Por Nadia Cautivo, miembro del Consejo Editorial de Enfoque Derecho
Introducción
La defensa jurídica es un derecho fundamental de las personas, quienes pueden acudir al debido proceso para que se resuelvan sus controversias. Sin embargo, ¿puede el Estado tener defensa jurídica? ¿de qué manera? De acuerdo al artículo 47 de nuestra Constitución Política, la defensa judicial de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos.
Los Procuradores Públicos forman parte del Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado, el cual se reestructura mediante el Decreto Legislativo 1326 del 2017, norma que también crea la Procuraduría General del Estado como ente rector para mantener la autonomía, uniformidad y coherencia del ejercicio de las funciones de los procuradores públicos. Esta norma presenta la estructura del sistema donde encontramos entre otros, al Procurador General y al procurador público, sobre este último recae la prohibición a tratar en el presente trabajo. Antes de ello, indaguemos más sobre la labor que realizan.
¿Cuántas veces hemos leído en sentencias que el procurador público de cierta entidad pública presentó los argumentos a favor de esta contra las denuncias de terceros? Esto es porque las entidades públicas tienen como órgano de defensa jurídica a una Procuraduría Pública, órgano especializado encargado de la defensa jurídica de los intereses del Estado. Estas procuradurías pueden ser nacionales, regionales, municipales, especializadas o ad hoc. Dentro de ello encontramos al funcionario denominado procurador/a público, quien es la persona que directamente ejerce la defensa jurídica del Estado, aunque a veces debe delegarlo a otro parte de su equipo, donde encontramos al procurador público adjunto, pero también a abogados que contribuyen a cumplir la labor. Estos funcionarios tienen una serie de funciones como evaluar y proponer fórmulas tendientes a conseguir la conclusión de un proceso jurisdiccional, o emitir informes a los titulares de las entidades públicas proponiendo la solución más beneficiosa para el Estado, respecto de los procesos en los cuales interviene (art. 33.6 del DL 1326), entre otros. También, tiene obligaciones como cumplir las normas del Sistema, ejercer sus funciones a dedicación exclusiva (salvo labor docente), entre otros.
Como es posible observar, la labor de un procurador/a es muy importante, porque debe defender los intereses del Estado de manera diligente, responsable, respetando los principios de eficiencia, celeridad, imparcialidad, probidad, experiencia y liderazgo, etc. El procurador público es quien tiene la legitimidad para representar al Estado en cada caso, para intervenir en toda instancia y jurisdicción ejerciendo la defensa ya sea como demandantes, demandados, denunciantes o parte civil (como se cita en Roel, 2014). Si no cumple su labor respetando los principios, afectará dichos intereses que se definen como “objetivos fundamentales que se persiguen en una sociedad y que buscan alcanzar el mayor desarrollo, como mejores condiciones sociales para las personas” (como se cita en Miranda, 2012, pp. 218), por lo que afectar esos intereses, implica afectar a todos nosotros ciudadanos. Asimismo, los procuradores para ejercer esta labor tienen acceso a distintos documentos e información, para un mayor conocimiento de los casos.
Por todo ello, el artículo 35 de la norma citada (DL 1326) establece una serie de prohibiciones al procurador como patrocinar causas contra la entidad pública cuyos intereses representó hasta un 1 años después del cese, salvo excepciones, entre otros. Específicamente, nos interesa el inciso 5 de dicho artículo que establece:
Artículo 35.- Prohibiciones de los/as procuradores/as públicos
(…) 5. Participar o ejercer el patrocinio de terceros servidores o funcionarios/as, por actos cometidos contra la entidad pública que representa o por delitos o materias que conoció en condición de procurador público, procurador especializado o procurador público ad hoc. Esta prohibición se hace extensiva a los/as abogados/as de las procuradurías correspondientes hasta un (01) año después de haber ejercido el cargo.
El presente artículo responderá algunas cuestiones sobre la razonabilidad e interpretación de dicha prohibición.
- La razonabilidad en el caso del procurador durante y después de ejercer el cargo
En primer lugar, se prohíbe que el procurador ejerza (o participe de) el patrocinio de personas terceros, servidores o funcionarios públicos que hayan cometido actos contra una entidad pública. Trata el caso donde el procurador representa actualmente la entidad y a la vez ejerce patrocinio de un tercero contra la misma entidad ¿es eso razonable?.
