Por Enfoque Derecho.
1. Introducción
A inicios de este mes, el día 5 de abril, ocurrió un asesinato que conmocionó a la capital. En el Cercado de Lima, Marco Caro Nuñez, de 30 años, se encontraba junto a su familia cuando José Jirón Holder, un limpiaparabrisas ambulante, se acercó a su vehículo para lavarlo. Luego de que Marco se negara a recibir y pagar por el servicio, bajó del vehículo y se inició una discusión entre él y José. Cuando parecía que esta discusión había terminado y Marco regresaba a su auto, José lo apuñaló en el pecho y provocó su muerte.
Este atroz hecho provocó una serie de reacciones en la opinión pública. Ciertamente, no eran (ni son) pocos quienes pedían en redes sociales la prohibición definitiva del trabajo de limpiaparabrisas ambulantes en las vías públicas. Ante esto, diversas Municipalidades (entre ellas, la Municipalidad Metropolitana de Lima) tomaron la decisión de prohibir el trabajo ambulatorio de limpiaparabrisas. Más adelante se hará un breve análisis de las normas publicadas por las Municipalidades, pero vale adelantar que cada persona que sea detectada limpiando un parabrisas en la calle sufrirá diversas sanciones.
El entonces Ministro de Trabajo, Luis Alfonso Adrianzén, consideró que debía tenerse en cuenta el contexto social y económico que atravesaban muchos de los habitantes de nuestro país, y que estas medidas, en lugar de realizar un análisis serio que reduzca la inseguridad ciudadana, han optado por estigmatizar a los limpiaparabrisas como potenciales delincuentes. Así como el ministro, muchos opinaban que no era correcto prohibir este trabajo porque no eran todos los ambulantes quienes asesinaban, agredían o intimidan a la población. Todos estos podían esperar, como respuesta más amable, que “los justos pagan por pecadores”.
El objetivo de esta editorial será analizar la última frase: ¿es cierto que los justos limpiaparabrisas deben pagar por aquellos que pecan? Para esto, primero analizaremos las normas, su inevitable efecto en la libertad de trabajo y el objetivo que intentan alcanzar, la protección de la seguridad pública. Una vez realizado esto, se realizará un breve test de proporcionalidad para evaluar la constitucionalidad de la medida y saber si los justos deben o no dejar de limpiar por los pecadores.
2. Ordenanzas Municipales
Ante todo, cabe resaltar que las municipalidades que decidieron prohibir el trabajo de limpiaparabrisas son las siguientes: la Municipalidad Metropolitana de Lima, Municipalidad de La Victoria, Municipalidad de Surco y la Municipalidad de Magdalena[1]. En las líneas siguientes, analizaremos cada ordenanza de forma concisa, identificando los distintos puntos en común y en los que difieren.
En primer lugar, se encuentra la Ordenanza N° 2538, emitida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual prohíbe explícitamente realizar servicios de limpieza de parabrisas u otras partes del vehículo en Lima Metropolitana. En ella se indica la intención de salvaguardar a los conductores y ocupantes de los vehículos que transitan en Lima Metropolitana, lo que otorga a sus distritos la facultad para fiscalizar las vías locales de su jurisdicción, en coordinación conjunta con la Municipalidad Metropolitana de Lima[2].
En segundo lugar, se encuentra el Decreto de Alcaldía N° 002-2023-MLV, emitida por la Municipalidad de la Victoria, que dispone que la actividad ambulatoria del lavado de parabrisas y otro en la vía pública es una actividad no permitida en su jurisdicción y reitera el cumplimiento del cuadro de infracciones y sanciones de la Municipalidad. Dentro de este se configuran dos tipos de infracción: el primero, referida a ejercer la actividad comercial en la vía pública sin autorización municipal, cuya multa, dependiendo de si está dentro o fuera de los dameros, será del 10 o 20% de UIT; el segundo, referido a realizar lavado de vehículos en la vía pública y/o obstaculizar la ciclovía, que tiene una multa del 25% de una UIT. En el primer caso, la medida coercitiva será el decomiso de materiales; en el segundo caso, el internamiento[3].
