresamente que “las unidades de recepción documental orientan al administrado en la presentación de sus solicitudes y formularios, quedando obligadas a recibirlos y darles ingreso para iniciar o impulsar los procedimientos, sin que en ningún caso pueda calificar, negar o diferir su admisión”.

Más insólito resulta que no se cumpla con una idea fundamental del derecho administrativo: que todo acto administrativo debe reunir ciertas condiciones para ser válido y surtir efectos. En ningún caso la anotación con lapicero de que “2 fichas no son originales” y la decisión de dejar en la vía pública documentos que fueron recepcionados pueden ser hechos aceptables jurídicamente; al contrario, todo ello más bien contraviene el artículo 10°.2 del TUO de la LPAG pues supone que se ha incurrido en vicio de nulidad que debe ser declarado de oficio; ya que ese acto (aún abusivo e inválido) debía constar en Acta, que en ningún momento fue entregada ni notificada por el órgano competente (ROP).

Como se ve, la mesa de partes del JNE actuó ilegalmente, por falta de competencia, y expresa contradicción con lo señalado literalmente en el TUO de la LPAG. Y también actuó ilegalmente el órgano administrativo superior, la Dirección de Bienes y Servicios del JNE, que no corrigió esa actuación, pese a que se lo solicitamos expresamente.

Pero, lo que es más grave, esas actuaciones de instancias administrativas son abiertamente inconstitucionales, pues violentan los derechos de los administrados, y uno en concreto, el Derecho de Petición consagrado en el inciso 20 del artículo 2° de la Constitución Política, que ha sido recogido además por el artículo 117° del citado TUO de la LPAG.

Respecto al Derecho de Petición, el Tribunal Constitucional (TC) ya ha delineado el nivel de importancia que reviste: “se constituye así en un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos relacionarse con los poderes públicos y, como tal, deviene en un instituto característico y esencial del Estado democrático de derecho. Así, todo cuerpo político que se precie de ser democrático, deberá establecer la posibilidad de la participación y decisión de los ciudadanos en la cosa pública, así como la defensa de sus intereses o la sustentación de sus expectativas, ya sean estos particulares o colectivos en su relación con la Administración Pública”[9].

Ahora, a la luz de lo señalado por el TC, subrayemos la importancia que tiene la vigencia de ese derecho en materia electoral, donde la función del JNE -como hemos señalado- es cautelar y promover el derecho a la participación política y coadyuvar a la construcción de la voluntad popular para el ejercicio del poder público.

En ese sentido, llama profundamente la atención la actuación del Jefe de Servicios al Ciudadano (mesa de partes)[10] y también la de su superior jerárquico, el Director de Bienes y Servicios del JNE[11], que al atender la queja presentada por el Partido Morado no corrigió el error de actuación de su dirección administrativa. Cuesta creer que abogados y servidores públicos, encargados de funciones público-administrativas, y de cariz electoral, no tomen en cuenta una de las mayores conquistas en el proceso de constitucionalización del Derecho Administrativo, que ha sido la insistencia de la vieja idea, sustentada como hemos visto en el Derecho constitucional de Petición y en el TUO de la LPAG, de que la mesa de partes del JNE, en tanto ser una unidad de recepción documental, “carece de competencia para pronunciarse sobre la validez del escrito, sobre su fundamento, su corrección, la competencia de la entidad, y sobre cualquier aspecto que pueda significar pronunciamiento de fondo, que corresponde a las direcciones técnicas a las cuales los escritos van dirigidos. Aun cuando el escrito sea manifiestamente infundado, estén los plazos vencidos, esté equivocada la competencia de la entidad, o contengan expresiones inadecuadas, carece de competencia para pronunciarse sobre ello. A lo sumo podrá asesorar al administrado, pero nunca denegar el ingreso y registro del escrito”[12].

Ahora bien, ya en términos estrictamente electorales, debemos advertir que cada ficha de afiliación contiene un acto individual realizado por su suscriptor. Si la afiliación de otro individuo no satisface el requisito exigible, ese hecho no puede descalificar y suponer el rechazo de la inscripción de aquellas fichas que si cumplen las formalidades exigibles. En este caso, si algunas fichas tenían inconsistencias, ¿por qué restringir el derecho de participación política de 4143 ciudadanos que si presentaron sus fichas correctamente? ¿Acaso ello no debía ser objeto de evaluación por parte del ROP y no de la mesa de partes del JNE? A mayor abundamiento, tómese en cuenta que esas dos fichas “observadas” representan el 0.04% del total de las 4145 fichas de afiliación de nuestros militantes.

