Editorial | Moción de vacancia contra el Presidente Martín Vizcarra. Una crisis más: muchas gracias congresistas

Por Enfoque Derecho

Tras la difusión de tres audios que vinculan al presidente Martín Vizcarra con el caso “Richard Swing”, el pasado 10 de setiembre, el Poder Legislativo decidió admitir la moción de vacancia contra el Presidente de la República. Como respuesta, el Poder Ejecutivo presentó ante el Tribunal Constitucional una demanda competencial y, adicionalmente, una medida cautelar, a fin de evitar que el debate sobre la vacancia presidencial se lleve a cabo. No obstante, el máximo intérprete de la Constitución decidió rechazar la medida cautelar, al no considerarlo un accionar inminente.

De esa manera, el día 18 de setiembre, el Congreso se reunió con el objetivo de admitir o rechazar la vacancia presidencial, bajo la causal de incapacidad moral permanente contra el alto funcionario; cabe destacar que el mencionado supuesto está contemplado en el artículo 113.2 de la Constitución Política del Perú. De este modo, luego de la exposición de la defensa de Vizcarra y después de 12 horas de arduo debate, el Pleno del Congreso decidió rechazar el pedido de vacancia con 78 votos en contra, 32 a favor y 15 abstenciones.

En el presente editorial, Enfoque Derecho realizará un análisis jurídico acerca de la figura de la moción de vacancia por incapacidad moral permanente, su desarrollo histórico, los problemas con su interpretación y las posiciones encontradas; así como del procedimiento competencial admitido por el Tribunal Constitucional y sus implicancias.

Entonces, habiendo dejado claro que el inciso 2 del artículo 113 de nuestra Constitución contempla el supuesto de vacancia del Presidente por incapacidad moral (“el cargo de Presidente de la República vaca por su permanente incapacidad moral declarada por el Congreso”), corresponde analizar, en las siguientes líneas, el desarrollo histórico de esta figura y bajo qué concepciones es posible interpretar el mencionado artículo.

En primer lugar, es importante desarrollar la presencia legislativa que ha tenido esta causal, o alguna similar, en nuestra Constitución. Así, el siguiente cuadro elaborado por Abraham García Chávarri es ilustrativo al respecto.

^[1]

Puede observarse que la mencionada causal se encuentra presente en la Constitución peruana desde la Constitución Política de 1839, en cuyo artículo 81 se estableció la “perpetua imposibilidad moral”. Sin embargo, García Chávarri^[2] también ha manifestado lo siguiente:

“existe registro del uso de esta institución para vacar a José Mariano de la Riva Agüero y Sánchez Boquete, primer Presidente del Perú, fue vacado en 1823 por el Congreso de la época bajo el recurso de la causal de incapacidad moral. En realidad, como señaló después la historia, dicha declaratoria de vacancia respondió a las pugnas políticas entre Riva Agüero y el Congreso de la República, en medio de un escenario todavía turbulento por la consolidación de la independencia (2013:108)”.

Resulta sintomático que el primer Presidente de la República del Perú haya sido cesado del cargo en 1823 por el Congreso que logró reconducir una infracción constitucional a una causal de vacancia por “incapacidad moral”. Nótese que no hubo ningún juicio moral detrás, sino uno enteramente político. En los siguientes años de la historia de nuestra república, este escenario se ha repetido en varias ocasiones, pero con distintos actores.

Ahora bien, conviene mencionar que existe una postura que, al realizar una lectura sistemática e histórica de nuestra Constitución, señala que la incapacidad moral regulada en el artículo 113 inciso 2 de nuestra Constitución refiere a una incapacidad psíquica para ejercer el cargo. Ello en atención a que todos los demás incisos del artículo 113 contemplan situaciones objetivas y a la  concepción amplia que tenía el término “moral” en el siglo XIX.

Sin embargo, lo cierto es que dicha causal ha sido utilizada, a lo largo de nuestra historia, para señalar reproches éticos^[3] hacia los mandatarios de turno. Es por ello que en el año 2004 el Tribunal Constitucional, a través de la sentencia recaída en el expediente 0006-2003-AI/TC, exhortó al Congreso que contemple en su reglamento una votación representativa para la aplicación de la causal de vacancia por incapacidad moral, pues el voto por mayoría simple resultaba, a todas luces, irrazonable. Actualmente, el artículo 89-A regula de forma amplia el procedimiento de vacancia y señala en el inciso d lo siguiente: “El acuerdo que declara la vacancia de la Presidencia de la República, por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113 de la Constitución, requiere una votación calificada no menor a los 2/3 del número legal de miembros del Congreso y consta en Resolución del Congreso”.