Resulta que el procurador al tener el deber de defender los intereses del Estado, no solo defiende a una entidad, sino a todos y cada uno de los ciudadanos, por lo cual, atentar contra sus funciones y obligaciones, cometiendo actos prohibidos, afectará no solo derechos e intereses del Estado sino los de todos por igual, es decir, los intereses de la sociedad (Miranda sobre TC, pp44). Es necesario que el procurador cumpla con los principios anteriormente mencionados (imparcialidad, objetividad, probidad, diligencia, etc.) y cumplir sus obligaciones dentro de las cuales está ejercer sus funciones a dedicación exclusiva (art. 34.2, DL 1326) y mantener la reserva y confidencialidad sobre la información a la que tenga acceso en ejercicio de su cargo (Reglamento del DL 1326), ¿cómo podría cumplir dichas obligaciones patrocinando a la entidad y al denunciante a la vez? No es posible. Es como si realizara patrocinio simultáneo, lo cual genera conflicto de intereses (Boza y Chocano, 2009) que en este caso no sería dispensable. Por todo ello, considero justificada la prohibición al procurador en el sentido de no patrocinar a terceros que hayan cometidos actos contra la entidad a la que representa actualmente.
En segundo lugar, ¿eso justifica también que la prohibición continúe aún cuando haya dejado el cargo? La prohibición no dice que no puede defender ningún caso después de cesar del cargo de procurador, porque ello sería impedirle trabajar que es su derecho. En realidad, la prohibición solo impide que patrocine sobre materias o delitos que haya conocido cuando era procurador de la entidad. Esto me parece justificado, ya que además de los intereses públicos que se deben proteger (argumento ya mencionado), no es posible que este ex funcionario, que conoció el caso, que tuvo acceso a toda la información correspondiente y a documentos confidenciales, pueda usar esta misma información, que no hubiera conocido si no hubiera sido procurador, para patrocinar a un tercero, servidor o funcionario, que ha cometido actos contra la entidad a la que representó.
Es decir, imaginemos esto en otro caso, ¿podría un abogado defender primero a la parte A de la controversia, conocer toda la información y hechos que esta le brinde, y luego renunciar al patrocinio y ejercer la defensa de la parte B utilizando la información que obtuvo de A? ¿eso no afectaría al secreto profesional (Código de Ética, Capítulo III de la sección cuarta)? Me parece justificada la prohibición, y por más que el abogado alegue que no afectará al secreto profesional, ¿no habría un conflicto de intereses? Considero que sí lo habría. Asimismo, acudiendo al Código de Ética (ya que el mismo Reglamento del DL 1326 establece que el conducirse con ética, probidad y honestidad en ejercicio del cargo también es obligación del procurador) tenemos el artículo 42°:
Artículo 42°.- Conflicto por ejercer un cargo como autoridad
Cuando un abogado deja de desempeñar un cargo como autoridad, no puede aceptar el patrocinio de un asunto que conoció directamente con ocasión del ejercicio del cargo. A su vez (…).
Con esta norma se justifica aún más esta parte de la prohibición al procurador. Boza y Chocano (2008), mencionan que esta norma obedece a “la necesidad de promover la defensa leal del interés público de modo que no se aprovecha un cargo público para generar una relación valiosa para una posterior defensa de un caso” (pp. 125). Es decir, el procurador podría adecuar las condiciones del caso mientras ejerce el cargo con miras al futuro patrocinio del tercero, o podría utilizar sus relaciones, o la información y documentos confidenciales que obtuvo en su cargo para favorecer al caso que ahora patrocina. Por todo ello, considero justificada la prohibición hasta este punto.
- La razonabilidad de la extensión de la prohibición al equipo del procurador
La última parte de la norma establece una distinción entre el equipo y el procurador, esto es que se extiende la prohibición a los abogados del equipo, pero en este caso se limita el tiempo a 1 año después de haber ejercido el cargo. Los abogados de las procuradurías públicas son los que coadyuvan en la defensa de los intereses del Estado, a cargo y bajo supervisión de los procuradores (art. 36 del DL 1326). Asimismo, el artículo 20 del Reglamento menciona que los abogados tienen las mismas obligaciones y prohibiciones que los procuradores.
