La dicotomía del artículo 117: ¿inmunidad o impunidad?

Por Mariana Caro, actual Representante Estudiantil ante la Asamblea Universitaria, miembro del Consejo Universitario de la Pontificia Universidad Católica del Perú, y Jimena Castillejo, actual Representante Estudiantil ante la Asamblea Universitaria, miembro de la Comisión Disciplinaria para Estudiantes, miembro del Comité Cultural de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

Una perspectiva filosófica

Según Kant, los seres humanos nos constituimos de una insociable sociabilidad, es decir, de la tendencia al aislamiento y egoísmo, a la par de la inclinación a vivir en sociedad. En tal sentido, el filósofo argumenta la necesidad de crear una constitución civil perfectamente justa, que condense las leyes necesarias para la convivencia colectiva. No obstante, para lograr dicho objetivo y, además, garantizar el cumplimiento de la constitución, se plantea lo siguiente: “el hombre es un animal, el cual cuando vive entre los de su especie necesita un señor” (Kant, 1784, pp. 47). Sin embargo, el asunto resulta complejo, puesto que dicho señor será hombre también y, por lo tanto, padecerá de la misma dualidad interna de sus gobernados. Así pues, se manifiesta la problemática de que pese a la necesidad de que una persona asuma el liderazgo de un Estado, a la vez, el jefe supremo tiende al egoísmo y al hambre de poder. Aunque la tesis kantiana fue postulada siglos atrás, su importancia perdura hasta la actualidad. En el presente, la imagen del señor se concreta en la figura del presidente de la República; asimismo, la propuesta planteada se circunscribe en un estado constitucional. Para aterrizar la propuesta kantiana a un ejemplo concreto, se desarrollará el caso de un país que cumple con los requisitos antes mencionados: es liderado por un presidente, se rige bajo un marco constitucional y, sobre todo, manifiesta problemas en la gobernabilidad de la nación a causa del señor: Perú.

“La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes” (Constitución Política del Perú, 1993, Art. 43). Según el Tribunal Constitucional, “es incluso posible calificar nuestra forma de gobierno como ‘presidencialismo asimétrico’ o ‘intermitente’; es decir, existe una influencia de las diversas instituciones, entidades y poderes en el Ejecutivo. Sin embargo, es indudable que nos encontramos frente a un gobierno con una base presidencialista. Por ello, se plantean diversos mecanismos en protección del jefe de Estado para que el mismo logre una adecuada gobernabilidad. El centro del presente ensayó será la inmunidad presidencial:

Artículo 117 – “El presidente de la República sólo puede ser acusado, durante su período, por traición a la Patria; por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; por disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134 de la Constitución, y por impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral” (Constitución Política del Perú, 1993).

En teoría, el anterior artículo es una protección especial hacia el presidente, en aras de posibilitar su plena gobernabilidad mediante la prevención de que sea constantemente perturbado por intereses políticos de toda índole. No obstante, en la práctica, esta inmunidad ha resultado, en la mayoría de casos, en impunidad. Así pues, se aprecia una dicotomía entre la forma hacia donde debería dirigirse la inmunidad y hacia donde realmente se dirige. En este sentido, nos encontramos frente a la tesis kantiana del inicio; aunque hay la necesidad de un jefe supremo (presidente) que garantice la gobernabilidad de la nación (inmunidad presidencial que permite la estabilidad jurídica), su condición insociable problematiza el escenario (derivación en impunidad).

La necesidad de reformar el artículo 117 de la Constitución

En ese sentido, identificamos que el contenido del artículo 117 genera gran controversia. No obstante, esta discusión no ha surgido recientemente, por el contrario, se ha manifestado desde tiempos históricos; por ejemplo, el artículo 65 de la Constitución de 1860 establecía que el presidente, mientras ejercía el mando, solo podía ser acusado por motivo ‘muy grave’ y evitar, así, acusaciones fuera de su mandato. Esta lógica se fundamentaba en eludir el trastorno del orden público que implicaba una acusación al jefe de Estado. Remontándonos al presente, el referido precepto constitucional ha llegado a ser ampliamente debatido en el Pleno del Congreso a través de diversos proyectos de ley de reforma constitucional. Así pues, se evidencia la necesidad de tomar en cuenta una regulación integral de la responsabilidad constitucional del presidente; de manera que la inmunidad que garantiza su gobernabilidad no derive en una impunidad legal respaldada por la Constitución que, finalmente, ponga en riesgo la estabilidad jurídica constitucional. Algunos de los tantos proyectos de ley planteados se expondrán a continuación.