Entonces, superado el obstáculo que significa la clásica interpretación que análoga la incapacidad moral con incapacidad mental, nos queda ahora por discernir entre la vasta reflexión que nos abre la puerta de entender la causal de incapacidad moral como un reproche a la conducta ética del Presidente de la República: un análisis que escapa del ámbito jurídico y se nutre de las discusiones filosóficas en torno a las concepciones y teorías de la moral.

En un magistral artículo realizado por José Enrique Sotomayor Trelles y Betzabé Marciani Burgos publicado en Enfoque Derecho^[4], los autores mencionan que:

“lo que se debería hacer es pensar en una figura que no se limite a la incapacidad psíquica, sino que pueda abarcar las situaciones de inmoralidad grave (la palabra “permanente” parecería apuntar a eso), probada, que afecta el ámbito de la moral pública (no privada) y cuyo reproche puede justificarse en razones públicas que todos como ciudadanos (no a partir de nuestras filiaciones personales, creencias, agrupaciones, etc.) podemos entender y compartir, como son las que afectan gravemente principios o valores del orden constitucional (no virtudes privadas, que son parte de una búsqueda personal de desarrollo moral)”.

Así, los autores nos recuerdan que la vacancia por incapacidad moral no es un tema sencillo. Dejar de un lado la posición cómoda de entender esta causal como deficiencias  psíquicas del gobernante exige ingresar en la discusión de los parámetros que definirán la moral como causal para deponer del cargo a la autoridad más importante del país. En ese sentido, tanto Marciani como Sotomayor abogan por dotar de racionalidad al reproche moral que implica la utilización de esta causal. Así, las acusaciones no deberían sustentarse en consideraciones subjetivas, creencias personales, razones nimias, privadas ni intrascendentes. El estándar debe ser alto y por supuesto que debe de justificarse en razones de la esfera pública. Como mencionan los autores, partiendo de un objetivismo moral mínimo podemos llegar a consensos válidos y el respeto de los principios esenciales del Estado Constitucional de Derecho puede servir como criterio de referencia.

Por otro lado, también es importante mencionar que es evidente que las acusaciones no se pueden basar en hechos que no hayan sido debidamente probados, máxime si se trata de un procedimiento para vacar al Presidente de la República. Por lo tanto, es casi una obviedad decir que debe estar garantizado el debido proceso en el marco de este procedimiento.

Ahora bien, como es de conocimiento general, el Poder Ejecutivo interpuso una demanda competencial contra el Parlamento ante el TC, la cual fue admitida; y una medida cautelar, en aras de evitar la votación sobre el pedido de vacancia contra el presidente Vizcarra, propuesta que fue denegada.

De acuerdo con el artículo 202 de la Constitución, el Tribunal Constitucional, como órgano de control de la Constitución, resulta competente para conocer y resolver los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la Constitución. Pero, ¿a qué hace referencia el mencionado conflicto de competencias y qué procede ante dicha interposición?

Conforme al Código Procesal Constitucional, estas controversias constitucionales se producen entre sujetos constitucionales, tales como poderes del Estado, organismos autónomos o gobiernos descentralizados, cuando una de las partes considera que la otra ha ejercido atribuciones que no le han sido asignadas (a través de una medida, una decisión o un acto). Además, las demandas de competencia se pueden manifestar de manera positiva o negativa; en el primer caso, se produce cuando una parte invade las atribuciones propias del otro órgano o poder; mientras que en el segundo supuesto, este se evidencia cuando de manera omisiva se afectan las competencias de uno de los poderes del Estado.

Enfoque Derecho conversó con Cesar Landa, profesor principal de Derecho Constitucional en la PUCP y expresidente del Tribunal Constitucional, sobre la figura de la demanda competencial. En ese sentido, Landa manifiesta que si bien el proceso competencial no resulta ser muy utilizado, a diferencia de otras garantías constitucionales, sí tiene un gran significado, ya que lo que en el fondo está analizando el Tribunal Constitucional, a través de estos conflictos, es el principio de división de poderes (entendido modernamente como control y balance de poderes). En el caso concreto, la demanda competencial interpuesta por el Poder Ejecutivo, ya admitida por el Tribunal, tiene como objetivo interpretar los alcances de la incapacidad moral permanente, cuáles son las reglas, el sistema de votación, en qué casos sí corresponde plantearla, entre otras cuestiones, añade el exmagistrado.