En tercer lugar, la Municipalidad de Surco, mediante el Decreto de Alcaldía N° 8-2023-MSS, precisa que la actividad ambulatoria del lavado de parabrisas y otros en la vía pública no están permitidos bajo el alcance de la Ordenanza N° 540-MSS. Asimismo, reiteró el cumplimiento del Cuadro de Infracciones y Sanciones vigente, que ordena una sanción del 35% de una UIT por realizar actividades comerciales en la vía pública sin autorización municipal y el decomiso de materiales como medida coercitiva[4].
Finalmente, desde el mes de enero, la Municipalidad de Magdalena del Mar prohibió las actividades de limpiaparabrisas. A diferencia de las otras municipalidades, sus sanciones son más severas. La ordenanza N° establece una multa del 50% de UIT por realizar el lavado de vehículos en su jurisdicción. Como medidas complementarias, se indica que se decomisarán los implementos del lavacarros y, en caso de reincidencia, se procederá con una denuncia penal[5].
Como es fácil de apreciar, todas las ordenanzas tienen en común la implementación de sanciones económicas y el decomiso de materiales, pero esto no es todo. Además, todas las municipalidades delegan a sus respectivas gerencias de Seguridad Ciudadana y Fiscalización la coordinación con la Policía Nacional del Perú para erradicar el trabajo ambulatorio de limpiaparabrisas.
2.1 Afectación a la libertad de trabajo
Como ya mencionamos, las ordenanzas municipales prohíben el trabajo de los limpiaparabrisas ambulantes, y establecen medidas que comprenden, principalmente, multas económicas y decomiso de materiales. El caso más extremo es el de la Municipalidad de Magdalena, que realiza denuncias penales en casos de reincidencia. De ese modo, mediante la prohibición de realizar actividades por cuenta propia para recibir un rédito económico y poder subsistir, se puede afirmar que se está afectando el derecho a la libertad de trabajo, consagrado en el numeral 2 del artículo 15 de nuestra Constitución.
Lo dicho previamente no admite debate alguno, pues el Tribunal Constitucional ha admitido, tanto explícita como implícitamente, que el trabajo ambulatorio se encuentra protegido por la libertad de trabajo. Así tenemos, por ejemplo, la sentencia recaída en el Expediente N° 05678-2016-PA-TC, la cual señala que “se debe proteger tanto al trabajador dependiente como a la persona que realiza actividades económicas por cuenta propia”[6], en referencia explícita a la protección del trabajo ambulatorio[7].
De igual manera, la sentencia recaída en el Expediente N° 661-2004-AA/TC menciona que “el derecho de libertad de trabajo comprende una manera enunciativa: el derecho de todo trabajador es seguir su vocación y seguir la actividad que mejor responda a sus expectativas”[8]. En el caso del trabajo de limpiaparabrisas, este es realizado por personas nacionales y extranjeras de escasos recursos que, por razones que ameritan otro artículo, no tienen más posibilidades laborales. Sus expectativas son conseguir un trabajo que les permita el sustento suficiente para seguir viviendo.
Por si aún quedara alguna duda, la sentencia del Expediente Nro. 8726-2005-PA/TC, que trata específicamente sobre el trabajo ambulatorio, menciona que el derecho a la libertad de trabajo impone al Estado el deber de instaurar normas, procedimientos e instituciones para garantizar su protección[9]. El fundamento del Tribunal Constitucional encuentra sustento en el artículo 59 de la Constitución, que impone al Estado el rol garantista de la libertad de trabajo.