Por un lado, el PL 918/2021-CR propone adicionar a la escritura ya existente la presunta comisión del delito de organización criminal y otros delitos de corrupción de funcionarios (cohecho pasivo propio e impropio, cohecho activo transnacional y específico, tráfico de influencias, etc). De igual manera, mediante el PL 1204/2021-CR se propuso que, en añadidura al texto original, se le pueda acusar al jefe de Estado, igualmente durante su período, por la imputación de graves delitos asociados al narcotráfico, actos de corrupción, violación de derechos humanos o por graves infracciones a la Constitución. Por otro lado, el PL 1154/2021-CR plantea la propuesta de precisión legislativa respecto del artículo 117o, donde se especifique que el presidente de la República “puede ser objeto de investigación durante su mandato, reservando únicamente la acusación hasta la culminación de su mandato” (Caro, 2022, citado en Comisión de Constitución y Reglamento, 2023, pp. 31). Así, en adición a los proyectos de ley expuestos, se proponen diversos otros donde, por ejemplo, se añade la comisión de delitos contra la administración pública, cuya denuncia constitucional deberá ser realizada por el Fiscal de la Nación (PL 3888), o la acusación por delitos contra la humanidad (PL 3983).

Las autoras del presente artículo concordamos que hay una evidente necesidad de reformar el artículo 117 de la Constitución Política, con la finalidad que el mismo garantice la gobernabilidad y prevenga la impunidad del presidente de la República. La principal razón que nos motiva a sostener dicha tesis es que consideramos que los cuatro supuestos contemplados en el artículo 117 carecen de eficacia y de efectos prácticos, no solo porque, históricamente, nunca han sido empleados, sino porque no responden a la realidad jurídica, social y política del Perú. Por todo lo mencionado, proponemos la adición de los delitos contra la administración pública y la permanente incapacidad moral a los supuestos contemplados por el artículo en cuestión, de modo que sean seis las causales por las que el presidente pueda ser acusado. Cabe mencionar que la reforma planteada supondría la eliminación de la permanente incapacidad moral como causal de vacancia regulada en el art. 113.2 de la Constitución. Con el propósito de ilustrar la iniciativa, proponemos que la reforma de los artículos sea de la siguiente manera:

Sobre la corrupción y la inmunidad en el caso peruano

Como se introdujo anteriormente, sostenemos la necesidad de introducir al artículo 117 la comisión de delitos contra la administración pública. Sin duda, esta ha sido una de las temáticas más debatidas en el Pleno del Congreso, pues responde a la realidad político- jurídica del Perú. Según el último informe del Índice de Percepción de la Corrupción (CPI), elaborado por Transparency International, nuestro país ha incrementado los niveles de corrupción durante los últimos 4 años. En los resultados del referido reporte, que utiliza un índice de 0 a 100 donde 0 es “más corrupto” y 100 es “más limpio”, se ha encontrado que el Perú ha incrementado en 5 puntos su índice de corrupción al 2024 (33), con relación al primer informe realizado en el 2020 (38). A estas cifras, se le suma el número de presidentes que en los últimos 30 años han sido acusados o sentenciados por diversos delitos de corrupción. Del total de 11 gobernantes que hemos tenido en este período, considerando a la actual mandataria, 9 de ellos han enfrentado acusaciones por corrupción.