Asimismo, a modo de ejemplo, Cesar Landa comenta que, cuando el Poder Ejecutivo disolvió el Congreso, de acuerdo al artículo 134 de la Constitución, el presidente de la Comisión Permanente del Congreso planteó una demanda competencial, señalando que se había cerrado el Congreso por cuanto había habido una negación fáctica de la cuestión de confianza y que había sido un ejercicio que afectaba la competencia del Congreso de poder definir la elección de los magistrados del Tribunal que estaban en pleno proceso de votación. De ese modo, el Tribunal Constitucional resolvió esta controversia interpretando cuáles son los alcances de la cuestión de confianza facultativa, dado que la Constitución no ha establecido un contenido específico.

En ese sentido, Landa concluye que la resolución de un conflicto de competencia no sienta una norma, sino un criterio interpretativo vinculante, ya que la interpretación que se hace de una competencia o atribución por el Tribunal Constitucional fija erga omnes la condición, el alcance y la naturaleza de la competencia que corresponde. 

Por otro lado, el exmagistrado del TC señala que, en un conflicto de competencia, también se puede solicitar, mediante una medida cautelar, la suspensión de las medidas que son objeto de controversia durante el proceso. De ahí que en la demanda competencial que ha presentado el Poder Ejecutivo, el pasado 14 de setiembre, el TC desestimó la medida cautelar; quedando el proceso competencial abierto. Por lo tanto, la demanda de competencias que queda por resolver ayudará para aclarar los alcances, límites, contenidos de la permanente incapacidad moral y, además, las garantías de un debido proceso.

Con relación a los audios difundidos que revelan una supuesta coordinación entre el presidente Vizcarra y sus asesoras respecto a las declaraciones que darían al Congreso sobre el caso “Richard Swing”, consideramos que, en un lugar de ser una causal para efectuar una moción de vacancia, revelan una posible responsabilidad penal por el contenido de los mismos. En ese sentido, cabe analizar cómo se aplicarían las instituciones del antejuicio político y la inmunidad constitucional en la figura del presidente de la República.

Al respecto, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, Cesar Landa menciona que el régimen peruano constituye un modelo presidencial atenuado en la medida de que existen instituciones propias del parlamentarismo, como aquella potestad del Congreso de llevar a cabo procesos parlamentarios de investigación o de sanción, a través de figuras tales como el antejuicio o el juicio político. De esa manera, el artículo 99 del texto constitucional prevé una lista taxativa de altos funcionarios (el presidente de la República, los parlamentarios, los ministros de Estado, los vocales de la Corte Suprema, etc.) que son pasibles de acusación constitucional; es decir, que, si se da lugar a formación de causa, el Poder Legislativo debe oficializar, en materia penal, al Ministerio Público para que inicie un procedimiento sobre estas altas autoridades, debido a que habrían cometido hechos ilícitos. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 100, el Parlamento puede directamente suspender, destituir o inhabilitar al acusado del cargo público, previo juicio o proceso.

No obstante, en el caso del presidente de la República, debido a que ocupa el cargo de mayor jerarquía en el Estado y, además, representa a la nación, tiene inmunidad constitucional por los actos que realiza. Esto, de acuerdo con el exmagistrado, se traduce en que los ministros, al refrendar todo acto del presidente, son los verdaderos responsables, incluso pueden ser interpelados o censurados por el Congreso. Más aún, el artículo 117 de la Constitución establece que el presidente de la República solo puede ser acusado, durante el periodo gubernamental, por algunos supuestos penales como la traición a la patria, disolver inconstitucionalmente el Congreso, etc. En ese sentido, existe una lista taxativa que da mérito a que el presidente pueda ser sometido al juicio del Parlamento, mediante el antejuicio; y, posteriormente al juicio penal.

Sin embargo, eso no quiere decir que el presidente sea irresponsable por todo eventual delito que cometa distinto a lo previsto en el artículo 117. De ese modo, Cesar Landa comenta que, evidentemente, si el jefe de Estado cometiera un delito común (por ejemplo, un homicidio) no se esperaría que acabe todo el periodo presidencial. Por ello, resulta importante diferenciar la naturaleza de los delitos. 

