Por Julio Benjamín Castillo Cajas,
abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, Magister en Derecho por Robert Gordon University (RGU), de Escocia, y asociado principal del área de Minería, Energía y Recursos Naturales del estudio PPU, y Armel Mariano Fort López, alumno de la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, asociado y ex-miembro del Consejo Directivo de la Revista Jurídica Advocatus.
En el contexto de la planificación urbana, la zonificación emerge como un componente fundamental porque, de acuerdo con la Ley N° 31313 de Desarrollo Urbano Sostenible (“Ley DUS”), establece un conjunto de normas y parámetros urbanísticos y edificatorios con el objetivo principal de regular el uso y ocupación del suelo en áreas específicas.
En un contexto de desarrollo de ciudad a largo y plazo y según la característica particulares del suelo, la zonificación busca proyectar la estructura de los usos permitidos en un determinado ámbito territorial y que se resume en el plano de zonificación. En términos simples, la zonificación autoriza la ejecución de actividades sociales y económicas en una localidad determinada. Entre los usos previstos, encontramos los residenciales, comerciales e industriales. A manera de ejemplo, si una zona cuenta con una zonificación residencial, se permitirán actividades relacionadas con viviendas reduciendo los usos comerciales, mientras que una zona comercial permitirá actividades comerciales y empresariales. El listado específico de que actividad se permite en cada zonificación se detalla en el índice de usos aprobado para cada municipalidad.
La zonificación, en su esencia, actúa como una restricción al derecho de propiedad porque limita el uso y disfrute sobre un bien, de acuerdo con los índices de uso aprobados por las municipalidades provinciales en los instrumentos de planificación urbana respectivos. Según Enrique Pasquel[3], estas limitaciones al derecho de propiedad se fundamentan en la búsqueda de reducir los impactos negativos que generan ciertas actividades respecto a otras, por lo que es necesario su ejecución solo en ciertas áreas.
El Tribunal Constitucional ha validado estas limitaciones al derecho de propiedad que se generan como consecuencia del ordenamiento territorial -siempre cuando no se ejecute de manera arbitraria- pues reflejan la función del Estado quien “cuenta con un amplísimo margen para decretar, discrecionalmente, las reglas de zonificación que mejor convenga para evitar que el ejercicio de los atributos de la propiedad contravenga el interés público u otros bienes jurídicos de relevancia constitucional”[4]. En ese contexto, resulta relevante darle especial relevancia a la debida regulación y aplicación legal de la zonificación y sus eventuales, pero necesarias, modificaciones; trámite sobre el cual trataremos en el presente ensayo.
Como parte importante de la planificación urbana, la zonificación tiende a mantener un horizonte de vigencia a largo plazo que permita tener cierto orden en la ciudad. No obstante, se entiende también que las necesidades de la ciudad no son inmutables; por lo que puede ser conveniente realizar replanteos periódicos en aquellos casos donde sea conveniente. Por ello, el artículo 37 de la Ley DUS prevé la posibilidad de que la autoridad apruebe modificaciones a los planos de zonificación, luego de evaluar criterios técnicos y sociales que justifiquen dicho cambio. Mediante estos, se busca variar uno o más componentes como la tipología de zonificación, índice de usos para la ubicación de actividades urbanas o los parámetros urbanísticos y edificatorios.
Lamentablemente, en nuestro país, el procedimiento para cambiar la zonificación es confuso debido a la falta de claridad normativa. Por ello, en este artículo, desarrollaremos qué significa cambiar la zonificación, cuáles son los requisitos para que un particular interesado pueda solicitarlo y cómo proponemos interpretar dicho procedimiento.
- Sobre las implicancias del cambio de zonificación
Es importante tomar en cuenta que los cambios de zonificación son procesos que buscan -al menos en teoría- el interés común, por lo que no se deberían tomar en cuenta los intereses particulares de cada propietario sino el impacto que el mismo acarrearía en la sociedad. Por ello, si bien se requiere que haya participación ciudadana, entendida como la difusión de las propuestas de cambios para recibir observaciones y sugerencia al respecto, la decisión de la autoridad será discrecional de acuerdo a las circunstancias particulares del caso.
Ahora bien, el artículo 122 del Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Planificación Urbana del Desarrollo Urbano Sostenible, aprobado por Decreto Supremo Nº 012-2022-VIVIENDA, (“Reglamento”) establece dos supuestos para que procedan los cambios de zonificación. El primero de ellos está regulado en el artículo 124 de dicho cuerpo normativo y se conoce como el cambio de zonificación general. Este se ejecuta en el marco de la actualización de los instrumentos de planificación urbana (“Instrumentos” o “Instrumento”). Así, la municipalidad competente debe evaluar, al menos una vez al año, si corresponde o no hacer un reajuste. Es importante indicar que, si bien la entidad debe analizar eventuales modificaciones de oficio, puede tomar en cuenta las solicitudes que le presenten durante todo el año cualquier interesado. En este último caso, el pedido no genera el inicio de un procedimiento administrativo, sino que se tramita como una petición de gracia[5].