Si realizamos un breve recuento, el análisis se remonta al gobierno de Alberto Fujimori (1990 – 2000), quien venía cumpliendo una condena total de 25 años por delitos de lesa humanidad, cohecho activo en agravio del Estado y peculado; este último por pagar una CTS de 15 millones de dólares a Vladimiro Montesinos, quien era entonces su asesor presidencial. Le sigue Alejandro Toledo (2001 – 2006), quien llegó extraditado de Estados Unidos el pasado 23 de abril, en el marco de las investigaciones del Ministerio Público por presuntos sobornos, aproximados en 20 millones de dólares, que habría recibido por parte de la empresa brasileña Odebrecht por la adjudicación de los tramos 2 y 3 de la interoceánica Sur. Le sucedió el segundo mandato de Alan García (2006 – 2011); el entonces presidente se encontraba investigado por supuestos sobornos pagados por la empresa Odebrecht para obtener un contrato de construcción para el metro de Lima. Sin embargo, falleció el 17 de abril de 2019 tras dispararse en la cabeza cuando la policía se aprestaba a detenerlo por una orden del Poder Judicial. La lista continúa con Ollanta Humala (2011 – 2016), quien se encuentra investigado por recibir dinero ilícito del expresidente venezolano, Hugo Chávez, proveniente de la constructora Odebrecht. Además, a Pedro Pablo Kuczynski (2016 – 2018), se le acusó por la comisión de lavado de activos en el caso de Odebrecht y haber sido socio de la empresa First Capital Partner que habría prestado servicios de consultoría financiera al consorcio de la empresa brasileña en cuestión. Igualmente, el Congreso lo habría encontrado responsable por presuntos delitos en la licitación que ganó la misma constructora por un proyecto de irrigación denominado Olmos. Por último, a Martin Vizcarra (2018 – 2020) se le inició una investigación por presuntamente haber recibido 2,3 millones de soles durante su mandato como gobernador regional de Moquegua en el 2014; esto con motivo de aceptar supuestos sobornos de dos empresas que habrían ganado la licitación por obras públicas.

Así, con los casos expuestos, ha quedado demostrado que “la inmunidad presidencial se ha mantenido hasta ahora más como una tradición normativa que como una necesidad de protección legal al mandatario” (Olivas y Rojas, 2023, pp.9); es decir, más que garantizar la gobernabilidad del presidente de la República, se ha buscado mantener un precepto incorporado históricamente desde la Constitución de 1839, mediante sus distintas variaciones dentro del constitucionalismo. Dicha situación, finalmente, ha devenido en una grave crisis política que únicamente ha logrado incrementar los índices de corrupción.

De esta manera, resulta oportuno proponer la reforma del artículo 117 de la Constitución a fin de establecer nuevos supuestos que permitan denunciar al presidente durante su período. En ese sentido, a partir de lo antedicho, se evidencia que los delitos de corrupción cometidos por nuestros gobernantes son ampliamente variados, lo que imposibilita tipificar todos ellos en un solo precepto que admita la acusación constitucional; por lo tanto, consideramos que estos puedan ser unificados mediante los delitos contra la administración pública, debido al alto nivel de incidencia de los mismos en el ejercicio del cargo presidencial, tal y como se corrobora con lo expuesto anteriormente. No obstante, la reforma en cuestión, también, debe ser desarrollada en articulación con el inciso 2 del artículo 113 de la Constitución Política, mismo que regula la vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, en razón de constituir un juicio político, según reciente interpretación del Tribunal Constitucional; por ende, entendemos que dicho supuesto estaría erróneamente contemplado como una causal más de vacancia. Los argumentos serán explicados a continuación.

Sobre la vacancia presidencial y el juicio político

Debido a las diversas interrupciones dictatoriales que ha sufrido la democracia en el Perú, actualmente el juicio político (o impeachment) no es entendido apropiadamente, sobre todo respecto de la función que cumple para lograr el equilibrio de los poderes del Estado. Por ello, consideramos que la permanente incapacidad moral no debería contemplarse como causal de vacancia presidencial en el artículo 113 de la Constitución Política, pero sí debería incluirse como supuesto en el artículo 117 respecto a la acusación constitucional. En la práctica, los 4 supuestos del artículo 117 no resultan eficaces y se opta, en cambio, por el uso de la ‘incapacidad moral’ para ejercer el control político frente a las eventuales inconductas de nuestra máxima autoridad.