2.2 Protección de la seguridad pública
Así como mencionamos anteriormente que es indudable la afectación a la libertad de trabajo, también es indudable que esta afectación se debe a la consideración del trabajo de limpiaparabrisas como una interferencia al tránsito en las vías públicas y un potencial peligro a la integridad de los transeúntes. De ese modo, podríamos decir que el objetivo central de las medidas es proteger el bien jurídico de la seguridad pública.
De acuerdo a la sentencia recaída en el Expediente N°. 1196-2003-AA/TC, “la seguridad pública es la garantía de que las personas no sufrirán daños provenientes de su vida cotidiana en la sociedad”. Entonces, la protección de la seguridad pública puede ser entendida como una tarea constante del Estado para garantizar la integridad de todos los ciudadanos y lograr una sociedad en armonía y convivencia, donde se respeten irrestrictamente los derechos individuales.
Lo dicho anteriormente tampoco es un descubrimiento, pues la propia Constitución Política, en el artículo 44, reconoce como un deber primordial del Estado la protección de la población frente las amenazas contra su seguridad. Para lograr este objetivo, el Estado reparte funciones a los distintos órganos estatales para lograr una protección más efectiva de la seguridad pública. Así, encontramos que la Constitución otorga a las municipalidades la labor de proteger la seguridad ciudadana.
En concordancia con todo lo mencionado, la Constitución también otorga al Estado la facultad de restringir ciertas libertades para proteger la seguridad ciudadana. Si bien el artículo 59 decreta el deber del Estado de garantizar la libertad de trabajo, también indica que el ejercicio de esta libertad no puede ser lesivo a la seguridad pública. Esto faculta a las municipalidades, como entes estatales, a prohibir actividades laborales que tengan la potencialidad de representar un peligro para la vida cotidiana de las personas.
3. Test de Proporcionalidad
Como ya se ha mencionado en los párrafos anteriores, el objeto de estas ordenanzas municipales es prohibir el trabajo de los limpiaparabrisas. Para esto, se han establecido sanciones para quienes ejercen esta actividad, que comprenden el decomiso de materiales, multas económicas y, en algunos casos, denuncia penal por reiteración. Como se explicó, esto es una clara afectación al derecho fundamental a la libertad de trabajo.
El objetivo de estas medidas es, mediante la erradicación de los limpiaparabrisas en la vía pública, eliminar la posibilidad de que estos puedan realizar actividades delictivas en la vía pública y resguardar la seguridad de los conductores y pasajeros. Como también se explicó, la finalidad de las ordenanzas es proteger el bien jurídico de la seguridad pública.
Siendo estas dos afirmaciones innegables, estamos ante un problema, ¿qué debe primar? La libertad de trabajo o la seguridad pública. Aún si la Constitución permite restringir la libertad de trabajo para proteger la seguridad pública, esto siempre debe realizarse con atención al principio de proporcionalidad. Toda medida que restrinja derechos debe ser idónea para cumplir su objetivo, o sea, debe conducir a su finalidad; necesaria, es decir, no debe existir otra medida menos gravosa que otorga igual o mejor protección; y, por último, proporcional en sentido estricto, lo que implica que la intensidad de la medida no debe exceder la intensidad del fin deseado. Para analizar estos tres puntos, se realizará un breve test de proporcionalidad. No está de más mencionar que, de no superar alguno de los criterios señalados, no será necesario continuar con los demás.
3.1 Test de Idoneidad
El detonante de todo esta controversia fue el asesinato de Marco Caro Nuñez a manos de José Jirón Holder, quien trabajaba como limpiaparabrisas de forma informal. Mientras se escribía este Editorial, se han reportado más hechos de violencia que involucran a limpiaparabrisas ambulantes. Aunque no existen cifras oficiales que demuestran cuantos los hechos perpetrados por limpiaparabrisas o cuál es el porcentaje de estos respecto de otros trabajos ambulatorios, lo cierto es que nos encontramos ante una problemática que merece la atención de las autoridades.