Así, si la afiliación de otro individuo como persona titular de un derecho, no satisface el requisito exigible; este mero hecho no puede descalificar y suponer el rechazo de la inscripción, de aquél que si cumple las formalidades y requisitos exigibles por la norma. Actuar en contrario, es contravenir el principio de verdad material, al negar al sujeto que si ha satisfecho los requisitos exigidos, el derecho a participar en la vida política como afiliado a una organización política, porque otro sujeto distinto (una individualidad diferente) no lo hizo.

Es más, el artículo 113° del Reglamento del ROP señala que las fichas de afiliación que integran el Padrón de Afiliados son devueltas a la organización política, una vez que se proceda con la carga, registro e inscripción en la partida que corresponda (función que esta a cargo del ROP, no de la mesa de partes del JNE). Ello supone que la calificación, carga, registro e inscripción son actos individuales; y por ello, la constancia de inscripción de cada persona – como individuo con capacidad volitiva propia – se expide a título personal y no colectivo.

Además, resulta muy claro que en este caso, el proceder de los funcionarios de mesa de partes y del Director de Bienes y Servicios del JNE se realizaron en abierta violencia contra el derecho fundamental de participación política, que por su importancia tiene una triple protección constitucional, como se deduce de lo señalado en el numeral 17 del artículo 2°[13], en el primer párrafo del artículo 31°[14] y en el primer párrafo del artículo 35°[15] de la Constitución Política. También se actuó en abierta contradicción con lo señalado en la Undécima Disposición Transitoria de la Ley Nº 31357 que obliga al ROP a facilitar las inscripciones, y en ningún caso a actuar en contrario; es decir hay un mandato para cumplir la buena fe procedimental y una regla de “indubio pro administrado”.

Es claro que dichas disposiciones constitucionales y la Ley Orgánica de Elecciones obligan al JNE a viabilizar y promover la participación política de los ciudadanos y no a obstaculizarla. La actuación de los funcionarios del JNE y la forma como se trató la inscripción de 4145 ciudadanos va en contra del mandato constitucional establecido para el JNE de ser garante de la participación política y de la formación de la voluntad política para la construcción del poder público.

CASO DOS: CUMPLIMENTO DE LA RESOLUCIÓN N° 907-2022-JNE Y LA APLICACIÓN DEL TÉRMINO DE LA DISTANCIA

La segunda cuestión gira en torno a la aplicación del “término de la distancia”, para la admisión de las fichas de afiliación del Partido Morado para su registro en el padrón electoral de organizaciones políticas administrado por el ROP en plazo (al 5 de enero de 2022). Ante nuestro pedido de adicionar el término de la distancia en el procedimiento descrito, el Jefe del ROP[16] (en primera instancia) y el Pleno Jurisdiccional del JNE (en vía de recurso de apelación), señalan sin mayor motivación  que “no es posible atender a lo peticionado”.

Para entender mejor esta segunda cuestión, cabe comentar que el Pleno del JNE decretó por Resolución Nº 907-2022-JNE que las organizaciones políticas inscritas en el ROP deben solicitar la inscripción de su padrón de afiliados en conjunto y en un solo momento. Esta decisión fue adoptada por el JNE para evitar aglomeraciones innecesarias de personas y, de esta manera, reducir el riesgo de contagios del virus de COVID 19 con el propósito de salvaguardar la vida y la salud de los representantes de las organizaciones políticas, así como del personal que atiende en los organismos del sistema electoral.

La aplicación de esta medida ha sido muy polémica pues algunas organizaciones políticas no acataron su pleno cumplimento, lo que generó la devolución de los padrones de afiliados dado que su presentación no puede realizarse de forma parcial ni en varios momentos, generando también para ellas el efecto de no poder contar con muchos ciudadanos para postular como candidatos a Alcaldes y Gobernadores Regionales en las próximas elecciones[17].

Ahora bien, el mandato del Pleno Jurisdiccional del JNE significó el traslado del orden administrativo desde el ROP (órgano interno competente del JNE) a los partidos y/o movimientos políticos, quienes tuvieron que organizarse con sus respectivos comités provinciales y regionales para no ingresar por separado las fichas de los nuevos militantes en las diversas oficinas descentralizadas del JNE sino realizarlo en un solo lugar y en una sola fecha, pues de hacer lo contrario se generarían ingresos parciales contrarios al mandato del Pleno del JNE.