En primer lugar, ha de considerarse el concepto de juicio político, el cual se define como “…un mecanismo de control de los gobernantes diseñado a partir del principio de contra peso de poderes (checks and balances)” (Rodrigo, 2014, citado en Centty y Rosado, 2022, pp. 87). Además, esta idea se fundamenta sobre la base de que todo representante político puede ser fiscalizado; es decir, esta figura permite la existencia de motivos legítimos para cesar al presidente de su cargo, pues no tendría sentido mantener a una persona que probadamente ha incurrido en corrupción, violación de derechos humanos, o cualquier otra conducta que afecte gravemente la gobernalidad del país. En ese sentido, el juicio político se convierte en un instrumento o vía de resolución de conflictos para solucionar una eventual crisis política insalvable entre poderes del Estado. En otras palabras, funciona como una institución de control constitucional que posee el Congreso de la República para evitar o prevenir cualquier tipo de abuso del poder por parte del jefe de Estado.

Por otro lado, desde la filosofía política, se entiende que las causales de vacancia tienen como rasgo fundamental la objetividad del hecho, por lo cual, el supuesto contemplado en el Art. 113.2 de la Constitución, referido a la ‘incapacidad moral’, no se puede considerar una causal de vacancia en sí misma, al no poder ser demostrada objetivamente del mismo modo en que lo permiten los demás supuestos del mencionado artículo (muerte del presidente o incapacidad física). Esta figura, en cambio, requiere de una valoración y/o debate político subjetivo efectuado por el Congreso de la República. Igualmente, desde la doctrina constitucional, si la intención del Parlamento y la sociedad es destituir o inhabilitar al mandatario por cometer actos que afecten la investidura presidencial y, en consecuencia, la gobernabilidad del país, esta situación corresponde más a un juicio político, regulado por el Art. 117 mediante la acusación constitucional, que a un proceso de vacancia.

En la misma línea, la figura de la vacancia presidencial no puede ser utilizada como espacio de juzgamiento político, más bien, debe ser uno donde se dé conformidad a un hecho objetivo y consumado; como bien ocurre con el resto de razones establecidas en el Art. 113, las cuales dejan poco o ningún margen para la subjetividad del legislador. Así pues, “…la denominación de juicio político obedece a que el órgano que lo realiza […] tiene una naturaleza eminentemente política; y también porque las sanciones que aplica son de tipo político (destitución del cargo o inhabilitación) y no de índole penal” (Eguiguren, 2017, citado en Centty y Rosado, 2022, pp.93). No obstante, Eguiguren agrega que sería errado considerar que las causales que dan lugar al inicio del impeachment son de naturaleza política, pues estas corresponden a imputaciones de naturaleza penal, como los delitos de función y comunes, o graves infracciones de la Constitución. De esta manera, el supuesto considerado en el artículo 113.2 de la Constitución resulta ser, más que una causal de vacancia, una razón para habilitar la procedencia del juicio político al presidente, que busca la destitución de su cargo o su inhabilitación política del ejercicio de la función pública. Cabe agregar que, basándose en el encuadramiento constitucional de la vacancia por ‘permanente incapacidad moral’ propuesto por Domingo García Belaúnde, el TC recientemente ha considerado que el Art. 113.2 “…es una modalidad sui generis de juicio político, cuyo procedimiento está actualmente regulado en el Reglamento del Congreso del Perú en su artículo 89-A […]” (ST 96/2024). Por lo tanto, añade, que el juicio político es un procedimiento constitucional que garantiza el equilibrio de poderes, al separar del cargo a un gobernante que por su inconducta funcional deteriora la gobernabilidad de la República.