Por otro lado, se puede solicitar también cambios específicos de zonificación, conforme al artículo 125 del Reglamento. Tanto los cambios de zonificación generales como los específicos pueden ser respecto a un área en particular. La diferencia radica en que el cambio de zonificación específica se debe sustentar para promover proyectos de inversión declarados de interés nacional, de gran envergadura o de alcance nacional o proyectos de interés social o comunitario. Estos últimos se justifican para el desarrollo de viviendas de interés social y equipamiento urbano o la mitigación de riesgos de desastres. Es preciso señalar que los cambios de zonificación específicos también tienen el tratamiento de una petición de gracia, por lo que su aceptación queda a discreción de la autoridad.
Por otro lado, es importante tomar en cuenta que los cambios de zonificación se encuentran regulados actualmente por la Ley DUS y su Reglamento. Si bien el cambio de zonificación está previsto en el ordenamiento nacional desde hace varios años, la regulación vigente no tiene larga data; ya que La Ley DUS fue publicada el 25 de julio de 2021 y el Reglamento el 5 de octubre de 2022. Por ello, los nuevos procesos no tienen una jurisprudencia desarrollada ni una normativa local que la complemente tomando en cuenta las nuevas consideraciones previstas en la actual Ley DUS.
En ese sentido, al menos en la ciudad de Lima se sigue aplicando la Ordenanza 2086, publicada el 13 de abril de 2018, en todo aquello que no contraviene a lo dispuesto en la Ley DUS y el Reglamento. Así, los requisitos que se deben presentar y el procedimiento que se detallará se desprenden de estos tres cuerpos normativos, bajo una interpretación integral.
2. Sobre los requisitos para presentar la solicitud de cambio de zonificación
En tanto los cambios de zonificación generales aplican a supuestos más comunes, en las próximas líneas haremos mención exclusiva al procedimiento de cambio de zonificación general.
Como se ha dicho, al menos una vez al año las municipalidades provinciales y locales deben evaluar eventuales cambios de zonificación general como parte de la actualización del Instrumento correspondiente. Los propietarios interesados de algún cambio de zonificación, promotores inmobiliarios y el Gobierno nacional pueden presentar propuestas de cambios de zonificación; las cuales, no generan un procedimiento administrativo, sino que son evaluados a discrecionalidad por la administración pública.
Ni la Ley DUS ni el Reglamento establecen con precisión los requisitos de las solicitudes que los interesados pueden presentar. Sin embargo, el artículo 4 de la Ordenanza 2086 señala que las peticiones de cambio de zonificación deben presentarse por triplicado y contener una memoria descriptiva suscrita por un arquitecto o ingeniero civil colegiado, que incluya la sustentación técnica de la propuesta de cambio de zonificación. Además, se debe indicar la existencia de equipamientos urbanos (educación, salud y/o recreación) y de los servicios públicos básicos suficientes para los requerimientos de la nueva actividad.
Específicamente, la memoria descriptiva debe incluir lo siguiente:
- Copia literal de dominio, expedida por el registro de Predios, con una antigüedad no mayor de 30 días calendarios.
- Fotografías recientes identificando el predio o inmueble del titular, y los predios o inmuebles colindantes del entorno inmediato.
- Plano de Ubicación en escala 1:1000, debidamente georreferenciado en el Sistema PSAD 56, indicando las dimensiones del terreno y ancho de vías, y Plano de Localización a escala proporcional al tamaño del área que se evaluará.
- Plano Perimétrico georreferenciado en el Sistema PSAD 56.
- Plano de Ubicación del predio graficado sobre el Plano de Zonificación vigente.
- Plano de Propuesta de zonificación, con indicación del predio o inmueble materia de la solicitud, a escala proporcional al tamaño del área que se evaluará.
- Plano de Levantamiento de usos actuales del suelo y de alturas de edificación en el área donde se ubica el predio o inmueble, a escala proporcional al tamaño del área que se evaluará.
- Para solicitudes relevantes de cambio de zonificación donde se cambia a CM con área de terreno mayor de 2,500 m2(consideradas como relevantes), se debe incluir una evaluación vial del inmueble y su entorno.
Como se indicó previamente, las solicitudes de cambio de zonificación serán evaluadas por la municipalidad teniendo en consideración la totalidad de propuestas recibidas bajo un análisis integral (no limitándose a intereses específicos de los solicitantes), una vez al año. Dicho análisis considerará el impacto de las modificaciones, la consolidación de zonas vecinas y la coherencia con el plan de desarrollo vigente; el impacto que generan las modificaciones en el ámbito de estudio del plan respectivo; el impacto que generan las modificaciones de zonificación en los componentes del plan vigente; la zonificación vigente y los usos de suelo predominantes en la zona colindante o de influencia directa a la modificación; el grado de consolidación de la zona colindante o de influencia directa a la modificación, considerando su accesibilidad, acceso a equipamiento urbano, infraestructura urbana, para verificar si son suficientes para soportar la modificación propuesta; y la coherencia con la visión y el modelo de desarrollo del plan vigente.