Sin perjuicio de lo mencionado, la prohibición del trabajo de limpiaparabrisas tiene dos problemas fundamentales y relacionados entre sí. Primero, esta medida falla al ser un intento de “cambiar la realidad por decreto”. Si aceptamos que existe una mayoría de limpiaparabrisas ambulantes que son violentos y no muestran ningún respeto por la legalidad, debemos aceptar también que una ordenanza municipal no cambiará en lo absoluto estas condiciones. Los limpiaparabrisas violentos seguirán saliendo a las calles para realizar su trabajo, intentar obtener ingresos y, de no lograrlo, atemorizar a los transeúntes o agredirlos.
Segundo, los limpiaparabrisas, en sí mismos, no son violentos. No existe una relación causa-efecto que indique que, de trabajar como limpiaparabrisas, las personas comienzan a manifestar una tendencia a realizar actos delictivos. En lugar de “atacar” a personas violentas, las ordenanzas buscan atacar a un colectivo que, por sí mismo, no es peligroso. El lavado de limpiaparabrisas no tiene el potencial de dañar a ninguna persona, aún si este se realiza negligentemente.
Si aceptamos que estas ordenanzas sí cambiarán la realidad y no existirá ningún limpiaparabrisas en la vía pública con el potencial de dañar a los transeúntes, el peligro al que están expuestas los transeúntes no se reduciría en lo más mínimo. Aquellos ex limpiaparabrisas con conductas violentas, en su afán de conseguir ilegítimamente ingresos o realizar actos delictivos, seguirán saliendo a las calles con otra excusa, que puede ser la venta ambulante de alimentos o la realización de shows en los semáforos.
Habiendo visto que la prohibición del trabajo ambulatorio de limpiaparabrisas no soluciona en ninguna medida el problema de la inseguridad pública, las medidas establecidas no superan el test de idoneidad y, por consiguiente, son inconstitucionales.
Aunque no es necesario continuar con el Test, hemos decidido continuar con el test de necesidad para demostrar que existen medidas menos gravosas para proteger la seguridad pública.
3.2 Test de Necesidad
Como mencionamos en el test de idoneidad, es cierto que nos encontramos ante una problemática que incluye a los limpiaparabrisas. Aunque prohibir terminantemente esta forma de trabajo podría parecer una solución adecuada, en realidad, no se trata más que de una solución populista que no contribuye de ninguna manera a la protección de la seguridad pública. ¿Cuál podría ser una respuesta más adecuada?
El anterior ministro de Trabajo, Luis Alfonso Adrianzén, mencionó la necesidad de empadronar a los limpiaparabrisas ambulantes[10]. De acuerdo a él, esto no sólo ayudaría a su identificación, sino también permitiría realizar programas de capacitación y sensibilización[11]. Podría objetarse que esta es una labor muy costosa y que no solucionaría enteramente el problema. Ambas objeciones son correctas; sin embargo, su acierto no implica que la alternativa deba ser descartada.
Respecto a los costos del empadronamiento, es claro el esfuerzo requerido para cumplir la labor. Teniendo en cuenta la naturaleza de la actividad y lo extendida que está, se requeriría de un trabajo conjunto de las Municipalidades, el Ministerio de Trabajo y, de ser necesario, la Policía Nacional. Esto no es ningún imposible y las propias ordenanzas que prohíben a los limpiaparabrisas lo reconocen. Todas las ordenanzas, para lograr erradicar el trabajo ambulatorio, indican que este debe ser realizado por sus gerencias de Seguridad Ciudadana y Fiscalización en coordinación con la PNP. Si las municipalidades y la policía pueden coordinar para erradicar a los limpiaparabrisas, es claro que también pueden hacerlo para empadronarlos.
Ninguna de las entidad estatales podría negarse a la realización de estas tareas porque, como se recuerda de la sentencia recaída en el Expediente N° 8726-2005-PA/TC y el artículo 59 de la Constitución, el Estado tiene la obligación ineludible de instaurar procedimientos para garantizar la libertad de trabajo. Además, siendo que esta alternativa también contribuiría a la defensa de la seguridad pública, es un deber constitucional primordial del Poder Ejecutivo, la Policía Nacional y las municipalidades apoyar a su consecución.