Por todo ello, consideramos que los juicios políticos por mala conducta de actos de corrupción, deficiencia en el manejo público, abuso de poder, entre otras comportamientos que afecten gravemente la gobernabilidad del país, la investidura presencial y/o generen una profunda crisis de institucionalidad, deben estar regulados, por su misma naturaleza jurídica, política y constitucional, en el artículo 117 de la Constitución como una causal más del juicio político que deviene en la acusación constitucional admitida en el referido precepto. Considerando, también, que este proceso debe realizarse en el marco del respeto al derecho fundamental del debido proceso, regulado en el artículo 89 del Reglamento del Congreso de la República.

La rigurosidad procedimental del juicio político y la vacancia por incapacidad moral

Otro argumento que sostenemos para que la permanente incapacidad moral se incluya en el artículo 117, eliminándolo del artículo 113.2, se basa en la rigurosidad procedimental que implica el juicio político, a comparación del que se emplea para vacar a un presidente por el segundo supuesto contemplado en el artículo 113. Respecto al procedimiento para la acusación constitucional, el artículo 89 del Reglamento del Congreso expresa lo siguiente: Primero, los Congresistas, el Fiscal de la Nación o cualquier persona que se considere directamente agraviada presenta la denuncia constitucional. Esta última se deriva a la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales para que realice un informe de calificación de la admisibilidad de la denuncia (máximo en 10 días hábiles). El informe se presentará a la Presidencia de la Comisión Permanente, la que aprobará y ordenará a la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales que inicie la investigación y presente su informe (máximo en 15 días hábiles). Luego, el Presidente de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales notifica la denuncia al denunciado (máximo en 3 días hábiles), adjuntando los anexos correspondientes, quien deberá formular su descargo por escrito (máximo en 5 días hábiles). Para el proceso de investigación, la Subcomisión podrá delegarle la tarea a uno de sus integrantes, quien deberá realizarla en un plazo no mayor a 5 días hábiles.

Una vez determinados los hechos que son materia de la investigación, el Congresista delegado dará cuenta por escrito a la Presidencia de la Subcomisión sobre estos actos, en mérito de lo cual se convocará a sesión para realizar la respectiva audiencia (máximo en 5 días hábiles) y se notificará al denunciante, denunciado, los testigos y peritos. Se realizará la audiencia con la asistencia de la mitad más uno del número legal de los miembros de la Subcomisión. Después, se presentará un informe (máximo en 5 días hábiles), el cual será debatido y aprobado, o rechazado. El informe final puede concluir con la acusación del investigado o el archivamiento de la denuncia, y debe ser remitido a la Comisión Permanente. Recibido el informe, el Presidente de la Comisión Permanente ordena su distribución entre los miembros y convoca a sesión de la misma (no se realiza antes de los 2 días hábiles). Si se propone la acusación ante el Pleno del Congreso, se debatirá el informe y se votará en el Pleno. Si el informe que propone la acusación es aprobado, la Comisión Permanente nombra una Subcomisión Acusadora integrada por uno o más miembros de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, propuestos por su Presidente al momento de presentar el informe final, a efecto de que sustente el informe y formule acusación en su nombre ante el Pleno del Congreso.

Aprobada la acusación por la Comisión Permanente, el Consejo Directivo organiza el debate. Luego de la sustentación del informe y la formulación de la acusación constitucional por la Subcomisión Acusadora y el debate, el Pleno del Congreso vota, pronunciándose en el sentido de si hay o no lugar a la formación de causa a consecuencia de la acusación. El acuerdo aprobatorio de una acusación constitucional requiere la votación favorable de la mitad más uno del número de miembros del Congreso, sin participación de los miembros de la Comisión Permanente. El acuerdo aprobatorio de sanción de suspensión, inhabilitación o destitución por infracción constitucional tras un juicio político, previsto en el artículo 100 de la Constitución, se adopta con la votación favorable de los 2/3 del número de miembros del Congreso, sin participación de la Comisión Permanente. La aplicación de la sanción impuesta por el Congreso es inmediata y el expediente con la acusación constitucional es enviado al Fiscal de la Nación, quien procederá conforme a sus atribuciones.