3. Descripción del procedimiento de modificación de zonificación
Como señalamos anteriormente, las consideraciones sobre el procedimiento de modificación de zonificación se encuentran reguladas en la Ley DUS, el Reglamento y la Ordenanza 2086 (que es de fecha posterior al Reglamento). En Lima, el procedimiento de cambio de zonificación que siguen las municipalidades es el descrito en la Ordenanza 2086 en todo lo que no se contradice con el Reglamento; puesto que este último establece consideraciones específicas sobre el procedimiento de participación ciudadana que difieren de la Ordenanza 2086.
Ahora bien, una vez que la Municipalidad de Lima verifique que el solicitante está legitimado para solicitar la modificación de zonificación y que la solicitud cumple con los aspectos indicados en el apartado anterior, dicha solicitud se acumulará con las demás solicitudes que reciba la autoridad. Cuando la autoridad, como parte de la actualización anual del Instrumento, analice el conjunto de solicitudes, se dará inicio formal al procedimiento de actualización de zonificación.
En ese sentido, el conjunto de solicitudes que se revisarán para la actualización del Instrumento pasará por un procedimiento de participación ciudadana efectiva por parte de la municipalidad distrital; el cual, es una condición de los procesos de toma de decisión del Instrumento, donde interviene la ciudadanía en las propuestas referidas a las actuaciones e intervenciones relacionadas con los componentes físicos, socioeconómicos, ambientales y perceptuales de los centros poblados urbanos y rurales afectados por la solicitud.
La Municipalidad Distrital comunicará al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (“MVCS”) y al Gobierno Regional el inicio del procedimiento de participación ciudadana, las formas como se implementará, la culminación y aprobación del Instrumento correspondiente, entre otros aspectos como la realización de talleres de sensibilización y mesas de trabajo. Asimismo, el MVCS puede emitir opinión técnica del Instrumento propuesto (que contiene la propuesta de cambio de zonificación), cuando lo considere necesario.
La participación ciudadana comprende dos etapas: (i) Una de exhibición pública de la propuesta del Instrumento que se formule, la remisión de la propuesta al Gobierno Regional y una audiencia pública, y (ii) otra de evaluación y consolidación de las observaciones, aportes y/o recomendaciones recibidas que serán enviados al Consejo de Coordinación Local (“CCL”) provincial o distrital, según corresponda. Asimismo, la municipalidad distrital identificará a los actores sociales del ámbito público, privado, académico y/o de la sociedad civil que tienen vinculación sobre el acondicionamiento territorial y desarrollo urbano y mapeará las sus iniciativas.
Una vez finalizado el procedimiento de participación ciudadana, el CCL correspondiente deberá emitir opinión sobre el mismo. Asimismo, la Subgerencia de Planeamiento y Habilitaciones (“Subgerencia”) de la Gerencia de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Lima (“Gerencia”), remitirá 1 copia de la propuesta de cambio de zonificación al Instituto Metropolitano de Planificación (“IMP”), a fin de que realice las siguientes acciones:
- De ser el caso, revise y emita opinión técnica respecto a la evaluación vial previamente señalada, siempre y cuando el predio se ubique con frente hacia una o más vías de competencia metropolitana o con frente a un intercambio vial priorizado del Sistema Vial Metropolitano y/o;
- Revise la propuesta contenida en la petición y emita su opinión técnica, bajo responsabilidad.
Si la propuesta incluye componentes de mitigación ambiental, se enviará una copia a la Gerencia de Servicios a la Ciudad y Gestión Ambiental. Esta entidad tiene 15 días hábiles para emitir una Opinión Técnica al respecto.
Si la petición incluye estimaciones de riesgo y vulnerabilidad, se enviará una copia a la Gerencia de Defensa Civil y Gestión de Riesgo de Desastre. Esta tiene 15 días hábiles para emitir una opinión técnica.
Posteriormente, la Subgerencia remitirá todo lo actuado a la Gerencia junto con un informe técnico cuando consolide la opinión de la municipalidad distrital, del IMP, de las Gerencias de Servicios a la Ciudad y Gestión Ambiental, y de Defensa Civil y Gestión del Riesgo de Desastre.
La Gerencia, tras recibir la petición de cambio de zonificación y la documentación relevante, deberá enviarla a la Comisión Metropolitana de Desarrollo Urbano, Vivienda y Nomenclatura del Concejo Metropolitano (“Comisión Metropolitana”). Excepcionalmente, la Gerencia puede extender el plazo de remisión de la documentación por 10 días hábiles adicionales bajo fundamentos.
Finalmente, la propuesta de actualización del Instrumento con su respectivo informe técnico legal será remitida al Concejo Municipal para su aprobación mediante Ordenanza Provincial.
A continuación, presentamos un flujograma resumiendo el mencionado procedimiento.
Bibliografía:
[3] PASQUEL, E. (2005). Lima la horrible: Propiedad, zonificación y el mito del planeamiento urbano. Revista de Economía y Derecho, 2(7), 67-82.
[4] Expediente N.° 05002-2017-PA/TC
[5] Artículo 123 del TUO de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo No. 004-2019-JUS.