En esa misma línea, en los últimos tiempos, la figura de la permanente incapacidad moral se encuentra siendo utilizada para llevar a cabo lo que está prohibido por otra norma (el artículo 117). Al respecto, Landa considera que, en la actualidad, los parlamentarios atribuyen, a “no decir la verdad” u “obstruir la justicia”, el mérito para una declaración de incapacidad moral permanente, tal y como se realizó de manera fracasada en 2017 con Kuczynski o en el caso de Vizcarra el pasado viernes. En ese sentido, Landa enfatiza que la institución de la permanente incapacidad moral no puede servir de norma simulada para llevar a cabo algo que está prohibido en el artículo 117. Frecuentemente, esta norma es instrumentalizada por las fuerzas parlamentarias, distorsionando el constitucionalismo histórico, y de ahí que, en el debate de la moción de vacancia, se mencionó que el incremento de las muertes por coronavirus también era una causal de incapacidad moral del presidente para ocupar ese cargo.

Entonces, el presidente sí es responsable, pero una vez que termine el periodo presidencial. Además, como evidencia de que todos somos iguales ante la ley, las altas autoridades también merecen la cautela de las garantías del debido proceso. Así, Landa es de la opinión de que la figura de las escuchas ilegales y el uso mismo de los audios por una Comisión de Fiscalización del Parlamento, de manera violatoria al debido proceso, es un buen ejemplo de cómo no se debe llevar a cabo este tipo de investigaciones, sino que debería ser realizada por los órganos competentes especializados, como el Ministerio Público.

Finalmente, ante la pregunta: ¿Qué se espera para las próximas semanas? César Landa nos respondió: “Que el Ministerio Público continúe llevando a cabo las investigaciones al Presidente de la República. Que haya un peritaje y un examen técnico correspondiente sobre la autenticidad y el origen de los audios para luego ver el mérito que corresponde; esto es, si hay elementos que indiquen si ha habido una infracción penal. Por otro lado, el proceso competencial que queda por resolver ayudará para aclarar los alcances, límites, contenidos de la permanente incapacidad moral y garantías de un debido proceso”.

Por suerte, la votación realizada el día 18 de setiembre culminó con un resultado favorable para la estabilidad del país. Martín Vizcarra no fue vacado por un resultado de 78 votos en contra, 32 a favor y 15 abstenciones. Las graves circunstancias económicas y sociales que afronta el país no recomendaban un gobierno transitorio dirigido por Manuel Merino. Resulta lamentable que en una de las crisis más graves que atraviesa nuestro país el Poder Legislativo impulse disputas políticas cuyo criterio de referencia está regido por intereses personales y no por el bienestar nacional.

El bicentenario está cerca y nuestro país no se encuentra tan alejado de la imagen “caudillesca» que reflejaba en el siglo 19. La construcción de nuestra nación aún es una gran deuda pendiente y retumba con más fuerza la mítica frase de Manuel González Prada:  “Por eso, en el momento supremo de la lucha, no fuimos contra el enemigo un coloso de bronce, sino una agrupación de limaduras de plomo; no una patria unida y fuerte, sino una serie de individuos atraídos por el interés particular y repelidos entre sí por el espíritu de bandería”.

Los apuntes aquí esbozados no son más que un punto de partida que esta situación invita a pensar y repensar. El análisis de la vacancia por incapacidad moral y la crisis política de esta última semana involucra numerosas aristas que no deben ser dejadas de lado. La evaluación que realice el Tribunal Constitucional al respecto determinará un derrotero importante en el análisis de la vacancia por incapacidad moral permanente. En consecuencia, con miras a ese posterior pronunciamiento, nos gustaría concluir este artículo con una cita de Marciani Burgos^[5]: “debería hacerse un gran esfuerzo por esclarecer la figura de la incapacidad moral permanente, sus alcances y límites, salvándose del eventual oportunismo político, pero también de la excesiva cautela basada en el miedo”.

^[1] García Chávarri, Abraham. “La vacancia por incapacidad moral quiebra el modelo presidencial” . En La Ley. Link: https://bit.ly/32DQKsS [Consultado el 17 de setiembre].

^[2] García Chávarri, Abraham “La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial en el sistema constitucional peruano”. Tesis para optar por el grado de magíster. PUCP, 2013, pp. 5-123.

^[3] Véase como ejemplo el caso de Toledo y el no reconocimiento de su hija, el caso de Alan Garcia por su compromiso extramatrimonial, así como las implicaciones de corrupción hacia Pedro Pablo Kuczynski por sus relaciones con Odebrecht.

^[4] La vacancia por “incapacidad moral permanente” en la Constitución: un ejercicio analítico a través de una conversación. Link: https://bit.ly/33IO78H [Consultado el 18 de setiembre].

^[5]  La vacancia por “incapacidad moral permanente” en la Constitución: un ejercicio analítico a través de una conversación. Link: https://bit.ly/33IO78H [Consultado el 18 de setiembre].

Fuente de imagen: AP Noticias.