Sobre la incapacidad de esta propuesta para solucionar enteramente el problema, nadie niega dicha realidad. No obstante, en caso de realizarse el empadronamiento y conseguir identificar a una cantidad importante de los limpiaparabrisas, este será un paso importante para poder separar de la vía pública a aquellos con conductas delictivas. Si los limpiaparabrisas conformes a ley son fácilmente identificables, aquellos que no estén conforme a ley serán igual de identificables y, con la labor de las Gerencias municipales de fiscalización y el apoyo de la Policía Nacional del Perú, podrán ser sancionados oportunamente.
Llegado este punto, podemos afirmar que las medidas tampoco superan el test de necesidad y se confirma nuevamente la inconstitucionalidad de las medidas adoptadas.
4. Reflexiones
El clamor por resolver el problema de la inseguridad ciudadana debe ser atendido. Nadie puede negar la compleja realidad que afronta nuestra sociedad. Pero es por esta misma complejidad que no es aceptable promover medidas que se guían únicamente de una arista del problema. No sólo es indispensable la planificación, sino también la voluntad política para dejar de lado las soluciones que sólo aumentarán el porcentaje de aprobación y decidirse por aquellas que no sólo resultan más satisfactorias en el largo plazo, sino que también imponen menos daños para un sector de la población que es inocente.
La prohibición del trabajo de limpiaparabrisas persigue la necesaria finalidad de proteger la seguridad pública. Lamentablemente, no sólo no logra en absoluto la consecución de su objetivo, sino que resulta sumamente injusta para aquellas justas personas que, ancladas por su contexto, encuentran en el lavado ambulatorio de limpiaparabrisas la forma de conseguir mínimos ingresos y sobrevivir.
No puede alegarse que otras alternativas, como el empadronamiento, son imposibles de cumplir o que representan un costo muy alto, pues la propia prohibición de los limpiaparabrisas reconoce la existencia de los recursos necesarios para llevar a cabo dicha tarea. En adición a esto, es un deber del Estado Social y Democrático la búsqueda y aplicación de soluciones que satisfagan las necesidades de la población y, al mismo tiempo, respeten inequívocamente sus derechos fundamentales.
Editorial escrita por Luis Angel Rivera y Dyanella Salas
[1] Durante la redacción de la presente editorial, más municipalidades prohibieron el trabajo ambulatorio de limpiaparabrisas.
[2] https://busquedas.elperuano.pe/download/url/ordenanza-que-prohibe-realizar-servicios-de-limpieza-de-para-ordenanza-no-2538-2170330-2
[3] https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/4419415/DECRETO%20DE%20%20ALCALDIA%20002.pdf?v=1681254863
[4] https://twitter.com/Carlos_Bruce/status/1644872341803917312
[5] https://cms2.munimagdalena.gob.pe/storage/document/5150-od-155-2023-mdmm.pdf?v=202304251524
[6] https://static.legis.pe/wp-content/uploads/2018/06/Exp.-05678-2016-PA-TC-Legis.pe_.pdf
[7] Vale decir que el Tribunal confunde trabajo por cuenta propia con trabajo por cuenta ajena en modalidad autónoma
[8] https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/00661-2004-AA.html
[9] https://static.legis.pe/wp-content/uploads/2019/03/08726-2005-AA_Legis.pe_.pdf
[10] https://rpp.pe/politica/gobierno/ministro-de-trabajo-insiste-con-empadronar-a-limpiaparabrisas-asi-sabriamos-si-tienen-problemas-con-la-justicia-noticia-1479008
[11] https://gestion.pe/peru/carlos-bruce-sobre-empadronar-a-limpiaparabrisas-le-compete-al-ministerio-de-trabajo-surco-noticia/