No obstante, la consolidación de documentos (fichas de afiliados) de diversas provincias y regiones implica para los partidos y/o movimientos políticos asumir el traslado de esos documentos a una sola localidad (seguramente la sede central en Lima), de forma que resultaba más que evidente la aplicación del “termino de la distancia” para efectos de la presentación de dicha documentación, sea en el periodo normal o (en concreto) en caso se presenten observaciones a la presentación (como ocurrió con el Partido Morado).

En este punto resulta relevante advertir que el Partido Morado consolido 4145 fichas de las diferentes provincias y regiones del país, debiendo considerarse las distancias correspondientes de cada localidad conforme al detalle siguiente:

En efecto, el Partido Morado, en cumplimiento de la normatividad electoral, decidió cumplir con la regla de presentación en conjunto y en un solo momento, el día 5 de enero de 2022. Adicionalmente, ese mismo día, pidió expresamente la aplicación del “termino de la distancia”, lo que fue rechazado por la administración electoral (en cabeza del señor Fernando Rodríguez Patrón, Jefe del ROP) que no otorgó en el plazo de subsanación la adición del término de la distancia, conforme lo dispone el artículo 146° del TUO de la LPAG y el artículo 33° del Reglamento del ROP. El rechazo ha sido confirmado recientemente por Resolución del Pleno Jurisdiccional del JNE que declara infundado el recurso de apelación presentado por el Partido Morado.

Efectivamente, el artículo 33° del Reglamento del ROP señala expresamente lo siguiente: “Si en la fecha y hora programada, la documentación presentada incumple con lo previsto en la LOP, el presente Reglamento o el TUPA del JNE, el área receptora informa de las observaciones de carácter formal al solicitante, levantando un acta y otorgándole un plazo de dos (2) días hábiles, más el término de la distancia, en caso corresponda, para que las subsane. Vencido dicho plazo sin haberse subsanado la observación, dicha área tendrá por no presentada la solicitud de inscripción” (el énfasis es agregado).

Por su parte, el artículo 146°.1 del TUPA de la LPAG señala que “Al cómputo de los plazos establecidos en el procedimiento administrativo, se agrega el término de la distancia previsto entre el lugar de domicilio del administrado dentro del territorio nacional y el lugar de la unidad de recepción más cercana a aquél facultado para llevar a cabo la respectiva actuación” (el énfasis es agregado). Adicionalmente, el artículo 146°.2 de dicha norma indica que el cuadro de términos de la distancia debe aprobarse por el titular de la autoridad competente, y si ello no ocurriera, debe aplicar el régimen establecido en el Cuadro General de Términos de la Distancia aprobado por el Poder Judicial.

Como se ve, en este caso está en discusión la aplicación del uso del “término de la distancia” en los procedimientos ante los órganos del JNE, que debería corresponder en términos legales como señalamos líneas arriba, pero que también tiene una raigambre constitucional.

En efecto, es fundamental recordar en que el “termino de la distancia” es un instrumento para promover el ya referido derecho de petición de los ciudadanos, y además el derecho a la defensa, evitando que se pueda caer en un estado de indefensión, especialmente atendiendo a que somos un Estado Unitario y Descentralizado. Tal criterio ha sido señalado por el TC en una serie de pronunciamientos, entre los que resulta relevante la STC Nº 0016-2012-PI/TC.

Esto resulta de mayor exigencia para el JNE en razón a los valores constitucionales que debe cautelar, especialmente el derecho a la participación política y la promoción de la construcción de la voluntad popular para el ejercicio del poder público.

COLOFÓN

Los casos señalados muestran, de manera evidente, que existe un problema de orden constitucional en la actuación de los funcionarios del JNE, especialmente en la aplicación e interpretación de las disposiciones administrativas y electorales. Ello va a contramarcha del sostenido proceso de constitucionalización del derecho que se ha intensificado en el Perú en las últimas décadas.

Como hemos visto, la Constitución Política y las propias disposiciones electorales obliga al JNE a viabilizar y promover la participación política de los ciudadanos y no a obstaculizarla. La actuación de los funcionarios del JNE y la forma como se viene tratando la inscripción de 4145 ciudadanos militantes del Partido Morado en el padrón electoral va en contra de ese mandato constitucional.

En ese sentido, es necesario y urgente promover un verdadero proceso de adecuación a los valores y principios constitucionales de los procedimientos, de las prácticas administrativas en relación a los administrados, de la mentalidad de los funcionarios del JNE y del razonamiento de los jueces electorales.