En ese sentido, no resulta razonable, esto es justificado, la limitación de tiempo a estos abogados, porque ¿después del año sí podrían patrocinar a terceros servidores o funcionarios por actos cometidos contra la entidad que representó, casos de los cuales conoció? Si este abogado tiene el mismo acceso a información y documentos confidenciales, considero que no debería reducirse a un año la limitación. Aceptar que luego de ese año pueda patrocinar dichos casos puede afecta al interés público y promover el provecho de intereses particulares a través de un cargo público.
Además de todo lo analizado, cabe preguntarnos sobre las adiciones que menciona el Reglamento del DL 1326 y los antecedentes en nuestro país. El Reglamento referido menciona que se incluye en esa prohibición, la representación bajo cualquier forma o modalidad, asesoramiento o mandato de particulares. Asimismo, en nuestro país contamos con normas anteriores como el Decreto Legislativo 1068, del Sistema de Defensa Jurídica del Estado y su reglamento, sobre el cual hay mayor doctrina. En este reglamento se menciona como prohibición del Procurador Público: “intervenir como abogados, apoderados, asesores, representantes o mandatarios de litigantes en procesos contra las entidades del Estado donde ejerció funciones, hasta un año después de haber desempeñado el cargo” (art. 23.2). Así, hay una diferencia notable con la actual legislación porque limita a un año para el caso de los procuradores, mientras que la actual legislación no tiene límite de tiempo para estos (solo para los abogados). No obstante, demuestra la constante necesidad de prohibir a estos funcionarios actuar de dicha manera.
Ahora bien, cabe señalar que todo lo mencionado justifica en gran parte a la prohibición, pero esto no elimina el carácter limitativo de esta frente a otros derechos. Es decir, se está impidiendo trabajar como abogado en determinados casos restringiendo su derecho al trabajo. También, se restringe la libertad de patrocinio, la cual está regulada en el Código de Ética:
Artículo 18.- Libertad de patrocinio
El abogado tiene el derecho de aceptar o rechazar un patrocinio, sin tener que justificar su decisión. (…)
Así, se le impide a este abogado aceptar el patrocinio de terceros servidores o funcionarios, porque son sobre causas contra la entidad pública en la que ejerce o ejerció (y de las cuales conoció) representación como procurador público. Asimismo, se le restringe al abogado parte del equipo de este procurador. Se les impide el libre ejercicio del patrocinio, obligando a rechazar dichos casos. Sin embargo, el mismo Código señala que es posible limitar esta libertad (art. 19.c) debido a conflictos de intereses que también es regulado según lo ya citado. Asimismo, realizando una ponderación entre pro y contras, se está limitando esta libertad para proteger los intereses públicos, la defensa leal a estos intereses y otros argumentos ya señalados. Y esta limitación no es absoluta, no es que se le está obligando a rechazar todas las causas, y que ya no pueda trabajar, sino que se le limita a no aceptar casos sobre materias que haya conocido cuando ejercía el cargo, por lo que puede continuar trabajando en otros casos. Por ello, me parece razonable esta limitación.
2. La sanción por infringir la prohibición
Por último, ¿cómo se sancionaría a quien no acate esta prohibición? Analicemos el caso donde una procuradora que había desempeñado patrocinio de una tercera funcionaria pública – agraviada en un caso de hurto-, mientras ejercía el cargo, fue suspendida durante un día sin goce de haber (Res. 133-2017/SDJE-TS). Parte del argumento fue que ella no estaba cumpliendo con sus funciones de Procuradora Púbica, esto es, dedicarse exclusivamente y a tiempo completo a su cargo de procuradora, teniendo como única excepción la labor de docencia. Ahora bien, en el caso de la prohibición analizada, se especifica que los casos son contra la entidad a la que representa la procuradora, por lo que hay diferencia con el caso, pero, en fin, siendo procurador/a quien infringe una prohibición también sería abordado por el Tribunal Disciplinario. Sin embargo, me genera duda el caso de un ex procurador que decide patrocinar a un tercero servidor o funcionario contra la entidad a la que representó antes y por una materia que conoció cuando ejercía el cargo ¿Quién sanciona? El DL 1326 no es claro sobre el procedimiento o las sanciones a imponer en este caso. No obstante, habiendo analizado también el Código de Ética, este caso recaería en el artículo 42 por lo que podría también ser sancionado en ese ámbito.