En contraste, el procedimiento para la vacancia del presidente por la causal del 113.2 es célere, menos riguroso y sin tantos requisitos y etapas como sucede en el caso explicado anteriormente. Según el artículo 89-A del Reglamento del Congreso, el pedido de vacancia se formula mediante moción de orden del día, firmada por no menos del 20% del número legal de congresistas, sustentando los fundamentos y los documentos. Para la admisión del pedido se requiere el voto de por lo menos el 40% de Congresistas hábiles. La votación se efectúa indefectiblemente en la siguiente sesión a aquella en que se dio cuenta de la moción. Así pues, el Pleno del Congreso acuerda día y hora para el debate y votación del pedido de vacancia, sesión que no puede realizarse antes del tercer día siguiente a la votación de la admisión del pedido ni después del décimo, salvo que cuatro quintas partes del número legal de Congresistas acuerden un plazo menor o su debate y votación inmediata. Si fuera necesario se cita, para este efecto, a una sesión especial. El Presidente de la República cuya vacancia es materia del pedido puede ejercer personalmente su derecho de defensa o ser asistido por letrado. Cabe mencionar que se requiere una votación calificada de los miembros del Congreso y consta en Resolución del Congreso, la cual se publica en el diario oficial dentro de las 24 horas siguientes. La resolución que declara la vacancia rige desde que se comunica al vacado, al Presidente del Consejo de Ministros o se efectúa su publicación, lo que ocurra primero.

De lo anterior, cabe agregar que la vacancia no configura un proceso disciplinario o mecanismo de control de una autoridad en principio, en razón que “para su efecto jurídico únicamente se requiere acreditar una de las causales previstas en la Constitución” (Oropeza & Mendoza, 2023, pp. 11); debiendo considerarse, también, que la vacancia no cuenta con una finalidad específica de sanción, control o reproche, como sí lo permite la acusación constitucional mediante la suspensión, inhabilitación o destitución. En realidad, el proceso de vacancia resulta siendo una herramienta que permite dar lugar a ejecutar medidas que impidan que el titular del cargo presidencial continúe ejerciendo sus funciones conferidas por imperio de la ley. En ese sentido, luego de la comparación de ambos casos, consideramos que el escenario procedimental más riguroso es el de la acusación constitucional, de modo que el supuesto de la permanente incapacidad moral, actualmente regulado como causal de vacancia en el artículo 113, se introduzca en el artículo 117, modificándolo como causal de juicio político al presidente de la República. De esta manera, se le podría investigar a profundidad, durante el largo proceso que implica esta figura, y se reducirían las probabilidades de una eventual inestabilidad política a través de una vacancia express, es decir, se velaría por la gobernabilidad de la nación. A su vez, se impediría la impunidad, pues las investigaciones correspondientes posibilitarían la emisión de resoluciones fundamentadas y con gran aprobación del Congreso, las cuales permitirían acusar al presidente cuando, verdaderamente, haya devenido en una permanente incapacidad moral.

Conclusión

En síntesis, las autoras sostenemos la necesidad de reformar el artículo 117 de la Constitución, el cual incluya los supuestos de comisión de delitos contra la administración pública y la permanente incapacidad moral, declarada por el Congreso. Defendemos dicha tesis, por las siguientes razones: Primero, porque consideramos que los actuales cuatro supuestos contemplados en el artículo 117 carecen de eficacia práctica en nuestra realidad social y jurídica del país. Segundo, porque el Perú ha sido víctima de diversos actos de corrupción realizados por los exmandatarios, por lo que, en aras de prevenir futuros escenarios similares, debe incluirse a los delitos contra la administración pública como una de las causales para la acusación constitucional.

Tercero, porque la permanente incapacidad moral responde más a una modalidad sui generis de juicio político que a una causal de vacancia. Agregado a ello, porque creemos que se requiere de mayor investigación, fundamentos y un debido proceso para vacar a un presidente; así pues, la evaluación de la incapacidad moral de la presidencia requiere un procedimiento más riguroso como el que se efectúa en la acusación constitucional. Por todo ello, sostenemos que la postura presentada permitirá que la inmunidad presidencial del artículo 117 posibilite la gobernabilidad del presidente de la República, sin que ésta devenga en impunidad.

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