El Partido Morado ha anunciado que discutirá estos casos ante las instancias de justicia peruana (judicial y constitucional) e internacional, pues entiende que el presente y el futuro del derecho fundamental a la participación ciudadana y de la garantía institucional para la construcción de la voluntad popular para el ejercicio del poder público, se juegan aquí. Por nuestra parte, creemos que con ello también se juega el proceso institucional para la consecución de los fines de la nación, que finalmente es lograr que la libertad y el progreso sea una experiencia de todos y todas nuestras ciudadanas.

Biografía y referencias

[1] DURÁN ROJO, Luis. “¿Sin derecho a la participación política? Un enfoque crítico de la Resolución 413-2021-DNROP/JNE (Caso Partido Morado)”. EN: https://enfoquederecho.com/2021/09/22/sin-derecho-a-la-participacion-politica-un-enfoque-critico-de-la-resolucion-413-2021-dnrop-jne-caso-partido-morado/

[2] Ubicado en el siguiente enlace: https://cej.jne.gob.pe/Expediente/BusquedaRapida con el número de expediente 2021-91434.

[3] Recuérdese que la constitucionalización del derecho exige superar el entendimiento de ley como medida de todas las cosas y abrir paso a la Constitución Política como nueva forma de medición de las obligaciones y derechos de las personas, así como de los alcances del poder del Estado en su relación con las mismas. Cf. Zagrebelsky, G. (2008). El derecho dúctil: Ley, derechos, justicia. Madrid: Trotta. p. 40.

[4]Cf:https://twitter.com/partidomorado/status/1490823237361614849?s=21 y https://twitter.com/jarek_tello/status/1491232110971359232?s=20&t=n1oVO0kMCHAN_P7pJHKrBw

[5] El Reglamento de Organización y Funciones del Jurado Nacional de Elecciones (ROF) fue aprobado por la Resolución Nº 001-2016-JNE. El inciso 11 del artículo 64° establece que las funciones de la unidad orgánica de Servicios al Ciudadano son las siguientes: “(…) 11. Administrar la recepción documentaria de la Institución, verificando el cumplimiento del Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA), así como ejecutar el registro, clasificación y distribución de los documentos a los diferentes órganos del Jurado Nacional de Elecciones;”

[6] Sobre el particular, el Manual de Organización y Funciones (MOF) del JNE establece como función específica de la unidad orgánica de servicios al ciudadano (mesa de partes) la de recibir las solicitudes de inscripción en el registro de organizaciones políticas, verificando que cumpla con los requisitos formales establecidos en la ley y derivarlas oportunamente al ROP.

[7] Por su parte, el Texto Único Procedimientos Administrativos (TUPA) establece para el procedimiento de inscripción y actualización de padrón de afiliado, que el órgano de calificación es el ROP, no la mesa de partes del JNE.

[8]  El artículo 113° del Reglamento del ROP señala que las fichas de afiliación que integran el Padrón de Afiliados son devueltos a la organización política, una vez que se proceda con la carga, registro e inscripción en la partida que corresponda (función que está a cargo del ROP, no de la mesa de partes del JNE).

[9] Considerando 2.2.2 de la Sentencia recaída en el Expediente (STC) Nº 1042-2002-AA/TC. Cf.: http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/01042-2002-AA.html

[10] señor Luis Ernesto Grillo Teagua.

[11] señor Abdias Cahuana Cáceda.

[12] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica, 14º Edición, Lima, 2019, Tomo I, p. 677.

[13] Que señala: “Artículo 2°.- Toda persona tiene derecho: […] 17. A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum”. [El énfasis es agregado]

[14] Que señala: «Artículo 31°.- Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica. [El énfasis es agregado]

[15] Que señala: “Artículo 35°.- Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a través de organizaciones políticas como partidos, movimientos o alianzas, conforme a ley. Tales organizaciones concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular. Su inscripción en el registro correspondiente les concede personalidad jurídica”. [El énfasis es agregado]

[16] Señor Fernando Rodríguez Patrón.

[17] Cabe referir que actualmente existe un grupo de Congresistas de la República, vinculados a los partidos afectados, que promueven la creación de una ley especifica para abordar este problema, solución que a su vez puede originar cuestionamiento constitucional, en la medida que podría tratarse de una norma con nombre propio y con talante retroactivo. Cf.: Proyectos de Ley Nº 1227/2021-CR y N°1271/2021-CR.