3. Conclusión
En conclusión, luego de haber analizado las razones detrás de la prohibición impuesta en cada uno de sus extremos, considero que es correcta en su mayoría, pues evidentemente una persona que ejerce el cargo de Procurador Público de una entidad, no puede a la vez patrocinar a un tercero servidor o funcionario por actos cometidos contra la entidad que representa. Un abogado no puede representar a ambas partes a la vez. Además, infringe una obligación que tiene: la de dedicarse exclusivamente al cargo que ejerce, salvo labor de docencia. De igual manera, no puede una persona que ejerció el cargo de procurador, patrocinar a un tercero, servidor o funcionario, contra la entidad que representó y sobre un delito o materia que conoció cuando ejercía el cargo. Esto porque se puede generar un conflicto de intereses, además de la prohibición explícita en el Código de Ética.
Finalmente, hay intereses públicos en juego, intereses del Estado, la sociedad, que necesitan ser protegidos y no verse expuesto a riesgos innecesarios. Por ello, se aplican estas prohibiciones. Sin embargo, continúo sin comprender la justificación detrás de la reducción de tiempo para los abogados del equipo del procurador. Es decir, si bien ellos no tuvieron autoridad idéntica a la del procurador cuando ejercían sus cargos, por lo que no adecuaban directamente las cosas para utilizarlas en su beneficio en un futuro cuando ya no trabajaban ahí, los abogados tienen las mismas obligaciones y funciones, y tienen acceso a información y documentos confidenciales de los casos que conozcan cuando trabajaron en el equipo del procurador. Por todo ello, aplicando también el artículo 42, considero irrazonable la reducción del tiempo a 1 año para los abogados de las procuradurías. No debería haber límite de tiempo, no puede patrocinar sobre materias que conoció directamente cuando ejercía el cargo. En fin, la defensa jurídica del Estado es muy importante, porque, reitero, se defienden los intereses de la sociedad, los intereses públicos.
A manera de reflexión, es necesario que los Procuradores Públicos cumplan sus funciones, obligaciones y prohibiciones. No podemos permitir que, por ejemplo, actúe de manera imparcial y subjetiva, que aproveche el cargo para beneficiar sus intereses particulares y perjudique los de la sociedad, terminando en casos lamentables que hemos visualizado en las noticias nacionales. No debemos permitir que se vulnere la ética del abogado que desempeña una función pública, como la de Procurador/a Público.
Fuente de imagen: blog.hernandez-vilches.com
BIBLIOGRAFÍA:
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Boza, B. y CHOCANO, C. (2008). Libertad de patrocinio: ¿Qué asuntos puede aceptar el abogado? En: Exposición de Motivos del Proyecto de Código de Ética y Responsabilidad del Profesional en Derecho. THEMIS. Lima, pp. 54-65.
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Decreto Supremo 018-2019-JUS que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N°1326 (Publicado el 23 de noviembre de 2019)
Decreto Legislativo N°1068 – Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado (Publicado el 6 de enero de 2017)
Decreto Supremo 017-2008-JUS que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N°1068 (Publicado el 28 de diciembre de 2008)
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Miranda, W. (2018) La necesidad de vincular a los procuradores municipales al Consejo de Defensa Jurídica del Estado para fortalecer su autonomía (Tesis de pregrado). Universidad Señor de Sipán, Pimentel. Recuperado de http://repositorio.uss.edu.pe/bitstream/handle/uss/5937/Miranda%20Morales%20William%20Ivan.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Resolución 057-2018/SDJE-TS (26 de febrero de 2018) que consiente la Resolución N°133-2017/SDJE-TS [Caso incompatibilidad]
Roel, L. (2014). Los Procuradores Públicos en nuestro Estado Constitucional de Derecho. (Artículo Científico). Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, Perú. Recuperado de http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/413BCC15F5D5A24E05257F9C00651B83/$FILE/LuisRoel_REVISTA-MINJUS-12.14.pdf
Zafra, E. (s/f). Los Procuradores Públicos y el Sistema de Defensa Jurídica del Estado. En Derecho y Cambio Social. Recuperado de https://www.derechoycambiosocial.com/revista016/procuradores%20publicos.htm
